利益相關(guān)者視角下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革效果研究
——基于社會網(wǎng)絡分析

劉俊杰， 朱新華， 張培風

(1. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810；2. 河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

一、引 言

2018年1月，《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出“探索宅基地‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的改革部署，將宅基地“三權(quán)分置”改革作為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障農(nóng)民權(quán)益的重要抓手和關(guān)鍵制度上升到國家戰(zhàn)略層面[1-2]，標志著我國宅基地制度改革進入新階段[3-4]。2020年中央全面深化改革委員會通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，在全國100余個地區(qū)正式開啟了宅基地“三權(quán)分置”制度的試點探索，其效果為各界所關(guān)注，學術(shù)界與社會各界對改革的路徑、方式和舉措也眾說紛紜，褒貶不一。

當前關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”制度改革的文獻成果主要關(guān)注以下三個方面：一是從理論上分析宅基地三權(quán)分置制度改革的邏輯和思路[5-7]；二是探究宅基地“三權(quán)分置”制度改革會帶來哪些具體影響[8-9]；三是基于某一理論視角分析宅基地“三權(quán)分置”制度改革的有效路徑[10-11]。由于宅基地“三權(quán)分置”制度改革試點工作尚在進行之中，鮮有學者對試點的改革效果進行評估。但在試點進行的過程中評估改革成效對于及時糾正試點中的問題、推進試點探索進程具有重要意義。由于不同領(lǐng)域的改革之間的差異性以及研究方法的不同，都容易造成對評價標準的不準確理解。理論界對改革成功標準的爭論由來已久，很難找出一個能夠涵蓋所有改革成功的判斷框架。有學者指出改革的本質(zhì)是一組利益相關(guān)者圍繞著公共需求、共享公共利益而締結(jié)的長期契約[12]?？梢姡瑵M足利益相關(guān)者的需求和正確處理好他們之間的關(guān)系已經(jīng)被當作判斷改革成功的一個重要條件。宅基地“三權(quán)分置”的改革過程也是各利益相關(guān)者就改革內(nèi)容和措施溝通協(xié)商、協(xié)調(diào)目標、達成共識的過程。在此過程中，利益相關(guān)者之間聯(lián)系是否緊密，建立了什么樣的關(guān)系結(jié)構(gòu)，深刻影響著宅基地“三權(quán)分置”的改革效果。因此，從改革涉及的利益相關(guān)者關(guān)系結(jié)構(gòu)分析入手，探究關(guān)系結(jié)構(gòu)特征及其存在的問題，從而評判宅基地“三權(quán)分置”改革效果，不失為一個新的有益嘗試。

社會網(wǎng)絡分析(social network analysis)是一種研究個人之間、非正式群體之間以及正式群體之間關(guān)系的分析方法[13]，已被應用于社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各個領(lǐng)域。本文以宅基地“三權(quán)分置”改革試點地區(qū)之一——河南長垣為例，運用社會網(wǎng)絡分析方法，剖析宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)特征及問題，探尋改善關(guān)系結(jié)構(gòu)的對策，以期為科學有序推進改革、提升宅基地“三權(quán)分置”改革效果提供決策依據(jù)。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者界定

