整體性治理下的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化重構(gòu)

城市社區(qū)是城市基層社會(huì)多元主體協(xié)同治理的平臺(tái)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要場(chǎng)域。2015年民政部、中央組織部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》推進(jìn)社區(qū)工作減負(fù);2016年民政部等十六個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》，加強(qiáng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化建設(shè);2017年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出了社區(qū)治理體系、治理水平、治理短板和組織保障五個(gè)方面的社區(qū)建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容。十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出，要完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。為進(jìn)一步構(gòu)建社區(qū)治理共同體，本文在整體性治理理論分析視角下以重慶市沙坪壩區(qū)香爐山街道“1+6”社區(qū)工作體系實(shí)踐為例，探索推動(dòng)城市社區(qū)共建共治共享的整體性治理現(xiàn)代化重構(gòu)路徑。

一、整體性治理下的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化趨勢(shì)分析

城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化重構(gòu)，內(nèi)核為社會(huì)現(xiàn)代性發(fā)展的范式轉(zhuǎn)變，外圍則直觀地表現(xiàn)為社區(qū)治理觀念、治理主體、治理網(wǎng)絡(luò)、治理機(jī)制等方面的創(chuàng)新。從碎片化走向整體性、從原子化走向再組織，進(jìn)而塑造一個(gè)多元參與、情感共鳴、善為善治的社區(qū)治理共同體，是社區(qū)治理現(xiàn)代化的整體性重構(gòu)方向。

（一）自治：城市社區(qū)整體性治理的核心驅(qū)動(dòng)

其一，突出社區(qū)自治屬性。自治是推動(dòng)城市社區(qū)發(fā)育，促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成和互助互惠行為模式的根本動(dòng)因。從單位制到街居制再到社區(qū)制的社區(qū)體制改革過(guò)程即是國(guó)家與社會(huì)分離，“還權(quán)于民”，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景，將社區(qū)進(jìn)行再組織，突出以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的過(guò)程。社區(qū)治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中的自治相對(duì)于政府主導(dǎo)的社區(qū)體制路徑依賴而言，則是要重塑政府和社區(qū)關(guān)系，解決政府（街道辦事處）角色錯(cuò)位以及社區(qū)功能異化的問(wèn)題。其二，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民參與。就社區(qū)自身發(fā)育而言，整體性治理更突出社區(qū)這一治理平臺(tái)、以社區(qū)公共物品供給為自治基礎(chǔ)的居委會(huì)和以私人產(chǎn)權(quán)為自治基礎(chǔ)的業(yè)委會(huì)等社區(qū)自治組織、提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)的社區(qū)內(nèi)生或外部引進(jìn)的社會(huì)組織、社區(qū)居民等社區(qū)微觀治理主體的發(fā)育。

（二）網(wǎng)絡(luò)：城市社區(qū)整體性治理的關(guān)系結(jié)構(gòu)

其一，社區(qū)治理縱向網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)化是針對(duì)工業(yè)現(xiàn)代性發(fā)展階段產(chǎn)生的碎片化、原子化問(wèn)題，在新一輪社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)整體性治理，促進(jìn)個(gè)人向集體轉(zhuǎn)化的重要社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是參與社區(qū)治理的多元主體形成的互動(dòng)關(guān)系，在多元主體基礎(chǔ)上形成的社區(qū)關(guān)系結(jié)構(gòu)具有多層次、多類別、多規(guī)模等特性，其中，最基本的關(guān)系單元是社區(qū)中人與人、人與組織的關(guān)系。整體性治理回歸社區(qū)的“初心”，即社區(qū)成員守望相助的生活共同體，不論是“一核多元”的城市社區(qū)治理主體網(wǎng)絡(luò)、“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)服務(wù)供給“鐵三角”，還是“樓棟網(wǎng)格化”的管理結(jié)構(gòu)，均是為了解決城市現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中傳統(tǒng)社區(qū)“熟人社會(huì)”性質(zhì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)破壞、鄰里關(guān)系疏離、社區(qū)自組織缺乏等問(wèn)題，重新培育社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)居民之間的互動(dòng)和溝通，最終實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)再組織。其二，社區(qū)治理橫向網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)居民組建的文體娛樂(lè)性組織網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)志愿者組織網(wǎng)絡(luò)、自我管理網(wǎng)絡(luò)等社區(qū)鄰里關(guān)系網(wǎng)相對(duì)于縱向網(wǎng)絡(luò)更具有自發(fā)性、民間性和自治性，是社區(qū)居民自主形成的可持續(xù)、自我管理和服務(wù)的有效載體，促進(jìn)了社區(qū)居民從個(gè)體向集體轉(zhuǎn)變。當(dāng)前社區(qū)鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是政府與社區(qū)合作促成，即通過(guò)街道辦事處和居委會(huì)支持或直接組織社區(qū)居民成立。

