鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展及路徑選擇分析

□李博文

（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測(cè)有限公司 湖北 武漢 430061）

農(nóng)村土地綜合治理對(duì)農(nóng)村土地的管理和資源的合理分配具有重要的作用。作為社會(huì)主義國(guó)家，鄉(xiāng)村土地的性質(zhì)是公有的，只有堅(jiān)持土地公有制，才能更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面落地中國(guó)鄉(xiāng)村、深入落地試點(diǎn)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治要求和原則發(fā)生了一定的改變。為了適應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下提出的鄉(xiāng)村土地綜合治理新要求和新辦法，必須要對(duì)鄉(xiāng)村的全域土地綜合整治模式進(jìn)行調(diào)整，以探索更加適合新時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的整治路徑。

1 鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的內(nèi)容

我國(guó)的鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口仍然在整體鄉(xiāng)村面積和鄉(xiāng)村人口中占據(jù)著主要比重。單從農(nóng)田數(shù)量和面積上來(lái)看，我國(guó)總體農(nóng)田面積很大，但是結(jié)合人口數(shù)量來(lái)看，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了用不到世界10%的土地養(yǎng)活了世界超20%的人口的奇跡。在這奇跡背后，除了農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，雜交水稻等大產(chǎn)量農(nóng)作物的研發(fā)和推廣種植以外，還說(shuō)明了我國(guó)土地的分配和使用效率都得到了全面提高。

中國(guó)的土地管理關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村的土地治理[1]。為了提高土地資源的合理分配和高效利用，政府通過(guò)出臺(tái)一系列的土地政策，推動(dòng)鄉(xiāng)村零散雜亂的土地朝著高度集中和系統(tǒng)化管理的方向發(fā)展。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治主要是依托鄉(xiāng)村土地，鄉(xiāng)村土地的治理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是鄉(xiāng)村土地整治的主要方式，可推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)林牧漁、田水路林村的全面綜合治理。

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治已經(jīng)成功試點(diǎn)，已經(jīng)有很多鄉(xiāng)村完成了整治目標(biāo)，建立起了現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村土地管理體系。基于此，政府將繼續(xù)推動(dòng)其他鄉(xiāng)村的全域土地綜合治理，推動(dòng)鄉(xiāng)村土地的高效治理，及時(shí)修復(fù)受到污染的農(nóng)用土地，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量，構(gòu)建現(xiàn)代化的新型土地使用和鄉(xiāng)村生活的空間結(jié)構(gòu)，全面助力鄉(xiāng)村振興。

2 潛江市龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村全域土地綜合整治現(xiàn)狀

2.1 耕地和坑塘水面規(guī)模占比很大

從潛江市龍灣鎮(zhèn)以往的土地規(guī)劃和土地實(shí)際利用的情況來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)龍灣鎮(zhèn)周?chē)鬣l(xiāng)村的土地類(lèi)型主要都是耕地和坑塘水面。潛江市龍灣鎮(zhèn)的全域土地綜合整治目標(biāo)是推動(dòng)建立起多元一體的土地使用和整治體系。

龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的耕地面積和坑塘水面面積的總和占到了全域土地綜合整治項(xiàng)目所整治土地的87.18%。占比過(guò)大的耕地面積和坑塘水面面積不利于龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的土地治理和高效利用，成為了潛江市龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村全域土地綜合整治的重要問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村宅基地占比很低

當(dāng)前龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的住宅基地面積占比較小，僅占鄉(xiāng)村全域土地綜合整治項(xiàng)目中治理土地面積的3.02%。對(duì)于已經(jīng)達(dá)到拆除標(biāo)準(zhǔn)的破舊住宅，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，大部分農(nóng)村住宅的房主已經(jīng)同意對(duì)房屋進(jìn)行拆除，以滿足鄉(xiāng)村的集中化建設(shè)。

從整體上來(lái)看，龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的聚落破損情況較輕，只有陶新村、三合村等村落有少量的住宅存在一定程度上的破損。因此，龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的住宅地基拆除施工量和難度相對(duì)較小，更加有利于開(kāi)展土地的綜合籌劃和治理工作。

2.3 生態(tài)用地占比逐漸提高

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，最終目的是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。而建設(shè)美麗鄉(xiāng)村最關(guān)鍵的是要建設(shè)綠色的生態(tài)環(huán)境。在合理配置農(nóng)作物種植生產(chǎn)用地的基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)治理和建設(shè)，對(duì)于污染和土壤肥力下降比較嚴(yán)重的土地進(jìn)行治理。以往龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的生態(tài)用地占比并不高，集中成片的綠色森林、濕地或有生態(tài)保護(hù)生態(tài)功能的灘涂用地等都較少，大部分土地都用作農(nóng)用地種植農(nóng)作物或養(yǎng)殖魚(yú)蝦等，用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地少之又少。在未來(lái)龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的全域土地綜合整治過(guò)程中，應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)用地規(guī)模。

