節(jié)約集約用地 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

□輝縣市國(guó)土資源局局長(zhǎng) 張敏

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，各地重大建設(shè)項(xiàng)目用地供求矛盾異常突出，給國(guó)土部門帶來了既要保資源又要保發(fā)展的雙重壓力。以我市為例，省政府每年下達(dá)新鄉(xiāng)市的年度計(jì)劃指標(biāo)僅約6000 畝，分解到我市的用地指標(biāo)每年不足500 畝，而我市實(shí)際用地每年超過2000 畝。2010年以來，新鄉(xiāng)市調(diào)整用地政策，用地指標(biāo)不再向縣市區(qū)下發(fā)，主要保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地，這樣就使得我們必須創(chuàng)新工作模式，解決用地指標(biāo)供需不足的矛盾。為此，我市堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)節(jié)約集約、挖潛創(chuàng)新提升節(jié)約集約、制度設(shè)計(jì)保障節(jié)約集約”的原則，科學(xué)編制規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、城市建設(shè)、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)三個(gè)方面，全面推行土地節(jié)約集約，著力保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明，節(jié)約集約用地是解決用地供需矛盾的重要手段。

一、規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)實(shí)施、產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)節(jié)約集約

科學(xué)的規(guī)劃可以促進(jìn)資源的可持續(xù)高效利用。我市在重點(diǎn)項(xiàng)目落地過程中，堅(jiān)持重點(diǎn)引導(dǎo)，促進(jìn)新上項(xiàng)目進(jìn)入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，帶動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。具體工作中，我市按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃“三規(guī)合一”的總體布局，將城市與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)連接部的城中村改造與集聚區(qū)發(fā)展相結(jié)合，推進(jìn)產(chǎn)城互融。我市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為“一區(qū)兩園”，即洪洲、城西兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園，規(guī)定所有新上項(xiàng)目，凡具備條件的必須進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)。我市堅(jiān)持不占用耕地的原則，利用太行山前沖積扇形成的荒灘地，規(guī)劃建設(shè)了7.87 平方公里的洪洲產(chǎn)業(yè)園,既實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，又體現(xiàn)節(jié)約集約，實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和保障發(fā)展的雙贏。在城西產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)閑置和低效利用土地的企業(yè)采取“騰籠換鳥”措施，盤活存量，增加單位面積產(chǎn)出。我市先后關(guān)停落后企業(yè)57 家，利用節(jié)約出的土地重新吸引新項(xiàng)目入駐。目前，已盤活落后污染企業(yè)閑置土地5200 畝，入駐中小企業(yè)14 家，單位面積土地產(chǎn)出率由過去的10 萬元提高到現(xiàn)在的150 萬元，提高了土地節(jié)約集約利用水平。

產(chǎn)業(yè)集聚不是項(xiàng)目集聚，我市在做好規(guī)劃的同時(shí)，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，工業(yè)項(xiàng)目只要符合條件，必須建設(shè)以二層廠房為主的標(biāo)準(zhǔn)廠房，實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約集約。近年來，全市共建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房25 萬平方米，入駐企業(yè)297 家，限額企業(yè)65 家。

我市實(shí)行論證核地、分期供地、提高用地門檻等方法促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。一是提高用地門檻。明確把節(jié)約集約用地作為招商引資的重要內(nèi)容，把注冊(cè)資本、投資強(qiáng)度和畝均產(chǎn)出等作為供地條件，規(guī)定總投資3000 萬元以下、用地規(guī)模15 畝以下的新增工業(yè)項(xiàng)目不單獨(dú)供地，高能耗、低產(chǎn)出和科技含量不高的項(xiàng)目不供地。二是執(zhí)行論證核地方法。規(guī)定所有項(xiàng)目的選址和論證，由國(guó)土部門牽頭，會(huì)同市發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)職能部門和專家論證后確定供地計(jì)劃。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地定額指標(biāo)和土地投資強(qiáng)度指標(biāo)“雙控”制度。凡是預(yù)審未通過的，發(fā)改部門不立項(xiàng)，國(guó)土部門不供地。三年來，我市先后被核減的項(xiàng)目200 余個(gè)，面積2600 余畝。三是堅(jiān)持分期供地原則。對(duì)一些分期實(shí)施的大中型工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行“整體規(guī)劃、總量控制、分期供地、限期開發(fā)”的原則，預(yù)留規(guī)劃用地范圍，按照實(shí)際到賬資金和生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行分期供地。僅2012年全市通過分期供地調(diào)控的企業(yè)達(dá)37 家。