（三）互惠：城市社區(qū)整體性治理的動(dòng)態(tài)運(yùn)作

其一，互惠規(guī)范?；セ菔巧鐓^(qū)多元治理主體間更具有協(xié)同取向的合作方式，也是城市社區(qū)整體性治理的動(dòng)態(tài)運(yùn)作形式。在多元主體共同參與的過(guò)程中以社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為載體形成互惠規(guī)范，強(qiáng)調(diào)給予與回饋、利他與利己的統(tǒng)一，是各個(gè)主體在城市社區(qū)治理互動(dòng)過(guò)程中的雙贏策略。不論是基于利益均衡的理性互惠還是基于共同情感的非理性互惠，多元主體尤其社區(qū)居民在治理動(dòng)機(jī)下持續(xù)地參與社區(qū)公共事務(wù)治理，逐漸增強(qiáng)了社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在互惠的重復(fù)參與博弈中達(dá)成“熟悉”的關(guān)系狀態(tài)，從而增強(qiáng)社區(qū)治理主體間的信任。其二，互惠行為?；セ菀?guī)范直接導(dǎo)致互惠行為，互惠行為類型包括橫向互助與縱向合作，前者為同等權(quán)力、地位、所有者之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同合作，如鄰里互助、社區(qū)與社會(huì)組織合作;后者為等級(jí)的、非對(duì)稱的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如政府、居委會(huì)等組織與居民的關(guān)系等，橫向和縱向互惠規(guī)范相輔相成，促進(jìn)政府、社區(qū)和居民間的協(xié)同和信任。信任互惠是城市社區(qū)各治理主體在治理網(wǎng)絡(luò)中長(zhǎng)期互動(dòng)的產(chǎn)物，相對(duì)于工業(yè)時(shí)代政府與社區(qū)間管理與被管理關(guān)系結(jié)構(gòu)具有的居民消極參與、主體單一等特征，以互惠為行為導(dǎo)向的現(xiàn)代城市社區(qū)治理更加體現(xiàn)社區(qū)治理共同體這一發(fā)展目標(biāo)。

二、整體性治理下重慶市沙坪壩區(qū)香爐山街道“1+6”社區(qū)工作體系實(shí)踐分析

以整體性為導(dǎo)向的城市社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出自治、網(wǎng)絡(luò)和互助的趨勢(shì)，在社區(qū)實(shí)踐中則更為具象地體現(xiàn)為社區(qū)工作機(jī)制和服務(wù)創(chuàng)新。以沙坪壩區(qū)香爐山街道“1+6”社區(qū)工作體系為例，分析城市社區(qū)現(xiàn)代化過(guò)程中整體性治理的嵌入發(fā)展。香爐山街道康居西城公租房社區(qū)位于重慶市沙坪壩區(qū)西永及曾家工業(yè)園旁，是公共租賃住房社區(qū)?？稻游鞒强?cè)丝诩s為45671人，人口構(gòu)成復(fù)雜，中低收入人群、外地流入人口占比較多，主要由“大中專畢業(yè)生、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人群、青年打工族、城市貧困家庭等人群組成，每個(gè)人群側(cè)重不同的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容”。因此，沙坪壩區(qū)香爐山街道通過(guò)搭建“1+6”社區(qū)工作體系，即1個(gè)黨建項(xiàng)目引領(lǐng)“兒童成長(zhǎng)加油站”等6個(gè)民生項(xiàng)目，解決社區(qū)居民融入度不高、社區(qū)事務(wù)參與度低、鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)、需求多樣化以及居民歸屬感、認(rèn)同感、責(zé)任感低等社區(qū)治理問(wèn)題。

