完善基層財(cái)務(wù)管理 助力鄉(xiāng)村振興

蘇曉玲

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)長青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

1.完善村級財(cái)務(wù)管理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路

“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興” 是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，這與現(xiàn)階段我國實(shí)現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)有著密切聯(lián)系。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，我國農(nóng)村貧困人口全面脫貧,“三農(nóng)”工作任務(wù)也隨之發(fā)生變化，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，是當(dāng)前“三農(nóng)”工作部署的主要方向[1]。村級財(cái)務(wù)管理是鄉(xiāng)村治理中的核心內(nèi)容，深入建設(shè)和完善基層財(cái)務(wù)管理將有助于增加財(cái)政資金的有效支配，健全鄉(xiāng)村治理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推動實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村共同富裕。

1.1 基本目標(biāo)：夯實(shí)鄉(xiāng)村治理

黨的十九大報(bào)告中關(guān)于提升鄉(xiāng)村治理水平，提出的新要求是鄉(xiāng)村治理要健全法治、德治和自治，要把三者有機(jī)結(jié)合。而村級財(cái)務(wù)管理的最終目標(biāo)就是服務(wù)于鄉(xiāng)村治理，因此，完善鄉(xiāng)村治理體系能夠?yàn)榛鶎迂?cái)務(wù)管理工作提供前提和保障。通過建立運(yùn)行有效的村級財(cái)務(wù)管理機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理流程規(guī)范和財(cái)務(wù)公開，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管水平，可以加快農(nóng)村事務(wù)管理的民主化進(jìn)程，維護(hù)農(nóng)民在村級事務(wù)中的合法權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性[2]。進(jìn)行基層財(cái)務(wù)管理機(jī)制建設(shè)，應(yīng)該將鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為考量政策推行的重要因素，根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r來制定最適宜的財(cái)務(wù)管理改進(jìn)策略，積極促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

1.2 核心導(dǎo)向：維護(hù)人民利益

由于“三農(nóng)”工作逐漸向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移,“三資”管理的制度化和規(guī)范化被納入村集體經(jīng)濟(jì)管理的核心，廣大群眾和各級監(jiān)管部門對于農(nóng)村“三資”管理問題的關(guān)注持續(xù)增加?；鶎迂?cái)務(wù)管理是助推村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和增加農(nóng)民生活幸福感的重要因素，影響到鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步開展和農(nóng)民的切身利益。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會步入新發(fā)展階段的當(dāng)下，基層財(cái)務(wù)管理應(yīng)以人民群眾切實(shí)利益為重，貼近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，提高監(jiān)督和管理水平，協(xié)調(diào)好涉農(nóng)資金的分配使用，將有力推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

1.3 實(shí)現(xiàn)路徑：提升“三資”使用效益

不斷優(yōu)化的基層村級財(cái)務(wù)管理可以提高農(nóng)村資金、資源與資產(chǎn)的使用效益，從而帶動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)舉措。對“三資”進(jìn)行有效管理、運(yùn)用和監(jiān)督，可以促進(jìn)農(nóng)民收入水平提高，改善農(nóng)村公共服務(wù)供給，保證村集體經(jīng)濟(jì)公開、公平、公正運(yùn)行，走出傳統(tǒng)做賬思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三資”使用，提高村集體經(jīng)濟(jì)效益，是基層村級財(cái)務(wù)管理的應(yīng)有功效[3]。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層財(cái)務(wù)管理現(xiàn)實(shí)癥結(jié)

