鄉(xiāng)村振興背景下土地資源利用存在的問題及措施

□劉軍凱

（稷山縣自然資源局 山西 運城 043200）

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略含義及其與土地資源利用的關(guān)系

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017 年，黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村落后的經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)制約了我國經(jīng)濟水平的總體提升。對此，我國提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來優(yōu)化鄉(xiāng)村中各項資源配置，提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平，縮小其與城市之間的差距，實現(xiàn)共同富裕[1]。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對我國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，其可從根本上解決“三農(nóng)”問題，打破傳統(tǒng)農(nóng)村圍繞城市、僅作為城市附庸而存在的局面，將農(nóng)村和城市置于平等地位，可實現(xiàn)農(nóng)村在生活和生產(chǎn)以及環(huán)境上的長遠可持續(xù)發(fā)展，促使鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的不斷實現(xiàn)。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需加大城鄉(xiāng)融合力度，做大農(nóng)戶、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，完善土地供給制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個要素配置及農(nóng)地確權(quán)，加大農(nóng)村宅基地改革力度，實現(xiàn)三位一體的發(fā)展方向。

1.2 鄉(xiāng)村振興與土地資源利用的關(guān)系

在鄉(xiāng)村振興的具體實踐過程中，資金、人力和土地是實現(xiàn)振興的決定性因素。與人力和資金相比，土地自古以來就是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本要素和載體，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的根本，對促進農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平以及增加農(nóng)民收入水平起決定性作用。這就更加說明土地可在保證農(nóng)民生活穩(wěn)定、改善農(nóng)村居住環(huán)境和振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟中起到基本的保障作用。

當(dāng)下，我國大力推動鄉(xiāng)村振興的實施。在農(nóng)村，土地是開展一切建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，由于受到經(jīng)濟發(fā)展及傳統(tǒng)觀念的制約，農(nóng)村土地在利用中存在極大的問題，隨意占地、任意使用的現(xiàn)象十分普遍，使得農(nóng)村土地大量閑置且利用效率不高，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興的順利開展。

在鄉(xiāng)村振興中，土地作為農(nóng)村最為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)對土地進行科學(xué)評估，制訂合理的開發(fā)計劃、通過土地整治和土地流轉(zhuǎn)等方式提升土地資源利用率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入及穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展，促進“三農(nóng)”問題更好解決。

2 鄉(xiāng)村振興背景下土地資源在利用中存在的問題

2.1 土地資源利用率不高

在農(nóng)村，由于近年來城市化和工業(yè)化的不斷推進，農(nóng)村人口大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村中農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，并且隨著化肥、種子及農(nóng)藥等生產(chǎn)要素價格的不斷上升，種植成本不斷增加，但與之相匹配的農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅較低，極大地影響了農(nóng)民開展生產(chǎn)的積極性，促使農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而選擇外出務(wù)工。同時由于經(jīng)濟快速發(fā)展，教育的普及使得農(nóng)民的認(rèn)知程度和思想觀念相較上一輩農(nóng)民出現(xiàn)較大變化，不再執(zhí)著于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得農(nóng)村中大量土地被閑置。盡管部分農(nóng)民依舊選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但僅在土地上種植小麥或玉米等耗時較少的農(nóng)作物，農(nóng)作物結(jié)構(gòu)十分單一，無法最大限度地發(fā)揮土地的積極作用，農(nóng)村中存在大量低產(chǎn)田和中產(chǎn)田，土地資源利用率較低[2]。

另一方面，土地對于農(nóng)民來說有著特殊的意義，盡管越來越多的農(nóng)民已經(jīng)不再依靠土地為生，但由于受到長期以來小農(nóng)思想的制約，農(nóng)民依舊將土地作為最后的生活依靠。盡管我國實行土地流轉(zhuǎn)政策，但由于農(nóng)民認(rèn)識程度不足、流轉(zhuǎn)意愿不強、農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和機械化程度偏低、農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)成本較高、抗風(fēng)險能力較低，使得農(nóng)民積極性不強。并且由于部分地區(qū)在開展土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)一系列問題，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵害，影響土地流轉(zhuǎn)的順利進行，更導(dǎo)致農(nóng)村土地資源利用率不高。

