法治鄉(xiāng)村建設(shè)的體系與路徑研究

中共十九大以來，法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分和實現(xiàn)手段，為2018年以來中共中央、國務(wù)院連續(xù)三年的一號文件所強(qiáng)調(diào)，并在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等文件中作出具體部署。2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持中央全面依法治國委員會第三次會議并發(fā)表重要講話《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，指出“中國特色社會主義實踐向前推進(jìn)一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步”，要“更好發(fā)揮法治對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用”。循此思想，會議通過了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障。2020年10月，十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將深化農(nóng)村改革，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為十四五規(guī)劃目標(biāo)之一。2021年4月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，將加強(qiáng)基層法治建設(shè)作為加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。綜合上述黨和國家方針政策可知，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，發(fā)揮其對深化農(nóng)村改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，已成為十四五規(guī)劃期間實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及到涉農(nóng)立法、執(zhí)法、鄉(xiāng)村司法保障、矛盾糾紛化解和平安建設(shè)，涉及到法治宣傳和公共法律服務(wù)供給，以及鄉(xiāng)村依法治理等諸多方面，是一個較為龐大的系統(tǒng)工程。抓好法治鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該提綱契領(lǐng)，綱舉目張。

一、堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)以引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的方向

我國《憲法》規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。習(xí)近平總書記指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證”。法治鄉(xiāng)村建設(shè)，作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組織部分，涵攝于黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村基層治理體系，堅持和加強(qiáng)黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政策和國家憲法法律的必然要求。

在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019）和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018）的規(guī)定，確保黨在其中“始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的地位與作用，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的政治保障，保證法治鄉(xiāng)村建設(shè)沿著正確的方向前進(jìn)。

堅持和加強(qiáng)黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要求各級黨組織充分認(rèn)識到法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義，理解法治鄉(xiāng)村建設(shè)在實現(xiàn)全面依法治國和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位，思想上高度重視，組織上健全完善領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，以切實的舉措加以落實。要全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員交叉任職，從組織上保證黨對村民自治和法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。要從制度上健全黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)各方面事務(wù)及其法治化的知情、參與，確?；鶎狱h組織對村級重要事項、重大問題決策的提議權(quán)，進(jìn)而使黨的領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中貫穿各個領(lǐng)域各個方面各個環(huán)節(jié)，落到實處，產(chǎn)生成效。

二、聚集和發(fā)揮自治、德治的合力效應(yīng)以豐富鄉(xiāng)村法治建設(shè)的內(nèi)涵

法治鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是推進(jìn)全面依法治國的必然要求，同時也是健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保障。在新的歷史時期，黨和國家已經(jīng)將“自治、法治、德治相結(jié)合”作為鄉(xiāng)村社會強(qiáng)基固本，健全鄉(xiāng)村治理體系所應(yīng)遵循的方法論，為鄉(xiāng)村法治建設(shè)提供了價值尺度與目標(biāo)方向。十九屆四中全會通過的《決定》也將“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”作為在“堅持和完善”共建共治共享的社會治理制度體系中健全鄉(xiāng)村基層社會治理新格局的主要路徑。根據(jù)該《決定》以列舉方式所明晰和界定的中國特色社會主義制度的具體內(nèi)涵，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系業(yè)已成為中國特色社會主義制度的重要組織部分！

在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮自治、德治的協(xié)調(diào)效用，必須秉持系統(tǒng)觀念，自治、法治與德治，雖然各有側(cè)重，如《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》中所指，“以自治增活力、法治強(qiáng)保障、德治揚正氣”，但不能各自為政，“三治”不是并行線，必須相互融合，發(fā)揮其系統(tǒng)功能，整體效果。以自治為核心，需要以法治劃定有限政府的權(quán)力界限，確保鄉(xiāng)村自治在法治的軌道上順利實現(xiàn);需要在德治提供的情感基礎(chǔ)上主動維護(hù)良好的自治秩序。在實踐鄉(xiāng)村自治的過程中，除了充分發(fā)揮村民的主人翁精神，也需要發(fā)揮法律的規(guī)范引領(lǐng)作用和道德的教化約束作用，同時提升村民的法治信仰和道德自覺。發(fā)揮自治、法治、德治“三治合一”的系統(tǒng)功用，必須以法治保障自治、規(guī)范自治、實現(xiàn)自治，以德治支撐自治、滋養(yǎng)自治;在自治中實現(xiàn)法治，踐行德治;在德治中促進(jìn)法治;在法治中體現(xiàn)德治，實現(xiàn)民意、法律和道德相輔相成、自治、法治和德治相得益彰，最終達(dá)至鄉(xiāng)村社會的善治。

三、健全并落實完備的制度體系以構(gòu)建法治鄉(xiāng)村建設(shè)的依托

法治鄉(xiāng)村建設(shè)，所追求的是鄉(xiāng)村社會各個領(lǐng)域各個方面都能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)到全面的法治狀態(tài)，均能夠?qū)崿F(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的法治狀態(tài)，實現(xiàn)立法科學(xué)、執(zhí)法嚴(yán)格、司法公正、守法自律的法治狀態(tài)。

首先應(yīng)完善涉農(nóng)立法。一是圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，抓好農(nóng)村改革重點任務(wù)等方面的新情況、新問題，重點就維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、解決農(nóng)民后顧之憂、化解農(nóng)村社會矛盾等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)、規(guī)范、保障和推動作用。二是開展涉農(nóng)法律法規(guī)規(guī)章的立法后評估工作，提高立法科學(xué)性，促進(jìn)法律法規(guī)的實施實效。