2.1 “雙代管”制度執(zhí)行不力

“雙代管”制度是通過將鄉(xiāng)村賬務(wù)、資金交由村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)經(jīng)站等代管部門來管理，兼有代管和監(jiān)管的重要職能。這一制度的健康運(yùn)行有利于規(guī)范村級財(cái)務(wù)，解決基層財(cái)務(wù)糾紛。當(dāng)前雙代管制度的實(shí)施存在一些不足之處：一是缺乏專業(yè)性。農(nóng)經(jīng)站主要進(jìn)行的是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作，具有長期性、工作量大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，然而部分站點(diǎn)的工作人員少、不完全具備專業(yè)知識和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，工作中偏重形式、效率不高，對于重要環(huán)節(jié)監(jiān)管不足，不了解如何針對不同項(xiàng)目安排資金，這會導(dǎo)致“雙代管”制度無法發(fā)揮應(yīng)有的代管和監(jiān)督效用；二是相關(guān)管理制度不健全。規(guī)章制度的制定未能貼合實(shí)際需要，難以指導(dǎo)工作人員深入理解和高效執(zhí)行工作任務(wù)；三是職能認(rèn)識模糊。“雙代管”制度是為了將賬務(wù)核算與財(cái)務(wù)管理相分離，由代管部門負(fù)責(zé)記賬工作，村會計(jì)人員負(fù)責(zé)村集體財(cái)務(wù)收支、“三資”管理和政策實(shí)施等工作，以更好地推動鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但部分地區(qū)的代管部門忽視了工作實(shí)質(zhì)，未能做好對村集體的服務(wù)和監(jiān)督，甚至有少數(shù)會計(jì)人員道德缺失，從而滋生基層腐敗，這些都不利于財(cái)務(wù)管理工作的開展。

2.2 財(cái)務(wù)人員專業(yè)性難以提高

基層財(cái)務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)亟需提升是我國各農(nóng)村地區(qū)長期存在的問題，也成為開展鄉(xiāng)村振興工作和完善基層財(cái)務(wù)管理機(jī)制的挑戰(zhàn)。一方面，基層財(cái)務(wù)人員缺乏穩(wěn)定性、專業(yè)性。在H地的實(shí)地走訪和問卷調(diào)查顯示，H地基層財(cái)務(wù)人員頻繁流動，專業(yè)水平?jīng)]有保障，雖然新就職的財(cái)務(wù)人員學(xué)歷水平有所提高，但許多非財(cái)會專業(yè)或不具有會計(jì)資格的人員進(jìn)入財(cái)務(wù)管理工作隊(duì)伍。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和各村財(cái)務(wù)管理工作人員少、工作量大的矛盾突出。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)力量薄弱，基層財(cái)務(wù)管理崗位無法吸引高質(zhì)量人才。在這種人才不斷流失的現(xiàn)實(shí)下，出現(xiàn)了部分農(nóng)經(jīng)站只有站長一人工作、村財(cái)務(wù)人員一人兼任會計(jì)和出納，或其他崗位的村干部兼職會計(jì)等情形。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站承擔(dān)著新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)經(jīng)綜合服務(wù)等多項(xiàng)重點(diǎn)工作，然而很多鄉(xiāng)村會計(jì)人員工作壓力大、負(fù)擔(dān)重，日常工作占了基層財(cái)務(wù)人員大量時(shí)間，導(dǎo)致他們沒有時(shí)間接受進(jìn)一步培訓(xùn)，專業(yè)性缺乏，使基層財(cái)務(wù)管理運(yùn)轉(zhuǎn)面臨人才、人員雙缺難題。

圖1 H地各村財(cái)務(wù)人員（報(bào)賬員）情況問卷調(diào)查結(jié)果

2.3 缺乏有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

目前，我國各地普遍建立了村級管理機(jī)構(gòu)，通過財(cái)務(wù)公開、村民主理財(cái)小組監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期組織人員調(diào)查、外部年度審計(jì)監(jiān)督等方式對村集體財(cái)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推動，現(xiàn)行基層財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制逐漸暴露出很多問題，無法適應(yīng)新發(fā)展階段的工作要求。首先，基層財(cái)務(wù)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定不夠完善，導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)督工作中不合規(guī)、不合理的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。其次，基層財(cái)務(wù)審計(jì)制度沒有完全落實(shí)，財(cái)務(wù)工作具有一定隨意性。從H地各村118名村干部和財(cái)務(wù)人員反饋的財(cái)務(wù)審計(jì)情況來看，有相當(dāng)一部分村集體沒有對本村進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和干部離任審計(jì)工作，可能引起基層財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制失能。最后，根據(jù)調(diào)查問卷所得數(shù)據(jù)，基層財(cái)務(wù)公開工作不到位。問卷顯示，村財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容不夠全面、透明，資金使用基本不公開使用范圍；在118位村干部或財(cái)務(wù)人員中，有44人反映本村未選擇固定時(shí)間進(jìn)行財(cái)務(wù)公開，而在另一份面向村民的問卷調(diào)查中甚至有接近四分之一的人表示本村沒有進(jìn)行財(cái)務(wù)公開。