2.2 宅基地占地較多

近年來，我國的城市化水平和工業(yè)化水平有了進一步提升，越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村進城求學(xué)或務(wù)工，農(nóng)村土地空心化十分明顯。盡管部分農(nóng)民傾向于在城市中生活，但對于農(nóng)村宅基地的重視程度依舊沒有下降，農(nóng)民都傾向于保留宅基地以備關(guān)鍵時候所需。這就使得我國很多地區(qū)出現(xiàn)了城市房價不斷上漲，居住用房十分緊張，農(nóng)村中出現(xiàn)大量宅基地閑置的情況。

一方面，在我國很多農(nóng)村中，一戶多宅的現(xiàn)象十分普遍，且宅基地違規(guī)超時占用現(xiàn)象也較為普遍。由于外出務(wù)工使得農(nóng)民的收入水平有所上升，部分農(nóng)民會選擇位置較好的宅基地重建新房，對于舊房也并未拆除。由于新建房都在位置較好的地方建設(shè)，導(dǎo)致房屋之間距離較遠，分布較為分散，閑置宅基地不斷增加，浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

另一方面，由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)職能在集體經(jīng)濟內(nèi)部進行，與當(dāng)下市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律不符，而在流轉(zhuǎn)中也只是被用來建造新房，導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象更為普遍。盡管部分投資商想進入農(nóng)村中開設(shè)工廠，但由于缺乏土地資源而導(dǎo)致計劃擱置，不利于鄉(xiāng)村振興的順利進行。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地較少

自我國實施改革開放至今，市場化經(jīng)濟不斷完善。國有建設(shè)用地也已實現(xiàn)市場化發(fā)展，城市建設(shè)用地可直接進行交易，但在農(nóng)村中，可用來建設(shè)的土地較少，不利于提升土地資源利用率。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地若要進入市場進行交易，需利用征收的方式，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁拍荛_展交易，并且其只能進入城市的交易市場，不利于農(nóng)村建設(shè)用地價值的更好發(fā)揮。

其次，由于農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為普遍，國家在征收時價格較低，在進入市場交易之后又會被開發(fā)商以較高的價格回轉(zhuǎn)給農(nóng)民，中間價格差較大，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

再次，由于受到制度約束，農(nóng)村建設(shè)用地隱形交易多，信息公開化、透明化不足，導(dǎo)致資源無法得到最佳配置，城鄉(xiāng)差異化明顯，土地資源浪費度不斷提升。

3 鄉(xiāng)村振興背景下提升土地資源利用率的措施

3.1 開展土地確權(quán)

近年來，我國的經(jīng)濟水平有了較大增長，經(jīng)濟開放性和流動性不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更應(yīng)積極順應(yīng)時代發(fā)展潮流，提升農(nóng)村中各項資源的利用率，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷實現(xiàn)。針對農(nóng)村中產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致流轉(zhuǎn)困難的情況，可積極開展土地確權(quán)。促使農(nóng)村中集體產(chǎn)權(quán)改革的順利進行，提升資源的利用率，擴大農(nóng)民的自主權(quán)，靈活調(diào)整經(jīng)營和生產(chǎn)方式，對農(nóng)民收入水平的提升起到極大的促進作用，更能保護農(nóng)民合法權(quán)益，提升農(nóng)村現(xiàn)代化水平。

在具體的操作過程中，需完善土地確權(quán)各項機制，從法律層面保障確權(quán)順利開展。在農(nóng)村，可實行自組至村鎮(zhèn)最后再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級管理模式。通過自下而上的管理明確集體產(chǎn)權(quán)組織分工，根據(jù)農(nóng)村實際情況，全面落實集體資產(chǎn)所有權(quán)的法人地位。從法律層級上開展對集體資產(chǎn)的科學(xué)管理工作。在土地確權(quán)的過程中，應(yīng)將土地所有權(quán)及時轉(zhuǎn)移到與之相對應(yīng)的集體經(jīng)濟組織中，通過法律來保障其地位，防止今后在開展土地流轉(zhuǎn)時出現(xiàn)土地權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。在開展確權(quán)時，需發(fā)揮民主精神，遵循公正公平公開原則，由農(nóng)村集體委員會召開討論會，共同協(xié)商相關(guān)問題。實現(xiàn)農(nóng)村中股份制改革，從尊重農(nóng)民合法權(quán)益的角度選擇農(nóng)民可以接受的合作社或各種生產(chǎn)小組等多種形式來擴大農(nóng)村中生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模，從而實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村經(jīng)濟水平的不斷提升，保證農(nóng)村土地資源利用率的提升[3]。