根據(jù)當(dāng)前龍灣鎮(zhèn)的目標(biāo)指標(biāo)來(lái)看，雖然龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理項(xiàng)目不涉及廢棄礦山綜合治理，但是在新增土壤防護(hù)治理方面取得了較好成績(jī)。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，龍灣鎮(zhèn)的土地綜合整治項(xiàng)目落實(shí)后，周?chē)呀?jīng)不存在已遭受污染的土壤。

龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理項(xiàng)目中對(duì)土壤的保護(hù)結(jié)構(gòu)是主預(yù)防，加以土壤修復(fù)為輔助。而預(yù)防的重點(diǎn)為通過(guò)合理施用有機(jī)肥、農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)源污染，保證龍灣鎮(zhèn)周?chē)恋氐馁|(zhì)量。龍灣鎮(zhèn)土壤污染綜合防治面積目標(biāo)值為1 161 hm2，土地基本上都是通過(guò)推廣使用有機(jī)肥、合理使用農(nóng)藥等手段，以實(shí)現(xiàn)土壤污染綜合防治面積目標(biāo)值。此外，龍灣鎮(zhèn)的新增森林覆蓋率也有了極大地提升。整治前項(xiàng)目區(qū)森林覆蓋率為0.26%，整治后森林覆蓋率為0.31%。由此可見(jiàn)，龍灣鎮(zhèn)通過(guò)綜合治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了新增森林覆蓋率的穩(wěn)步提高。

3 鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型的路徑

3.1 設(shè)立專(zhuān)門(mén)的工作小組統(tǒng)籌治理工作

為了保證鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的效率和質(zhì)量，保證相關(guān)政策和政治項(xiàng)目計(jì)劃的順利實(shí)施，當(dāng)?shù)卣仨氁⑧l(xiāng)村全域土地綜合整治的統(tǒng)籌工作小組，根據(jù)實(shí)際需要組織成立職能全面的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作小組[2]。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作小組應(yīng)有完整的組織規(guī)劃和不同部門(mén)的負(fù)責(zé)人，根據(jù)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的安排統(tǒng)攬全局，細(xì)化全域土地綜合整治工作內(nèi)容。成立鄉(xiāng)村全域土地綜合整治小組，可以更加高效地推進(jìn)治理工作，防止由于組織管理問(wèn)題而阻礙鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的落實(shí)。

潛江市龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的全域土地綜合整治工作由潛江市政府統(tǒng)攬，市政府根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容對(duì)龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的建設(shè)工作進(jìn)行了總體上的安排。同時(shí)，潛江市還在第一時(shí)間設(shè)立了潛江市全域國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)攬龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的土地綜合整治工作，為龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村的土地管理和建設(shè)做出了詳盡的階段性規(guī)劃。工作小組分別設(shè)立了負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村自然資源、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)等各個(gè)工作內(nèi)容的職位。市全域土地綜合整治工作小組成立獨(dú)立的辦公室，整體安排鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的工作項(xiàng)目，以保障各項(xiàng)工作的實(shí)施。比如說(shuō)農(nóng)村的衛(wèi)生問(wèn)題，龍灣鎮(zhèn)的土壤綜合整治管理隊(duì)伍對(duì)龍灣鎮(zhèn)的農(nóng)村衛(wèi)生問(wèn)題做出統(tǒng)籌規(guī)劃，提前選定衛(wèi)生廁所地址，做好村鎮(zhèn)居民的思想工作。在當(dāng)前龍灣鎮(zhèn)的土地綜合治理過(guò)程中，由于土地大多都是農(nóng)用田，空閑的田地?cái)?shù)量較少，農(nóng)村的衛(wèi)生廁所數(shù)量較少。

龍灣鎮(zhèn)的土地綜合整治項(xiàng)目中，對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生提出了一系列的建議和目標(biāo)?！稘摻小皫锩蓖七M(jìn)工作方案》直接指出“2018 年底前，完成74 187 座廁所建改任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)無(wú)害化衛(wèi)生廁所全覆蓋”。因此，龍灣鎮(zhèn)土地綜合治理項(xiàng)目對(duì)衛(wèi)生廁所普及率提出了較高要求。龍灣鎮(zhèn)的土壤綜合整治管理隊(duì)伍要將《潛江市“廁所革命”推進(jìn)工作方案》提出的目標(biāo)作為統(tǒng)籌規(guī)劃的最終目標(biāo)，然后再根據(jù)最終目標(biāo)做出分步走策略，一步步實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

3.2 及時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)村土地權(quán)屬問(wèn)題

在鄉(xiāng)村全域土地綜合整治過(guò)程中，最關(guān)鍵的問(wèn)題還是要回歸到土地治理上。鄉(xiāng)村的土地問(wèn)題隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施發(fā)生了一系列的變化。為了保障鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的順利實(shí)施，調(diào)整鄉(xiāng)村的土地使用類(lèi)別，對(duì)鄉(xiāng)村土地進(jìn)行全方位的評(píng)審和分析，需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的調(diào)整和土地的實(shí)際使用情況變化及時(shí)地對(duì)鄉(xiāng)村的土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治不只是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，更是需要整合整個(gè)社會(huì)的力量，推動(dòng)社會(huì)各種力量參與進(jìn)來(lái)，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