(一)宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者

目前，學術(shù)界對利益相關(guān)者概念的界定還沒有得到普遍共識，其中，相對具有代表性的表述為“利益相關(guān)者是指那些在企業(yè)中進行了一定的專用性投資，并承擔了一定風險的個體和群體，其活動能夠影響該企業(yè)目標的實現(xiàn)，或者受到該企業(yè)實現(xiàn)其目標過程的影響”[14]。據(jù)此，本文把宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者界定為“在改革中進行了一定的專用性投資(諸如土地、權(quán)益、職責等)，并承擔了一定風險的個體或群體，他們能夠影響宅基地‘三權(quán)分置’改革目標的實現(xiàn)，同時自身權(quán)益也會被改革目標實現(xiàn)過程所影響”。因此，在文獻研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革的特征與實踐，本文初步將宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者劃分為四個類別，包括農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織、政府及其管理機構(gòu)、投資經(jīng)營者以及壓力集團。農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織、投資經(jīng)營者這兩大主體的自身權(quán)益會被改革目標實現(xiàn)過程所影響，承擔了一定的風險。宅基地“三權(quán)分置”制度改革激活了閑置宅基地的資產(chǎn)屬性，農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織的利益會受到極大的影響。另一方面，基于堅持農(nóng)民主體地位的基本原則，農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織也會通過參與決策過程影響改革目標的實現(xiàn)。投資經(jīng)營者在利用宅基地資源上投入了大量的資金和人力成本，改革目標的實現(xiàn)與否會極大地影響其收益。政府及其管理機構(gòu)、壓力集團這兩大主體會直接影響改革方案的設計和實施過程。政府及其管理機構(gòu)是改革方案的主要制定者和實施主體，對改革目標的實現(xiàn)具有重要影響。壓力集團主要是通過為政府提供參考意見或分析改革方案的預期成效及問題來影響政府的決策，進而影響改革目標的實現(xiàn)。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者網(wǎng)絡

社會網(wǎng)絡是連結(jié)一系列人、事物或事件的特定類型的關(guān)系[15]，這一系列人、事物或事件稱為“行動者”或“節(jié)點”，行動者或節(jié)點之間的關(guān)系稱為“聯(lián)結(jié)”。宅基地“三權(quán)分置”改革過程，本質(zhì)上是各利益相關(guān)者通過信息交流、利益博弈、資源共享，形成宅基地“三權(quán)分置”改革共識的動態(tài)過程。在該過程中，以各利益相關(guān)者為節(jié)點，以建立的各種正式或非正式關(guān)系為聯(lián)結(jié)，以信息交流、利益博弈和目標協(xié)調(diào)等活動為主要內(nèi)容，形成一個復雜、多樣的社會網(wǎng)絡。

三、研究方法與數(shù)據(jù)搜集

(一)社會網(wǎng)絡分析方法

“網(wǎng)絡”是由節(jié)點及節(jié)點間的關(guān)系所構(gòu)成的集合，而“社會網(wǎng)絡”是由社會能動者及其關(guān)系構(gòu)成的集合[16]。社會網(wǎng)絡分析是一種研究個人之間、非正式群體之間以及正式群體之間關(guān)系的分析方法[17]。社會網(wǎng)絡分析法借助UCINET軟件，能夠計算各類社會關(guān)系的網(wǎng)絡密度、中心度、派系關(guān)系等網(wǎng)絡指標，并繪制空間聯(lián)系圖譜。其中，點與線是它分析的最基本元素，點代表行動者(例如個人、群體、組織和社區(qū)等)，線代表行動者之間的某種關(guān)系[18]。近年來，社會網(wǎng)絡分析方法大量運用于分析人與人之間的社會關(guān)系，以及城市群空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集群、政府治理、國際貿(mào)易、旅游空間格局、交通網(wǎng)絡等研究領(lǐng)域，逐漸成為一種新的研究范式[19-21]。本文關(guān)注的是宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者網(wǎng)絡，其中，各利益相關(guān)者是點，他們建立的正式關(guān)系為線。

1.核心概念

第一，網(wǎng)絡中心性。中心性分析是社會網(wǎng)絡分析的重點內(nèi)容之一，目的是探究行動者在網(wǎng)絡中所處的地位。他們所處的位置決定他們所擁有的機會、掌握的權(quán)利，同時也能反映他們所受到的約束。中心性越高的利益相關(guān)者，擁有的非正式權(quán)力與影響力就越大，而且與其他利益相關(guān)者建立的關(guān)系越多。換言之，中心性越高的利益相關(guān)者在網(wǎng)絡中占有一種策略性的地位。

第二，“結(jié)構(gòu)洞(structural holes)”。社會學家Burt提出，網(wǎng)絡中某個行動者與其他行動者不發(fā)生直接聯(lián)系或關(guān)系間斷的現(xiàn)象，就好像網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了空洞，他將此稱為“結(jié)構(gòu)洞”[22]。

