PPP 融資模式助力桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)的問題思考

□朱 珂，吳麗君

（廣西師范大學 廣西 桂林 541006）

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資的可行性分析

1.1 基本概念界定

目前，我國對特色小鎮(zhèn)尚未形成統(tǒng)一定義。綜合國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部指導意見及國內(nèi)部分學者看法，可以把特色小鎮(zhèn)理解為依照企業(yè)主體、資源整合、項目組合、產(chǎn)業(yè)融合原則，有著明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游以及一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺，是一個集產(chǎn)業(yè)、文化、旅游與社區(qū)功能于一體的新型聚落單位。

PPP 模式即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，指政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。PPP 融資模式提出“使用者付費”概念，強調(diào)將市場機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過政府部門和社會資本方整合政府管理和社會資源優(yōu)勢，設(shè)立特殊目的實體公司，導入匹配的技術(shù)、資金和資源，為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的長效發(fā)展構(gòu)建重要抓手。

1.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中應用PPP 模式融資的可行性

PPP 模式作為一種公共服務(wù)新模式、公共治理新路徑，自2016 年起為特色小鎮(zhèn)發(fā)揮帶動地方經(jīng)濟發(fā)展、激發(fā)縣域經(jīng)濟活力作用保駕護航。截至2021 年8 月，財政部PPP 項目庫入庫項目數(shù)達12 179 個。針對投資建設(shè)周期長、金額大的特色小鎮(zhèn)開發(fā)問題，推廣應用PPP 融資模式助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可行性在政策、資本和空間3 方面得以較為充分地展現(xiàn)。

1.2.1 明確的政策導向

2016 年，特色小鎮(zhèn)正式在我國建設(shè)啟動，各級政府部門相繼頒布多個關(guān)于加快建設(shè)特色小鎮(zhèn)的政策文件，PPP 融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新思路應運而生。2020 年，突如其來的新冠肺炎疫情給廣西壯族自治區(qū)在實現(xiàn)各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標、應對各種不確定性方面帶來難題。為此，廣西壯族自治區(qū)出臺“桂十條”政策，一方面鼓勵政府規(guī)范實施PPP 模式，另一方面堅定了各市、縣加快推進PPP 投融資建設(shè)的決心。

1.2.2 充實的社會資本基礎(chǔ)

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會資本不斷積累，我國已具備充實的社會資本基礎(chǔ)。隨著新興產(chǎn)業(yè)的興起，實體經(jīng)濟發(fā)展逐漸陷入困境，不少社會資本涌入房地產(chǎn)行業(yè)[1]，部分地區(qū)也因此出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫。在特色小鎮(zhèn)的資金來源方面，政府的財政收入“有出資之心卻無供給之力”，而社會資本有“投入需求卻苦于無路”。近年來，國家嚴格落實“房住不炒”的理念，引導社會資本流向合理化，PPP 融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)為社會資本減少經(jīng)營風險、參與社會管理提供了有效路徑。

1.2.3 廣闊的發(fā)展空間

PPP 融資模式包括BOT、TOT 等多種實施模式。這些模式是未來構(gòu)建深度復合特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向，也是PPP 融資模式發(fā)展的大趨勢。為加快經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，廣西壯族自治區(qū)狠抓特色小鎮(zhèn)等重大項目的投資建設(shè)，著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擺脫融資困境，自治區(qū)財政廳會同自治區(qū)發(fā)改委印發(fā)《2021 年P(guān)PP 模式重點推進項目和推介項目清單》。其中，292 個重點項目預計總投入4 914.87 億元，而桂林市重點項目數(shù)量為41 個，占比14%，居各設(shè)區(qū)（市）之首，展示PPP 融資模式在未來的廣闊發(fā)展空間。

2 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資模式的應用現(xiàn)狀

2.1 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)概況

2016 年以來，桂林市依照區(qū)政府文件要求，積極申報籌建特色小鎮(zhèn)，開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，累計入選國家第一批、第二批特色小鎮(zhèn)各1 個，自治區(qū)第一批特色小鎮(zhèn)5 個，自治區(qū)第二批特色小鎮(zhèn)4 個，目前累計申報獲批9 個自治區(qū)級小鎮(zhèn)，數(shù)量領(lǐng)先全區(qū)。有關(guān)部門根據(jù)《桂林市特色小鎮(zhèn)培育工作實施方案》全面鋪開第一批入選的廣西特色小鎮(zhèn)建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)累計完成投資39.3 億元，建設(shè)項目累計完成投資62.2 億元。