創(chuàng)新土地承包機制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營模式，開展集約化和規(guī)?；a(chǎn)，利用現(xiàn)代化機械提升生產(chǎn)效率，促使農(nóng)民不斷提升生產(chǎn)積極性。同時加大對農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提升農(nóng)民的思想認(rèn)知程度，加大先進科學(xué)技術(shù)的推廣力度，促使農(nóng)民積極利用先進科技開展生產(chǎn)，提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，增加農(nóng)民收入。

3.2 改革宅基地制度

農(nóng)村土地資源利用率較低的原因之一是宅基地制度不完善。當(dāng)下我國農(nóng)村宅基地依舊以無償且永久使用的制度為主，這就使得大量宅基地被閑置，不利于鄉(xiāng)村振興的進一步實現(xiàn)。

首先，需改革宅基地制度，在保障農(nóng)民居住條件的基礎(chǔ)上，有償回收閑置宅基地和空房屋，規(guī)定宅基地使用面積一旦超出需繳納相關(guān)費用，并將無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?；對閑置宅基地需進行全面評估，加大資金投入力度購買閑置宅基地，完善村民補償制度，對主動退還宅基地的村民給予合理補償[4]。

其次，改革宅基地永久使用制度，針對一戶多宅的情況，需采取自動收回制度，村集體出面統(tǒng)一回收長久閑置的宅基地并上報國土資源部注銷，在需要的時候重新進行申請，減少資源浪費。

再次，完善宅基地開放制度，重新開發(fā)空置宅基地，可改造為民宿，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)；也可將其租給投資者，吸引投資，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。在開放中需注意合法、合規(guī)開展流通，避免出現(xiàn)利用宅基地隨意搭建私人用途的住房或會所等[5]。

3.3 統(tǒng)籌鄉(xiāng)村和城市用地

首先，城市和鄉(xiāng)村由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上所行制度也不同。針對于此，可創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，明確土地確權(quán)，未經(jīng)登記的土地不得進行流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)村中產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致收益分配不合理的問題。

其次，在農(nóng)村中建設(shè)交易市場，開展透明化、公平化交易，依照交易準(zhǔn)則實行國有土地同價同權(quán)，開展公平競爭，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一交易平臺，促使交易的順利進行和公平開展[6]。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市交易的過程中可以用多元化的方式評估，達到一定標(biāo)準(zhǔn)可直接交易；若尚未達到標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)調(diào)整入市方式，統(tǒng)一整理分散的農(nóng)村土地，促使其達到標(biāo)準(zhǔn)后再進行入市，實現(xiàn)土地資源的高效利用。

3.4 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體組織作為農(nóng)村中主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，需明確其法律地位，提升其獨立性，避免出現(xiàn)一人把持整個集體的情況，在設(shè)立集體組織成員的過程中，需由村民進行投票；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在開展管理的過程中需依照相關(guān)原則，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)需履行自身監(jiān)督職責(zé)，加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督力度，保證其在開展管理的過程中依法進行。

改革農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，促使其實現(xiàn)股份化，農(nóng)民可將自身享有的股權(quán)在合作社中進行保留，由合作社開展統(tǒng)一管理，農(nóng)民負(fù)責(zé)監(jiān)督合作社日常工作并定期領(lǐng)取股份所產(chǎn)生的的分紅；還可將股權(quán)通過市場進行轉(zhuǎn)讓，按照市場相關(guān)經(jīng)濟運行機制，以法律作為保障，堅持集體經(jīng)濟資產(chǎn)的公開化和透明化。另外，需完善風(fēng)險共擔(dān)機制，在保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立性的基礎(chǔ)上，引入多元化的發(fā)展方式促使農(nóng)村經(jīng)濟水平的提升，增強農(nóng)民風(fēng)險共擔(dān)意識。保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)制度化和法治化運行，提升農(nóng)村土地利用率的同時，使農(nóng)村經(jīng)濟得到進一步發(fā)展。