第三，網(wǎng)絡密度。網(wǎng)絡密度指網(wǎng)絡中的節(jié)點之間相互關(guān)聯(lián)的程度，即節(jié)點之間出現(xiàn)連接的概率[16]。網(wǎng)絡密度是一個從0到1之間的數(shù)值，反映利益相關(guān)者聯(lián)系的緊密程度。網(wǎng)絡密度越大，網(wǎng)絡中所有成員的關(guān)系越密切，社會交往也越多，交流和共享的途徑越通暢，大家的認知和行為也更趨向一致；反之，網(wǎng)絡密度越小，網(wǎng)絡成員間的關(guān)系越疏離，達成共識的可能性越小。

2.基本步驟

首先，建立二進制關(guān)系矩陣，這是社會網(wǎng)絡分析的重要基礎(chǔ)工作。如果一個網(wǎng)絡有M個行動者，則關(guān)系矩陣就是“M×M”的正方形。在矩陣中，當i行與j列之間有直接聯(lián)系時，則賦值為“1”；反之為“0”。通常每個類型的利益相關(guān)者又有數(shù)量不等的子類：當A類利益相關(guān)者中有n個子類與B類利益相關(guān)者有聯(lián)系，而剩余的其他子類與B類利益相關(guān)者沒有聯(lián)系時，則這兩類利益相關(guān)者之間的關(guān)系難以斷定。借鑒王素潔、李想的處理方法[18]，本文以0.5的網(wǎng)絡密度為標準，進行二值轉(zhuǎn)換，即當A與B之間的網(wǎng)絡密度大于0.5時，賦值為“1”，否則為“0”。

其次，以二進制關(guān)系矩陣為基礎(chǔ)，使用UCINET軟件進行網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)分析，繪制網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)圖，計算網(wǎng)絡中心性、結(jié)構(gòu)洞和網(wǎng)絡密度等。

(二)研究區(qū)域概況

2015年河南省長垣市被確定為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣(市)之一，起初長垣承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革任務，2017年12月啟動農(nóng)村宅基地改革試點任務，主要改革事項如下：完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地“三權(quán)分置”，建立“公平取得、集約使用、有償退出”的宅基地管理制度。

改革前，長垣市宅基地管理存在以下問題：一是面積大。農(nóng)村宅基地確權(quán)調(diào)查顯示，長垣市506個宅基地改革村共有18.92萬宗宅基地，戶均面積達到0.52畝。同時，一戶多宅普遍，多數(shù)是由正常繼承造成的，個別是私下交易和違法占地形成的。二是閑置多。農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象嚴重，空閑宅基地有2.54萬宗1.4萬畝。三是審批難。由于宅基地占補平衡和用地指標費用難以落實，農(nóng)宅審批程序過于繁瑣等原因，一家一戶申請宅基地十分困難，造成大量宅基地沒有履行審批程序，處于違法用地狀態(tài)。四是布局亂。由于村莊建設規(guī)劃未覆蓋，宅基地“線性”和“塊狀”擴張嚴重，農(nóng)民建新房“沿路爬”并不斷向村莊外圍延伸。五是糾紛多。主要是產(chǎn)權(quán)糾紛和邊界爭議，農(nóng)民普遍認為宅基地就是本人的祖產(chǎn)祖業(yè)，互不相讓，導致鄰里矛盾不斷加劇。