二、內(nèi)涵挖潛求發(fā)展，城市建設(shè)出形象

城市建設(shè)是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影，城市形象直接影響投資者的投資意向。我市在城市建設(shè)中，參考全國(guó)各地的舊城改造經(jīng)驗(yàn)，沒有走“攤大餅”、建立新城的外延擴(kuò)張道路，而是大刀闊斧地推進(jìn)城中村和舊城改造工作，走出了一條“內(nèi)涵為主、外延為輔”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路?！皟?nèi)涵為主”是指在原有基礎(chǔ)上拆舊建新，將人的居住范圍控制在2002年的規(guī)劃范圍內(nèi)，保證了城鎮(zhèn)化不“化”出界，充分利用現(xiàn)有空間發(fā)展城市?！巴庋訛檩o”是指在縣城周邊廢棄地上發(fā)展工業(yè)，盡量不占或少占耕地。通過“內(nèi)涵式”的發(fā)展，我市在土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了居民有序向小區(qū)聚集、企業(yè)有序向工業(yè)園區(qū)聚集，聚人聚財(cái)聚物，呈現(xiàn)出“三化”聯(lián)動(dòng)、和諧發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。同時(shí)，在城區(qū)范圍內(nèi)，我市積極探索城市地下空間的綜合開發(fā)利用，與市防空辦等部門合作，科學(xué)編制城市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃。自2008年以來，我市共規(guī)劃實(shí)施20 個(gè)“城中村”改造項(xiàng)目。截至目前，城區(qū)24 個(gè)村莊中19 個(gè)進(jìn)行改造，完成拆遷470 萬平米，竣工450 萬平米。改造完成后，可盤活存量土地2600 畝，處置閑置土地1465 畝。

近三年，我市16 個(gè)標(biāo)志性工程順利建設(shè)，35 個(gè)小區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，16 個(gè)小區(qū)竣工投入使用，塑造了良好的城市形象。我市在新鄉(xiāng)各縣（市）率先實(shí)施了城市集中供熱工程，小區(qū)內(nèi)的學(xué)校、超市、衛(wèi)生室“雙氣”等配套設(shè)施完備，綠地率超過35%。很多小區(qū)還建有游園、休閑廣場(chǎng)和水系景觀，城市面貌發(fā)生了歷史性變化，并被評(píng)為“中國(guó)宜居宜業(yè)典范縣”。我市“內(nèi)涵為主、外延為輔”的城市發(fā)展道路被稱為“輝縣模式”，受到了國(guó)土部、省委省政府等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)，原國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史、河南省委書記郭庚茂曾親臨我市調(diào)研，并給予充分肯定。在河南省城鄉(xiāng)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上該模式被作為典型在全省予以推廣。

三、農(nóng)村土地節(jié)約集約，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)如火如荼

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村存在有新房無新村、戶均占地面積大、建房搶高等嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源的問題，因此，新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為土地節(jié)約集約利用工作的重要一環(huán)。我市采用將相鄰幾個(gè)行政村整合起來，在原有村址或荒灘地上統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)配套設(shè)施完善的新農(nóng)村住宅社區(qū)的方法來推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。社區(qū)周邊有工業(yè)園區(qū)，方便群眾就近就業(yè)。節(jié)約出的土地，或用來搞公共基礎(chǔ)設(shè)施，或歸村集體用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或復(fù)墾為耕地。

我市有540 個(gè)行政村，經(jīng)過調(diào)研論證，先期規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)63 個(gè)，涉及全市22 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，整合完成后預(yù)計(jì)可節(jié)約土地59911 畝。其中，省批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目15 個(gè)，涉及社區(qū)12 個(gè)共26個(gè)村莊，建成后可節(jié)約土地2035 畝，節(jié)地率40%以上。截至目前，全市列入土地綜合整治的小區(qū)有14 個(gè)，完成后可增加有效耕地面積11579 畝。

通過推平山頭建起的裴寨社區(qū)，不僅沒有占一分耕地，而且對(duì)舊村進(jìn)行了拆除復(fù)耕，還整理出600 畝土地發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，解決了600 余名農(nóng)民的就業(yè)問題。利用荒山荒坡建設(shè)的常春社區(qū)，節(jié)省耕地780 畝，在社區(qū)周邊規(guī)劃建設(shè)的“農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園”，入駐企業(yè)10 余家，解決了2500 余人的就業(yè)問題。在拆除舊村基礎(chǔ)上建成了南李莊社區(qū)，不僅節(jié)約了70 畝土地，而且將社區(qū)160 間門面房全部留作村集體財(cái)產(chǎn)，每年村集體可增加收入200 多萬元。利用節(jié)約集約出來的土地建設(shè)服務(wù)中心和家居建材城，每年可增收300 多萬元，提供就業(yè)崗位500 余個(gè)。我市通過在社區(qū)附近大力發(fā)展農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園和高效農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民群眾就近就業(yè)、充分就業(yè)，有效改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅解決了農(nóng)村建設(shè)用地不足的問題，而且在很大程度上解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民增收的問題，在提高農(nóng)民生活水平和農(nóng)村土地節(jié)約集約利用上做出了有益探索。