（一）培育社區(qū)治理多元主體

針對(duì)現(xiàn)代社區(qū)公共事務(wù)復(fù)雜化、系統(tǒng)化等治理趨勢(shì)，多元主體發(fā)揮取長(zhǎng)補(bǔ)短的優(yōu)勢(shì)提升了社區(qū)現(xiàn)代化治理的能力。沙坪壩區(qū)香爐山街道“1+6”社區(qū)工作體系涵蓋了沙坪壩區(qū)香爐山街道辦事處、重慶興民和重慶民悅2個(gè)社工機(jī)構(gòu)、康居西城3個(gè)社區(qū)、社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍、社區(qū)骨干和居民等多個(gè)主體。從社區(qū)外引進(jìn)社會(huì)組織，以康居西城社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，發(fā)揮專長(zhǎng)特長(zhǎng)，服務(wù)于民，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給方式。

沙坪壩區(qū)香爐山街道、康居西城社區(qū)、社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織皆以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，注重各項(xiàng)社區(qū)工作開展過(guò)程中社區(qū)居民參與積極性的提升，通過(guò)促成社區(qū)志愿者隊(duì)伍等內(nèi)生社區(qū)組織，推動(dòng)社區(qū)自我管理和自我服務(wù)，提升社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任感和主體意識(shí)。

（二）發(fā)展社區(qū)治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

從沙坪壩區(qū)香爐山街道“1+6”工作體系內(nèi)容來(lái)看，以流動(dòng)黨員志愿者服務(wù)站為載體的基層黨建作引領(lǐng)，促進(jìn)婚姻家庭、社團(tuán)組織、便民服務(wù)、兒童成長(zhǎng)、助殘扶弱、居民融入等6個(gè)社區(qū)民生工作重點(diǎn)內(nèi)容的實(shí)施。沙坪壩區(qū)香爐山街道通過(guò)合同購(gòu)買重慶興民、重慶民悅等社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)形成了政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)，整合政府和社會(huì)組織主體優(yōu)勢(shì)。

以社區(qū)黨建為引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨員再組織，通過(guò)社區(qū)黨員的模范作用帶動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。在6個(gè)社區(qū)民生服務(wù)工作開展過(guò)程中，居民通過(guò)參與社區(qū)多樣的活動(dòng)豐富了溝通和交流。由此，社區(qū)服務(wù)供給的協(xié)同鞏固了街道、社區(qū)、居民間的縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及社區(qū)居民間的橫向鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（三）創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)參與形式

沙坪壩區(qū)香爐山街道在以人為本、社會(huì)化和分類治理的社區(qū)工作原則下創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)參與形式，通過(guò)“兒童成長(zhǎng)加油站”等面向弱勢(shì)群體的社區(qū)福利服務(wù)和“美滿婚姻我護(hù)航”“康居趕場(chǎng)天”等面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，在組織上形成了社區(qū)流動(dòng)黨員“香康流金”驛站、書畫舞蹈等文體娛樂(lè)社團(tuán)、便民服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)中心等多種居民參與陣地，促進(jìn)了社區(qū)自組織的發(fā)育。

在形式上形成了引入社會(huì)力量提供專業(yè)服務(wù)、個(gè)案輔導(dǎo)與咨詢、系列主題沙龍活動(dòng)、專項(xiàng)展演、節(jié)日主題活動(dòng)日等多種社區(qū)活動(dòng)形式，豐富了社區(qū)服務(wù)的供給內(nèi)容，將社區(qū)治理具化為重要的民生服務(wù)工作，并在服務(wù)供給過(guò)程中發(fā)展社區(qū)居民自我管理和自我服務(wù)能力，從而構(gòu)建和諧的社區(qū)人文氛圍，提升居民的集體意識(shí)和社區(qū)歸屬感。

三、整體性治理下城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)策略

從沙坪壩區(qū)香爐山街道的實(shí)踐中可以看出，“1+6”社區(qū)工作體系是為應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中社區(qū)關(guān)系原子化、社區(qū)治理碎片化等社區(qū)治理難題，以及居民需求多元化、社區(qū)生活品質(zhì)化的社區(qū)治理新趨勢(shì)，構(gòu)建社區(qū)治理共同體的整體性治理創(chuàng)新。