2.4 基層資金管理規(guī)范性不足

資金是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，資金管理是經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前，由于村集體財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度缺失，部分村集體的財(cái)務(wù)人員由其他村干部兼任，從而導(dǎo)致村集體資金收支審核不嚴(yán)，資金管理混亂。從H地村干部和財(cái)務(wù)人員的問卷調(diào)查結(jié)果來看，基層財(cái)務(wù)的賬務(wù)處理和資金管理工作操作不規(guī)范、不嚴(yán)格的現(xiàn)象層出不窮，集體資金的支配和村集體的收入支出缺乏計(jì)劃性，個(gè)別村集體或農(nóng)經(jīng)站有票據(jù)多年不清理、管理混亂，會計(jì)檔案未立卷歸檔，村集體收入未實(shí)行收支兩條線[4]。再者，農(nóng)村財(cái)務(wù)工作有很大的特殊性，財(cái)務(wù)管理是嚴(yán)肅、細(xì)致的工作，但由于農(nóng)村的工作氛圍較為散漫，生活條件、管理方法相對落后，長期以來基層財(cái)務(wù)管理人員的工作方式和工作條件無法滿足資金管理工作的要求。

圖2 H地各村財(cái)務(wù)監(jiān)督情況調(diào)查結(jié)果

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層財(cái)務(wù)管理長效機(jī)制構(gòu)建

解決基層財(cái)務(wù)管理現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，必須從維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，營造良好干群關(guān)系，保障人民群眾合法權(quán)益的角度出發(fā)，重視基層財(cái)務(wù)管理的重要性、必要性、專業(yè)性、穩(wěn)定性和長期性。進(jìn)一步深化基層財(cái)務(wù)管理建設(shè)，嚴(yán)格控制村集體財(cái)務(wù)的收入和支出，努力完善基層財(cái)務(wù)管理制度，主要從以下四方面著手。

3.1 嚴(yán)格落實(shí)“雙代管”制度

想要真正實(shí)現(xiàn)基層財(cái)務(wù)管理中“雙代管”制度的作用，需要增加農(nóng)經(jīng)站財(cái)務(wù)人員的人數(shù)，要求財(cái)務(wù)人員強(qiáng)化自身專業(yè)性和職責(zé)，制定與基層財(cái)務(wù)管理工作特點(diǎn)相適應(yīng)、操作性強(qiáng)的工作規(guī)章制度。在“雙代管”制度實(shí)際運(yùn)行過程中，一方面要針對“雙代管”制度強(qiáng)化相關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)。在引進(jìn)人才時(shí)應(yīng)首先考慮有財(cái)經(jīng)專業(yè)學(xué)習(xí)背景的應(yīng)聘者，加強(qiáng)員工的財(cái)務(wù)工作技能和先進(jìn)財(cái)務(wù)管理理念學(xué)習(xí)；另一方面要優(yōu)化“雙代管”制度建設(shè)，參考借鑒國內(nèi)各行業(yè)和各省行政事業(yè)單位的優(yōu)秀制度模式，將前沿制度理念與基層財(cái)務(wù)管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從而制定助力于鄉(xiāng)村振興的高效的“雙代管”制度[5]。農(nóng)經(jīng)站要積極發(fā)揮“雙代管”制度代管和監(jiān)督的職能作用，提高思想認(rèn)識，有效控制常見問題的產(chǎn)生。

3.2 提高基層財(cái)會人員綜合素質(zhì)