首先，國(guó)家政府要完善鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，建立健全鄉(xiāng)村土地權(quán)屬的法律法規(guī)，以推動(dòng)鄉(xiāng)村土地權(quán)屬的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，明確鄉(xiāng)村土地使用和調(diào)整中的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)責(zé)任，落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，明確地方政府各主體的職責(zé)。

其次，中央和地方還要逐步完善相關(guān)的鄉(xiāng)村土地管理組織機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)村土地資源開(kāi)發(fā)利用和農(nóng)民土地權(quán)屬關(guān)系的明確提供便利的服務(wù)。政府可以在各個(gè)鄉(xiāng)村設(shè)立獨(dú)立的鄉(xiāng)村土地綜合管理部門(mén)，根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)村實(shí)際情況，設(shè)立職能有所差異的地方土地權(quán)屬調(diào)整和鄉(xiāng)村土地管理和整治部門(mén)，并對(duì)其進(jìn)行工作上的指導(dǎo)和監(jiān)督。

3.3 以農(nóng)民為鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的中心和關(guān)鍵

推動(dòng)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和土地建設(shè)，必須要將農(nóng)民的根本利益放在第一位，聽(tīng)從農(nóng)民的意愿，吸取農(nóng)民的廣泛建議，修正鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的項(xiàng)目方案。潛江市龍灣鎮(zhèn)在關(guān)注農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，可以建立起農(nóng)民廣泛參與的土地綜合治理參與機(jī)制。當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^(guò)構(gòu)建線上意見(jiàn)收集平臺(tái)和體系，同線下平臺(tái)共同發(fā)展，打造農(nóng)民參與全域土地綜合整治的雙通道。政府可以在鄉(xiāng)村全域土地綜合整治部門(mén)網(wǎng)站的首頁(yè)設(shè)置公眾直接投遞意見(jiàn)的通道，廣泛地收集民智、民意。

在推動(dòng)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的實(shí)際過(guò)程中，要密切聯(lián)系群眾，在土地整改時(shí)，要確保農(nóng)民的權(quán)益不受損失。同時(shí)，政府還要在鄉(xiāng)辦公室的公告欄上進(jìn)行土地綜合整治信息的全公開(kāi)，保證土地綜合整治工作的透明化。在工作落實(shí)后，建立起高效的反饋機(jī)制，拓寬農(nóng)民和政府之間的溝通渠道，增強(qiáng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村全域土地綜合整治工作的積極性。

潛江市龍灣鎮(zhèn)政府構(gòu)建起了農(nóng)民利益共享機(jī)制，給予了農(nóng)民廣泛的自治權(quán)利，給予了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理問(wèn)題上的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，極大地提高了龍灣鎮(zhèn)周?chē)l(xiāng)村全域土地綜合整治工作效率。比如，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾的處理問(wèn)題，《湖北省推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)工作實(shí)施方案》明確了村鎮(zhèn)生活垃圾的處理方式。生活垃圾堆放和焚燒處理都需要用到土地，垃圾處理廠的選址，需要廣泛收集龍灣鎮(zhèn)居民的意見(jiàn)，選擇的風(fēng)向、位置都需要合理，并且要能夠?yàn)辇垶虫?zhèn)的居民提供便利。

同時(shí)，在垃圾處理的時(shí)候，要以污染最小化為標(biāo)準(zhǔn)，以保障龍灣鎮(zhèn)居民的土壤使用權(quán)益為基本，合理地規(guī)劃和設(shè)計(jì)垃圾處理廠的位置和結(jié)構(gòu)。只有這樣，龍灣鎮(zhèn)才能夠更好地實(shí)現(xiàn)土地的綜合整治，合理地處理生活垃圾，減少土壤污染，保障居民的權(quán)益[3]。

4 結(jié)束語(yǔ)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治模式的效率和水平直接關(guān)系到整個(gè)鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展水平。在“十四五”規(guī)劃期間，鄉(xiāng)村振興仍然是農(nóng)村建設(shè)的主要目標(biāo)和方式。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總目標(biāo)，必然要求全域土地綜合整治的響應(yīng)、服務(wù)和支持。

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)人口占據(jù)絕大比重的國(guó)家，推動(dòng)鄉(xiāng)村土地綜合治理非常重要。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的轉(zhuǎn)型升級(jí)為鄉(xiāng)村振興的深入發(fā)展提供了動(dòng)力。在全面建成小康社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)完美實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，推動(dòng)城鎮(zhèn)一體化，更加科學(xué)地處理鄉(xiāng)村土地問(wèn)題，保證農(nóng)民的基本權(quán)益是推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的必經(jīng)之路。