（一）培育城市社區(qū)整體性治理的多元主體

繼續(xù)培育多元主體，完善社區(qū)治理體系。社區(qū)治理體系從政府的一元管理逐漸發(fā)展為“一核多元”的主體關(guān)系——“一核”即發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;“多元”則是基層政府、居委會(huì)、社會(huì)力量和社區(qū)居民等多個(gè)主體共同參與，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，提升治理合力。就基層黨組織而言，發(fā)揮街道黨工委、社區(qū)黨支部等基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要將基層黨組織的工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)黨建和公共服務(wù)、公共環(huán)境等領(lǐng)域，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)和責(zé)任落實(shí)。

政府是社區(qū)治理不可缺少的重要角色，但政府組織是社區(qū)自治的外在環(huán)境，應(yīng)避免政府“全能主義”，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)工作。依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)，完善社區(qū)工作事項(xiàng)清單，明晰與社區(qū)自治組織的權(quán)責(zé)邊界。規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)，清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子，精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的政策支持、財(cái)力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)。

（二）完善城市社區(qū)整體性治理的縱橫網(wǎng)絡(luò)

鞏固社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，提升城市社區(qū)治理水平。理順縱向社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，在主體培育和明確職責(zé)的基礎(chǔ)上，依托社區(qū)黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化社區(qū)黨員管理，增強(qiáng)基層黨組織間組織共建、資源共享關(guān)系，形成社區(qū)黨組織的緊密核心網(wǎng)絡(luò)。健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)開展依法自治工作的體制機(jī)制，在黨建統(tǒng)攬的核心網(wǎng)絡(luò)外進(jìn)一步打通基層政府、社區(qū)、社會(huì)組織間合作伙伴關(guān)系。

增強(qiáng)橫向社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)繼續(xù)完善“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)服務(wù)供給模式，將社區(qū)工作細(xì)化分解為重要的民生服務(wù)領(lǐng)域并形成統(tǒng)合的工作體系，并在社區(qū)服務(wù)實(shí)踐中培育社區(qū)社團(tuán)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，提升社區(qū)信息化應(yīng)用能力，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和形式，為社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成提供平臺(tái)中樞、線下陣地以及技術(shù)保障。

（三）增強(qiáng)城市社區(qū)整體性治理的互惠協(xié)同

加強(qiáng)社區(qū)居民參與，積累城市社區(qū)社會(huì)資本。社區(qū)社會(huì)資本是社區(qū)成員在長(zhǎng)期治理互動(dòng)中的產(chǎn)物，因此，完善社區(qū)治理參與機(jī)制，尤其應(yīng)加強(qiáng)作為社區(qū)主體的居民參與到社區(qū)治理中，關(guān)鍵在于通過(guò)長(zhǎng)期有效的共同參與，培育相互信任的協(xié)同模式。一方面，提升社區(qū)居民議事協(xié)商能力，完善社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商機(jī)制和民眾溝通機(jī)制，將黨建與社區(qū)工作融合，以黨員骨干帶動(dòng)社區(qū)居民參與。另一方面，拓展居民有序參與社區(qū)治理的渠道，在社區(qū)工作中突出居民主體價(jià)值導(dǎo)向，嵌入居民自我管理和自我服務(wù)的社區(qū)工作內(nèi)容與形式設(shè)計(jì)，落實(shí)各項(xiàng)社區(qū)民生服務(wù)工程。

加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自組織的支持，發(fā)揮社區(qū)社團(tuán)再組織功能，增強(qiáng)社區(qū)與自組織間的合作，依托社團(tuán)長(zhǎng)期的活動(dòng)互動(dòng)，增強(qiáng)鄰里關(guān)系。通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)協(xié)同治理互動(dòng)，積累社區(qū)社會(huì)資本和情感基礎(chǔ)，真正形成人人參與、人人享有的社區(qū)治理共同體。（執(zhí)筆人：艾光利）

基金項(xiàng)目：重慶市教委第六批重慶市研究生教育優(yōu)質(zhì)課程《公共管理學(xué)》研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：118。

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：張 波