基層財(cái)會人員綜合素質(zhì)的提高主要從以下幾方面入手：其一，要提高財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識。要持續(xù)對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、共同富裕目標(biāo)方面的思想教育，使他們真正意識到自己從事的財(cái)務(wù)工作責(zé)任重大，切實(shí)提高他們在工作過程中的責(zé)任意識。其二，增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員工作熱情。建立對基層財(cái)務(wù)人員的激勵(lì)機(jī)制，通過農(nóng)經(jīng)工作、村財(cái)務(wù)工作績效評比等多種形式，加大對農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)突出、綜合素質(zhì)較高的基層財(cái)務(wù)人員、農(nóng)經(jīng)人員和單位的獎(jiǎng)勵(lì)力度，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍工作活力和自豪感。其三，大力提高從業(yè)人員的專業(yè)能力。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)組織針對性強(qiáng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，從高校或科研單位請專家、學(xué)者給農(nóng)村財(cái)務(wù)管理人員講課，為他們提高自身專業(yè)素質(zhì)提供平臺。另一方面，在條件允許的情況下可以嘗試組織本地農(nóng)村財(cái)務(wù)管理人員到其他管理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，汲取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。其四，提升農(nóng)經(jīng)人員和村財(cái)務(wù)人員整體待遇。在增加基本工資待遇的基礎(chǔ)上，提高基層財(cái)務(wù)工作人員的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平，切實(shí)解決其后顧之憂，促使他們?nèi)硇耐度氲睫r(nóng)經(jīng)工作中[6]。其五，優(yōu)化基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)人員穩(wěn)定性。

3.3 建立健全基層財(cái)務(wù)監(jiān)督體系

要健全基層財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，需要充分發(fā)揮國家、集體和個(gè)人的力量，努力建立對農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作的全方位監(jiān)督體系。第一，各地區(qū)需要依法制定相關(guān)地方性法規(guī)，為基層政府對村集體進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督提供法律依據(jù)。第二，可以成立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所，將基層財(cái)務(wù)審計(jì)與財(cái)務(wù)管理分離，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)審計(jì)工作的獨(dú)立性。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)加大對農(nóng)民財(cái)務(wù)監(jiān)督小組成員的培訓(xùn)力度，使其具有一定的專業(yè)知識，提高履職盡責(zé)能力。

在實(shí)地調(diào)研中，通過對普通群眾的問卷調(diào)查，表明大部分群眾理解村財(cái)務(wù)工作的重要性，認(rèn)為有必要公開村里的財(cái)務(wù)狀況，愿意參加村民大會討論重要財(cái)務(wù)事項(xiàng)，可見村集體中的普通群眾是一支可以被調(diào)動、能夠起到監(jiān)督作用的力量，所以，應(yīng)充分調(diào)動村民對本村財(cái)務(wù)活動和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督。另外，有條件的地區(qū)也可以委托社會中介機(jī)構(gòu)對村集體財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，通過政府購買服務(wù)的方式行使監(jiān)督職責(zé)。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)基層資金管理規(guī)范性

為了能夠使基層資金在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，需要制定規(guī)范、專業(yè)的針對當(dāng)?shù)卮寮w資金管理的制度，并加強(qiáng)監(jiān)督力度，確保落實(shí)基層資金規(guī)范管理。在制定制度時(shí)要注重財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性要求，同時(shí)也要根據(jù)村集體實(shí)際需要提供硬件設(shè)施，切實(shí)提高基層財(cái)務(wù)管理水平。我國鄉(xiāng)村建設(shè)主要通過各級政府部門的投資項(xiàng)目推進(jìn)，這些項(xiàng)目往往需要大量財(cái)政資金支持，為避免項(xiàng)目資金和村集體收入的流失，相關(guān)政府部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和財(cái)務(wù)制度，構(gòu)建運(yùn)行有效的資金管理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度和項(xiàng)目資金控制力度，建立完善的監(jiān)督管理規(guī)章制度，強(qiáng)化基層財(cái)務(wù)管理效能，保障人民群眾基本利益。

總之，村民自治組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站是鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的最終貫徹者，農(nóng)村集體組織財(cái)務(wù)管理工作的執(zhí)行效果事關(guān)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，我們必須從完善村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站財(cái)務(wù)管理入手，嚴(yán)格落實(shí)“雙代管”制度，進(jìn)一步提高基層財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)，注重強(qiáng)化對基層財(cái)務(wù)管理工作的內(nèi)外部監(jiān)督，切實(shí)加強(qiáng)基層資金管理規(guī)范性，從而助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，推動共同富裕偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。