試點批復后，長垣市出臺《宅基地“三權(quán)分置”指導意見》，在落實宅基地集體所有權(quán)方面，明確村集體經(jīng)濟組織作為村級規(guī)劃落實主體和違法用地、違章建筑的處罰追責主體，行使宅基地處分權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)、分配、抵押等環(huán)節(jié)，集體經(jīng)濟組織通過表決的方式行使土地所有者的決定權(quán)，有權(quán)通過回收存量宅基地用于保障本村居民的宅基地資格權(quán)或用于其他經(jīng)營性用途。在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面，探索建立農(nóng)村宅基地資格權(quán)證登記制度，出臺了《農(nóng)村宅基地資格權(quán)證登記發(fā)放辦法》，以村民自治方式對農(nóng)戶資格權(quán)進行認定，明確了符合分戶條件的集體經(jīng)濟組織成員擁有資格權(quán)，享有宅基地分配權(quán)；具有資格權(quán)的農(nóng)戶可以無償取得本集體分配的宅基地，也可以跨集體申請取得宅基地；有條件的村莊可通過競價方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)；宅基地資格權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，鼓勵進城落戶農(nóng)民將資格權(quán)有償退還給村集體；對有特殊貢獻的村賢、鄉(xiāng)賢，原有宅基地已退還給村集體的外出就業(yè)人群，以及回鄉(xiāng)落戶的機關(guān)單位工作人員，經(jīng)村集體表決同意可以獲取宅基地資格權(quán)證；農(nóng)村村民出售或出租住房后，不可再申請宅基地，但可通過流轉(zhuǎn)方式從其他村民手中取得宅基地。在放活宅基地使用權(quán)方面，城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地使用權(quán)，允許在市域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民之間通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、出租、抵押、入股等方式跨集體流轉(zhuǎn)，在不改建、不擴建的前提下，可用作發(fā)展民宿餐飲、休閑康養(yǎng)、文旅電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這樣通過放活使用權(quán)來激活村莊土地資源。通過宅基地“三權(quán)分置”制度改革，長垣市取得了顯著的改革成效：宅基地用地布局不斷優(yōu)化，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展；宅基地資產(chǎn)屬性逐漸顯化，農(nóng)民生產(chǎn)生活收益有效提升；利用騰退宅基地促使農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設加快，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境明顯改善；集體收入持續(xù)增加，集體經(jīng)濟組織服務能力提高；基層治理體系進一步完善，農(nóng)民安居樂業(yè)、社會長治久安。

(三)數(shù)據(jù)搜集

1.目標群體

根據(jù)前文對宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者類型的界定，結(jié)合研究目的及案例地的實際情況，經(jīng)過調(diào)查分析和專家咨詢，進一步細分利益相關(guān)者。首先，查閱長垣市《農(nóng)村土地制度改革方案》《宅基地“三權(quán)分置”指導意見》《長垣市2020政府工作報告》以及相關(guān)配套政策文件，對各個文本中涉及到的利益主體進行整理和統(tǒng)計，確定部分核心行動者；其次，運用“滾雪球法”[14]邀請核心行動者推薦他們認為對改革非常重要且有影響力的或者與他們有工作關(guān)系的利益相關(guān)者；再次，邀請篩選出來的這部分利益相關(guān)者重復以上過程，直至沒有新的被推薦者出現(xiàn)。

最終調(diào)查結(jié)果表明，長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者共包括四大類10個子類。四大類利益相關(guān)者為農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織、政府及其管理機構(gòu)、投資經(jīng)營者、壓力集團。其中，農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織主要包括本集體成員、非本集體成員和村委會3個子類；政府及其管理機構(gòu)包括市政府、鄉(xiāng)政府和自然資源管理部門3個子類；投資經(jīng)營者包括投資商(如河南省大浪口建設開發(fā)有限公司，負責大浪口民俗文化村建設和運營工作，公司由本村村民朱志行發(fā)起成立，本村37戶村民出資入股)和經(jīng)營戶2個子類；壓力集團包括民間組織群體(如長垣書畫協(xié)會，已經(jīng)與云寨村簽訂協(xié)議，為發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、文創(chuàng)小院等旅游項目提供技術(shù)指導)、專家及研究機構(gòu)(如河海大學、河南大學、中國自然資源經(jīng)濟研究院等單位承擔了長垣農(nóng)村土地改革的規(guī)劃編制、總結(jié)報告和政策咨詢)2個子類。

2.問卷設計

問卷設計參考了Timur的方法[23]，設計了三類結(jié)構(gòu)性問題。第一類問題著眼于了解利益相關(guān)者之間的聯(lián)系情況，包括簽署合作協(xié)議、有共同成員、資源共享等，問題如下：“在過去的6個月里，您及所在單位與哪個組織有過合作？是通過什么方式進行合作(例如聯(lián)合進行農(nóng)家樂、文創(chuàng)小院等旅游項目開發(fā)、技術(shù)咨詢、合作推廣等)？”。第二類問題著眼于考察利益相關(guān)者的影響力，問題如下：“在對話和會晤中，您是分配任務，還是承擔任務的？”。第三類問題著眼于考察利益相關(guān)者的正當性，問題如下：“您認為您是核心、一般還是邊緣利益相關(guān)者？您的利益訴求有哪些？”。在問卷最后還列出了全部利益相關(guān)者名單，供被訪者回答問題時使用。