其次應(yīng)規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法。一是明確法定職責(zé)和權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)法。二是加強(qiáng)對執(zhí)法工作的監(jiān)督，健全完善執(zhí)法工作投訴舉報處理機(jī)制和行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，落實行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。三是加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法隊伍法治意識和職業(yè)素養(yǎng)。

第三，強(qiáng)化鄉(xiāng)村司法保障。完善司法為民便民利民措施，加強(qiáng)人民法庭建設(shè)，完善人民法庭巡回審理制度，暢通司法便民“最后一公里”。拓展涉農(nóng)公益訴訟范圍，依法保障農(nóng)民群體利益。保障鄉(xiāng)村社會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)充分自治，依法打擊鄉(xiāng)村社會黑惡勢力。提升鄉(xiāng)村社會法律援助和法律服務(wù)水平，完善法律救濟(jì)措施。

第四，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，努力將矛盾化解在基層。充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解基層矛盾糾紛中的主渠道作用。加強(qiáng)對社區(qū)矯正對象、嚴(yán)重精神障礙患者、刑滿釋放人員、社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)人員等特殊人群的教育監(jiān)督和服務(wù)管理，防范化解社會風(fēng)險源。

第五，健全村民依法自治機(jī)制，培育村民依法自治能力。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制。在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，聚焦群眾關(guān)心的民生實事和重要事項，定期開展民主協(xié)商。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開、財務(wù)公開和黨務(wù)公開，依法保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。

第六，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)建設(shè)，完善鄉(xiāng)村基層公共法律服務(wù)體系。要在場所、資源、機(jī)制、人員等方面做好配備，讓法在身邊，為釋法、學(xué)法、守法、用法提供充分的實現(xiàn)條件。

四、培育并踐行成熟的法治理念以夯實法治鄉(xiāng)村建設(shè)的根基

習(xí)近平總書記指出，“人們沒有法治精神、社會沒有法治風(fēng)尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水”。法治精神是“使法必行之法”，是法治的靈魂。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，必須在鄉(xiāng)村社會里將法治精神熔鑄到內(nèi)心中、根植于頭腦里、落實到行為上。法治并不體現(xiàn)于普通民眾對法律條文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現(xiàn)于人們的日常行為之中。因此，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中培育人們的法治精神，就必須要更加注重其實踐性，要將法治精神、法律制度、法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為人們的行為自覺，落實到每一個人，實踐在每一種法律關(guān)系，表現(xiàn)在社會生活實踐的方方面面、時時處處。

法治教育在其中顯然具有不可或缺的重要意義。通過法治教育，可使人們了解憲法和法律的主要內(nèi)容，形成對憲法和法律的正確認(rèn)識，把握憲法法律的精神內(nèi)涵。使村民在懂法的基礎(chǔ)上行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將基層直接民主真正落到實處，為基層社會穩(wěn)定奠定堅實的基礎(chǔ)。但法治教育的內(nèi)容，不能局限于法律知識與法律規(guī)范的傳播，更在于法治精神的弘揚、法治信仰的培育，法治認(rèn)識方式、行為方式、生活方式的養(yǎng)成。法治教育的方式不應(yīng)局限于書本和課堂，而應(yīng)將其融入生活，融入法治實踐，融入到立法、執(zhí)法、司法、守法全過程。法治教育，應(yīng)當(dāng)形式與實質(zhì)并重，理念、知識、體驗互融，納入國民教育體系，形成全民、終身、實踐導(dǎo)向的長效機(jī)制，成為人們“活到老，學(xué)到老”的生活常態(tài)和應(yīng)盡義務(wù)。

法治教育，要通過群眾喜聞樂見的形式，寓教于樂、潛移默化、熏陶滲透;要“貼近實際、貼近生活、貼近群眾”，因地制宜、因人制宜，使其具體化、形象化、生動化、生活化;要充分發(fā)揮地方法治文化傳統(tǒng)的積極作用，要建立健全并貫徹落實立法執(zhí)法司法部門普法責(zé)任，使立法執(zhí)法司法過程變成最生動的法治教育實踐課程，便人們在其中感受到公平正義的法治精神，感受到情理法的血肉交融、和諧統(tǒng)一，感受到法治的具體、鮮活與實踐特性;要特別注重抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮其在遵法學(xué)法守法用法等方面率先垂范、以身作則的榜樣作用。

五、建立并遵循科學(xué)合理的指標(biāo)體系以檢驗法治鄉(xiāng)村建設(shè)的成效

建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，這不僅對于建設(shè)法治國家、法治政府，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。同樣，對于鄉(xiāng)村法治建設(shè)也具有重要的指導(dǎo)意義。因為，建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，既能對鄉(xiāng)村法治建設(shè)狀況進(jìn)行客觀評價，又能充分發(fā)揮人民群眾參與、評價、監(jiān)督鄉(xiāng)村法治建設(shè)的作用，從而發(fā)揮檢驗鄉(xiāng)村法治建設(shè)成效，預(yù)防、糾正破壞鄉(xiāng)村法治現(xiàn)象的功效。而檢驗鄉(xiāng)村法治建設(shè)的指標(biāo)，可以上述加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮自治、德治作用，健全完備的制度體系、培育成熟的法治理念等四個大的方面來分別細(xì)化、設(shè)計。■

（陳榮文，福建省社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長、研究員/責(zé)編 劉玉霞）