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方面，廣西壯族自治區(qū)人民政府予以各項支持。在建設(shè)用地方面，對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃外新增用地的合理產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求予以適當傾斜。在特色小鎮(zhèn)的補助激勵方面，自治區(qū)財政在啟動期和核驗期分批發(fā)放2 000 萬元的特色小鎮(zhèn)培育獎勵資金。在特色小鎮(zhèn)的人才培育保障方面，籌備建立相關(guān)領(lǐng)域的專家智庫，對接指導特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

2.2 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的PPP 融資

溶江三花小鎮(zhèn)于2017 年入選第二批全國特色小鎮(zhèn)，2018 年被列入廣西第一批特色小鎮(zhèn)培育名單。桂林市同批次入選的還有漓水文化小鎮(zhèn)、荔浦衣架小鎮(zhèn)、蘇橋羅漢果小鎮(zhèn)和蓮花月柿小鎮(zhèn)。盡管是同次申報獲批，但這些特色小鎮(zhèn)在融資引資方面各有不同。

漓水文化小鎮(zhèn)、荔浦衣架小鎮(zhèn)建設(shè)依靠財政支持和項目補貼，利用政府信譽面向社會籌資，依靠項目本身的活力與地方企業(yè)的壯大而緩慢推進發(fā)展。蓮花月柿小鎮(zhèn)則發(fā)揮財政資金的引導作用，以搭建宏源公司為平臺、引入太平洋建設(shè)集團公司為契機，鼓勵企業(yè)和社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。得益于PPP 融資模式的應用，在同批次的特色小鎮(zhèn)中，溶江三花小鎮(zhèn)更引人注目，具體表現(xiàn)為在全區(qū)年度產(chǎn)業(yè)規(guī)劃審查中，溶江三花小鎮(zhèn)獲得專家組唯一贊揚標榜，率先拿下區(qū)政府獎勵資金。

作為桂林特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的排頭兵，溶江三花小鎮(zhèn)先后獲得區(qū)政府、市政府的高度關(guān)注。項目在申報初期便使用PPP 融資模式，自2014 年來，陸續(xù)引進桂林漓江源飲業(yè)有限責任公司等18 家續(xù)建項目投資企業(yè)。作為國家級特色小鎮(zhèn)，溶江三花小鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和項目運營方面根據(jù)建設(shè)內(nèi)容創(chuàng)新使用PPP 融資模式并取得了一定成效。

在BOT 模式中，興安縣人民政府將小鎮(zhèn)園區(qū)污水處理等項目包裝后通過招標的形式選定社會資本方，以協(xié)議的方式確定社會資本方對該項目的設(shè)計、投融資、建設(shè)和運營等權(quán)利，以此向使用者收費，社會資本方在合作期滿后無償移交項目設(shè)施或權(quán)益至政府。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總預計投入22.5 億元的26 個建設(shè)工程中，純政府投資額僅為1.2 億元。這種BOT 模式開發(fā)有效減輕了政府的財政負擔，并引進先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗和社會資本。

3 特色小鎮(zhèn)建設(shè)中PPP 融資模式應用存在的問題

3.1 部分政企應用PPP 模式不夠高效、持續(xù)

PPP 融資投入項目建設(shè)周期長，資金需求量大。以蓮花月柿小鎮(zhèn)為例，在項目建設(shè)初期，時任縣委書記的鄧曉強根據(jù)自身經(jīng)歷，在《恭城模式》[2]一書的后記中提及自己在任職屆滿后，對于恭城新上任的領(lǐng)導班子能否堅持一本藍圖繪到底仍存有憂慮。

從政府的角度來看，由于存在領(lǐng)導班子換屆相較于項目建設(shè)周期而言間隔短的現(xiàn)象[3]，再加上歷任官員的行政風格有所不同，對PPP 融資模式的掌握程度不一，項目合同的談判時間存在延長的可能性，甚至可能出現(xiàn)項目建設(shè)進程擱置的情況。由此，期限不匹配帶來的不良效應將進一步放大，政企出資關(guān)系界限不清也將影響PPP 融資模式助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。此外，社會資本參與公共項目建設(shè)絕非公益慈善之舉，如果政府在項目招標環(huán)節(jié)審查不夠嚴格、識別不夠徹底[4]，企業(yè)投資目的過于逐利化，則有可能導致企業(yè)對項目做出不良預期，進而嚴重影響項目投資建設(shè)進程。