3.樣本選擇

本文針對不同的利益相關(guān)者群體，分別采取全面調(diào)查和抽樣調(diào)查。其中，對市政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、自然資源管理部門、村委會、投資商、民間組織群體、專家及研究機構(gòu)采用全面調(diào)查，對本集體成員、非本集體成員、經(jīng)營戶采用抽樣調(diào)查。由于一個組織中，通常只有“那些處于領(lǐng)導職位的人最有可能具備提供該組織相關(guān)信息的能力”[24]，因此，本文對政府及其管理機構(gòu)的調(diào)查，主要是對各個部門及下屬科室負責人的調(diào)查，在向他們分發(fā)問卷時，提示填答問卷要基于組織視角。這次調(diào)查主要通過直接拜訪、發(fā)放紙質(zhì)問卷并現(xiàn)場回收、發(fā)送電子郵件以及電話訪問等方式，共完成調(diào)查問卷188份，剔除填答不完整等無效問卷44份，有效問卷共144份，有效率為76.6%(見表1)。

表1 樣本概況

四、研究結(jié)果

(一)利益相關(guān)者關(guān)系矩陣及關(guān)系結(jié)構(gòu)

將收集到的關(guān)系數(shù)據(jù)整理成關(guān)系矩陣，如表2所示。

表2 長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者關(guān)系矩陣

根據(jù)表2的關(guān)系矩陣，運用UCINET6.0計算相關(guān)指標，并繪制利益相關(guān)者網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)圖譜，如圖1所示。與改革實施之前的“政府及管理部門—村委會—農(nóng)民”的線性宅基地關(guān)系結(jié)構(gòu)相比，“三權(quán)分置”改革的實施使得各相關(guān)利益主體形成了網(wǎng)狀的關(guān)系結(jié)構(gòu)。網(wǎng)狀的關(guān)系結(jié)構(gòu)能夠提高信息傳遞的效率，提升決策的可行性。根據(jù)圖1顯示的結(jié)果，長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者之間關(guān)系模式的特點如下：村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和自然資源管理部門位于網(wǎng)絡中心；民間組織群體位于最外層，且只與本集體成員有聯(lián)系；其他利益相關(guān)者位于網(wǎng)絡的中間層。村委會、鄉(xiāng)政府和自然資源管理部門作為高中心性的行動者在網(wǎng)絡中居于一種戰(zhàn)略性優(yōu)勢地位，在改革中擁有豐富的資源，掌握較多機會，具有較強的影響力，這也符合宅基地“三權(quán)分置”改革屬于“自上而下”的制度安排特征，而民間組織群體在實施過程中則被邊緣化了，對實施效果的影響微乎其微?？上驳氖?，專家及研究機構(gòu)位于網(wǎng)絡的中間層，與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、自然資源管理部門和投資商聯(lián)系較強，通過智力咨詢，為改革提供了一定的理論依據(jù)。

圖例：A本集體成員；B非本集體成員；C村委會；D市政府；E鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府；F自然資源管理部門；G投資商；H經(jīng)營戶；

(二)網(wǎng)絡中心性

中心性分析是社會網(wǎng)絡分析的重點內(nèi)容之一，目的是探究行動者在網(wǎng)絡中所處的地位和擁有的權(quán)利。由表3可知，自然資源管理部門、投資商和村委會的度數(shù)中心度最高，本集體成員、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和市政府的度數(shù)中心度較高；民間組織群體的度數(shù)中心度最低，非本集體成員和經(jīng)營戶的度數(shù)中心度較低。這與圖1的結(jié)果基本一致。此外，可以發(fā)現(xiàn)，長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革使得投資商、村委會、本集體成員等非政府主體在網(wǎng)絡中的地位大大提高，這對于避免政府的決策失誤具有重要意義。