3.2 部分項目吸引社會資本參與效果不佳

對于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)問題，由于政府領(lǐng)導人對于PPP 融資模式的掌握程度不一，有可能造成政府職能不清和角色混亂的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為政府角色沖突、立場混亂，分飾社會管理者和市場經(jīng)營者兩角，最終降低社會資本方對于政府部門的信任度，阻礙社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的進程。該類問題在黃關(guān)油茶小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中得到充分體現(xiàn)，由于縣鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，長期以來政府官員的工作重心落在抓經(jīng)濟、促發(fā)展方面，“慢人一步”導致出現(xiàn)固化的模仿借鑒思維。在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方面，領(lǐng)導部門繼續(xù)以模仿借鑒的思維向“溶江三花小鎮(zhèn)”學習，以PPP 融資方式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，忽略了自身在職能方面應有的轉(zhuǎn)變。再加上缺乏相關(guān)制度標準和約束機制，就算政府“越界”行事，企業(yè)也有苦不能言，有難無處訴，進而挫傷社會資本參與的積極性。

3.3 專業(yè)人才匱乏，阻礙項目建設(shè)進程

在特色小鎮(zhèn)的PPP 融資建設(shè)過程中，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是建設(shè)的核心，專業(yè)人才的聚集是建設(shè)的關(guān)鍵。我國大多數(shù)PPP 融資項目都采用政府主導的方式，這一方式要求政府在其中發(fā)揮主要作用，也對政府部門的管理水平提出了較高要求。

然而在現(xiàn)階段的政府部門人員管理體系中，相關(guān)人才缺乏不僅表現(xiàn)在專業(yè)領(lǐng)域，還表現(xiàn)在崗位領(lǐng)域。牢固的人事制度框架和人力資源的錯配成為政府從“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的桎梏，這種現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)級政府中尤為顯著，也揭示了政府部門在應用PPP 模式時不夠高效、持續(xù)，是項目吸引社會資本參與效果不佳的根本原因。以黃關(guān)油茶小鎮(zhèn)為例，在調(diào)研過程中，相關(guān)人員提及項目建設(shè)存在啟而不動的隱患，并期望黃關(guān)鎮(zhèn)“用人急、用人難”的問題得以早日解決。

4 桂林市特色小鎮(zhèn)建設(shè)中推進PPP 融資模式的對策思路

4.1 平衡政企關(guān)系，明確參與初心

有關(guān)政府部門需要平衡政企關(guān)系，在政府主導的PPP 項目中體現(xiàn)彈性，不以行政命令決定合作周期的長短與收益利率的高低。在融資的設(shè)計環(huán)節(jié)，通過書面協(xié)議明確出資方案，誰簽約誰負責到底。政府換屆時則將協(xié)議合法交接轉(zhuǎn)讓，劃分資金來源渠道，確保融資過程公開、透明，將PPP 融資模式作為財政資金高效利用的利器，而不是泛化使用填補財政漏洞的工具[5]。

社會資本方堅守出資初心。一方面，要立足特色小鎮(zhèn)自身特點，因地制宜、揚長避短，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象；另一方面，要堅守投資初心，避免出現(xiàn)縮短項目壽命、不利于可持續(xù)發(fā)展的掠奪性經(jīng)營。政企雙方針對政府換屆、企業(yè)換心等問題要達成“既接好棒，又跑出彩”的既定目標[6]。

4.2 規(guī)范制度標準，建立約束機制

政府部門明確職責界限，建立約束機制，確保建設(shè)期間雙方權(quán)責的有效性和合法性。如可考慮引入第三方監(jiān)管平臺或者建立PPP 部門，完善配套相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和約束機制。一方面，確保社會資本合理投資回報標準不受政府換屆影響；另一方面，約束企業(yè)的項目建設(shè)經(jīng)營行為降低信用風險，規(guī)范雙方責任，建立高效、長期的合作關(guān)系。

此外，通過協(xié)議約定長期回報獎補，傳遞長期投資意識，盤活社會閑置資本，增強企業(yè)投資信心，激發(fā)社會資本方投入特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱情[7]。

4.3 強化人才培養(yǎng)意識，推動專業(yè)機構(gòu)建設(shè)

政府部門可以定期邀請PPP 項目領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，各市（縣）工作人員可采取觀看直播、回放的方式學習，通過程序化、規(guī)模化、定向化的人才培養(yǎng)，提高在崗政府官員的專業(yè)水平。企業(yè)可招納PPP 投融資領(lǐng)域人才跟進項目建設(shè)、提供相關(guān)決策建議，定期與其他企業(yè)溝通交流、經(jīng)驗分享，在增強人員的專業(yè)素養(yǎng)的同時，提高自身業(yè)務(wù)水平，為保障后續(xù)融資提供和政府談判的條件。為保障專業(yè)人才來源的可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)部門可與臨近高校聯(lián)系，建立產(chǎn)學研合作關(guān)系，組建案例智庫，打造項目建設(shè)規(guī)?；?、體系化智囊團。