表3 長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者網(wǎng)絡的程度中心度

(三)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)洞

圖1顯示，在長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者的聯(lián)系網(wǎng)絡中，沒有出現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)空洞，四類利益相關(guān)者之間初步建立了良好的聯(lián)系網(wǎng)絡。這說明改革在促進不同類利益相關(guān)者間的溝通方面取得了良好的成效，有利于促進不同利益相關(guān)者達成共識。但是，子類利益相關(guān)者之間卻存在一些結(jié)構(gòu)洞，如民間組織群體與非本集體成員之間、民間組織群體與經(jīng)營戶之間、非本集體成員與市政府之間、市政府與專家及研究機構(gòu)之間、經(jīng)營戶與專家及研究機構(gòu)之間都存在結(jié)構(gòu)洞。上述結(jié)構(gòu)洞的存在，一方面，可能極大地影響整個網(wǎng)絡的信息傳播、信息溝通和資源共享，從而影響改革效果；另一方面，由于市政府與專家及研究機構(gòu)、非本集體成員之間的結(jié)構(gòu)洞的存在，有可能使得市政府在做決策時基本采納網(wǎng)絡核心行動者——自然資源管理部門和村委會的建議，從而導致網(wǎng)絡核心行動者有意控制、過濾信息和資源，產(chǎn)生所謂委托代理問題。

(四)網(wǎng)絡密度

網(wǎng)絡密度指網(wǎng)絡中的節(jié)點之間相互關(guān)聯(lián)的程度，即節(jié)點之間出現(xiàn)連接的概率。計算發(fā)現(xiàn)，長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者網(wǎng)絡密度不大，只有0.4222。這說明在改革過程中利益相關(guān)者之間溝通次數(shù)不多、合作行為較少、資源共享程度不高，網(wǎng)絡內(nèi)有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵、要義以及改革目標的認識還不統(tǒng)一，某些關(guān)鍵問題達成共識的難度較大(如調(diào)查發(fā)現(xiàn)“城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地使用權(quán)，允許在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民之間流轉(zhuǎn)”政策制定的本意是擴大流轉(zhuǎn)范圍，更好地實現(xiàn)“住有所居”，但是不管是本集體成員還是非本集體成員都產(chǎn)生了較大的抗性)。由此可見，較低的利益相關(guān)者網(wǎng)絡密度狀況已成為制約長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革在公正民主基礎(chǔ)上有序推進的障礙，提高網(wǎng)絡密度，促使利益相關(guān)者之間建立長期的密切聯(lián)系，是長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革推進過程中需要重點關(guān)注的問題。

五、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

本文運用社會網(wǎng)絡分析法，以長垣市為例，剖析宅基地“三權(quán)分置”改革中利益相關(guān)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)特征及問題，探尋改善關(guān)系結(jié)構(gòu)的對策，為宅基地“三權(quán)分置”改革的科學有序推進提供決策參考。研究發(fā)現(xiàn)：第一，長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者之間初步建立了良好的聯(lián)系和溝通，沒有出現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)空洞。2000年以后，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的逐步推進，中央政府正逐步還權(quán)于民、還土于民，而且積極地鼓勵地方政府進行制度改革試點和創(chuàng)新，中央政府對農(nóng)村土地的控制力度逐漸減弱，中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶間沒有出現(xiàn)明顯的張力，宅基地“三權(quán)分置”改革效率初步顯現(xiàn)。第二，村委會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和自然資源管理部門位于網(wǎng)絡中心，具有戰(zhàn)略性優(yōu)勢地位。在宅基地“三權(quán)分置”改革中，村委會作為宅基地所有權(quán)主體代表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作為改革政策制定者，自然資源管理部門作為改革的業(yè)務指導部門，均發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，在改革實施過程中，要著重剖析這三者的利益偏好，同時加強引導和監(jiān)督。第三，整體網(wǎng)絡密度有待提高。社會網(wǎng)絡理論認為，一個較理想的利益相關(guān)者網(wǎng)絡應具備兩個特點：首先，所有的利益相關(guān)者之間都建立起各種聯(lián)系(包括正式的、非正式的)，而且不同的利益相關(guān)者之間也有其他利益相關(guān)者作為中介(也稱為“橋”)，從而保持網(wǎng)絡整體的聯(lián)通性；其次，網(wǎng)絡中的利益相關(guān)者之間聯(lián)系緊密，具有較強的凝聚力，從而保持網(wǎng)絡整體的密度。因此，提高網(wǎng)絡密度，促使利益相關(guān)者之間建立長期的密切聯(lián)系，是長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革推進過程中需要重點關(guān)注的問題。

基于此，結(jié)合長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)存在的問題，提出如下網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施。

第一，為邊緣利益相關(guān)者創(chuàng)設多元參與途徑，提高其中心性。利益相關(guān)者中心性的高低代表著其在網(wǎng)絡中影響力的大小。長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的民間組織群體、非本集體成員和經(jīng)營戶均處于邊緣位置，換言之，它們對改革的影響很小，甚至可能被忽略。為保證改革過程的公平和民主，需要給邊緣利益相關(guān)者創(chuàng)設多元參與途徑，改善它們在網(wǎng)絡中的中心性。例如：在擬定“城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地使用權(quán)，允許在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民之間流轉(zhuǎn)”的具體實施辦法時，應該傾聽非本集體成員的認知、意愿和訴求；在擬定“打破宅基地單一居住保障性用途，允許村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的存量宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”的具體實施辦法時，應該尊重經(jīng)營戶的意見，他們才是撬動農(nóng)村市場的主力軍。

第二，增加網(wǎng)絡中的“橋”聯(lián)結(jié)，消除結(jié)構(gòu)洞，提高整體網(wǎng)絡的密度。長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者聯(lián)系網(wǎng)絡中，沒有出現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)空洞，四類利益相關(guān)者初步建立了良好的聯(lián)系網(wǎng)絡。然而，同類利益相關(guān)者的子類之間卻存在較多結(jié)構(gòu)洞。為存在結(jié)構(gòu)洞的利益相關(guān)者“搭橋”，將有助于消除長垣市宅基地“三權(quán)分置”改革中的利益相關(guān)者網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)洞，提高整體網(wǎng)絡的密度。例如，可以通過專家進一步研究“橋”與經(jīng)營戶以及農(nóng)戶(特別是非本集體成員)之間聯(lián)結(jié)方式，逐步調(diào)整網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，使之向理想網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)靠近。

新一輪的宅基地制度改革要求堅持農(nóng)民主體的基本原則，根據(jù)這一精神和本文的研究結(jié)論，新一輪改革一方面要構(gòu)建農(nóng)民與經(jīng)營戶等主體聯(lián)系的渠道，另一方面要提升非本集體經(jīng)濟組織成員在網(wǎng)絡中的地位，充分保障這部分農(nóng)民的合法權(quán)益。

(二)理論貢獻與研究局限

本文基于利益相關(guān)者關(guān)系結(jié)構(gòu)視角，評判宅基地“三權(quán)分置”改革效果，或可為宅基地“三權(quán)分置”改革效果定性研究提供新的方法和思路。宅基地“三權(quán)分置”作為“自上而下”的制度安排，學者們在宅基地三權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵等方面的研究大多停留在定性分析層面，而政策效果的評判研究尚未引起足夠的重視。本文基于利益相關(guān)者關(guān)系結(jié)構(gòu)視角，運用社會網(wǎng)絡分析法，從一個側(cè)面反映了宅基地“三權(quán)分置”改革效果，拓展了宅基地“三權(quán)分置”的研究視角。

當然，本文也存在明顯的不足之處：調(diào)查問卷的設計雖然參考了已有的方法，但是如何根據(jù)中國農(nóng)村以及宅基地的特殊性，開發(fā)出適合我國農(nóng)村土地制度環(huán)境、符合農(nóng)民語境的利益相關(guān)者調(diào)查問卷，還有待進一步深入研究。而調(diào)查問卷的合理性直接關(guān)系到調(diào)查結(jié)果，從而影響網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)特征分析。