非銀行支付機構(gòu) 收單業(yè)務(wù)監(jiān)管難點及建議

任麗麗

自 2010 年非銀行支付機構(gòu)準入監(jiān)管政策實施以來，全國共271家非金融機構(gòu)依申請獲取《支付業(yè)務(wù)許可證》，成為支付機構(gòu)。準入監(jiān)管政策的實施，有效推動了支付服務(wù)市場的規(guī)范發(fā)展，切實維護了消費者的合法權(quán)益。但近年來，支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)快速發(fā)展，業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮，違規(guī)問題頻發(fā)，中國人民銀行不斷加大監(jiān)管力度，但在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)由于監(jiān)管政策不完善、本地化經(jīng)營管理不到位及中小支付機構(gòu)面臨生存危機等問題，導(dǎo)致在源頭治理、屬地監(jiān)管及規(guī)范整治方面存在難點，亟待規(guī)范。

支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)不斷完善。截至2021年4月末，全國現(xiàn)有存量支付機構(gòu)231家，其中從事銀行卡收單業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)61家、從事網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)112家，同時從事銀行卡收單和網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)支付機構(gòu)132家。以山西省為例，從事銀行卡收單業(yè)務(wù)的法人和分公司共37家，占轄內(nèi)支付機構(gòu)總量的88.1%。在支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時，中國人民銀行先后頒布了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》《非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》等一系列監(jiān)管制度。2021年又頒布《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》，向社會廣泛征求意見，不斷對支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)進行規(guī)范。但總體來看，目前還存在監(jiān)管制度不完善、執(zhí)行不到位等問題，部分支付機構(gòu)以“創(chuàng)新”之名行“逃避監(jiān)管”之實，給支付市場帶來潛在風險。

支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)監(jiān)管難點

監(jiān)管政策不完善，源頭治理難。一是支付機構(gòu)分公司監(jiān)管政策不完善?！斗墙鹑跈C構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及其實施細則規(guī)定了支付機構(gòu)分公司從事支付業(yè)務(wù)的應(yīng)當?shù)剿诘刂袊嗣胥y行分支機構(gòu)備案的原則性要求，并未對支付機構(gòu)分公司組織架構(gòu)、人員配備、管理職責等作出明確規(guī)定，實踐中執(zhí)行標準不一。多數(shù)支付機構(gòu)分公司人員與場所配備不足，個別支付機構(gòu)甚至設(shè)立無經(jīng)營場所和固定工作人員的“空殼”分公司，難以滿足本地業(yè)務(wù)發(fā)展需要，一定程度上為電信詐騙、套現(xiàn)等非法活動提供了可乘之機。

二是手續(xù)費率不統(tǒng)一。“96價改”在標準價格商戶之外，仍保留了公益類、優(yōu)惠類和特殊計費類等非標準價格商戶?！稐l碼支付業(yè)務(wù)規(guī)范》規(guī)定，條碼支付業(yè)務(wù)應(yīng)參照銀行卡刷卡手續(xù)費定價標準科學(xué)合理定價。但目前條碼收單費率市場價一般在0.2%～0.38%間，低于銀行卡收單費率（借記卡一般為0.39%～0.5%、18～20元封頂，信用卡一般為0.55%～0.6%）。手續(xù)費率不統(tǒng)一，為支付機構(gòu)套利提供了空間，如市場上通過套用非標準價格類商戶現(xiàn)象屢禁不止，嚴重破壞行業(yè)發(fā)展秩序。

三是受理終端監(jiān)管政策不完善。根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于規(guī)范支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的通知》規(guī)定，收單機構(gòu)應(yīng)自主完成受理終端采購。但相關(guān)制度并未明確禁止支付機構(gòu)出售或變相出售受理終端。實踐中，部分支付機構(gòu)將受理終端機具采購成本轉(zhuǎn)嫁給外包服務(wù)機構(gòu)，由外包服務(wù)機構(gòu)向支付機構(gòu)總公司采購并通過銷售、收取押金等方式向商戶推廣，將本應(yīng)是“支付工具”的受理終端變成了“商品”，而外包服務(wù)機構(gòu)片面追求利益最大化，推廣過程中存在假冒銀行工作人員、虛假承諾或宣傳等現(xiàn)象，導(dǎo)致涉及受理終端的押金或費用糾紛投訴等問題突出，而處理相關(guān)投訴時，多需分公司協(xié)調(diào)總公司和有關(guān)外包服務(wù)機構(gòu)處理，影響處理時效。

本地化經(jīng)營管理不到位，屬地監(jiān)管難。根據(jù)規(guī)定，收單機構(gòu)應(yīng)當對實體特約商戶收單業(yè)務(wù)進行本地化經(jīng)營和管理。而實踐中，支付機構(gòu)分公司在商戶審核、受理協(xié)議簽訂、商戶檔案管理和外包業(yè)務(wù)等方面不同程度集中由總公司管理，未按要求落實本地化經(jīng)營和管理規(guī)定，嚴重影響屬地中國人民銀行履行監(jiān)管職責。據(jù)調(diào)查，山西省內(nèi)多數(shù)分公司商戶審核、受理協(xié)議簽訂和商戶檔案管理等存在全部或部分由總公司負責的情形，商戶審核、受理協(xié)議簽訂由總公司負責，不但會影響商戶實名制規(guī)定的落實，而且發(fā)生違規(guī)問題時，屬地中國人民銀行難以對支付機構(gòu)總公司違規(guī)行為進行處罰，只能移送其所在地方中國人民銀行。商戶檔案由總公司管理，存在調(diào)取時間長，真實性、完整性難保證，且影響監(jiān)管效率。此外，目前多數(shù)支付機構(gòu)為迅速擴大市場規(guī)模，通常采用“投入少、產(chǎn)出快”的外包模式展業(yè)，在外包服務(wù)機構(gòu)及其拓展的商戶均由總公司管理情形下，導(dǎo)致屬地中國人民銀行掌握或調(diào)取相關(guān)商戶信息難，易形成監(jiān)管真空。

中小支付機構(gòu)面臨生存危機，合規(guī)展業(yè)難。近年來，隨著備付金100%的集中繳存和斷直連的完成，支付機構(gòu)的利潤空間進一步被收窄。同時，在行業(yè)持續(xù)強監(jiān)管的背景下，大型支付機構(gòu)的固有優(yōu)勢越來越明顯，中小型支付機構(gòu)則面臨生存危機。

部分中小型支付機構(gòu)為生存發(fā)展獲利，通過拓展虛假套現(xiàn)商戶，套用非標類商戶、違規(guī)設(shè)置收單結(jié)算賬戶等增加市場占有率和交易額，通過精減分公司人員與場所、主要采取外包模式展業(yè)，縮減商戶巡檢、維護等日常管理成本，轉(zhuǎn)嫁終端機具采購成本等壓縮經(jīng)營管理成本，在外包模式下，外包服務(wù)機構(gòu)缺乏監(jiān)管約束和合規(guī)意識，從業(yè)人員魚龍混雜，為了利益，無底限地突破監(jiān)管規(guī)則，如大量拓展虛假商戶、層層轉(zhuǎn)包等，山西省內(nèi)從事收單業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)中采取外包模式展業(yè)的支付機構(gòu)29家，占比80.56%。同時，部分支付機構(gòu)反映，如果嚴格執(zhí)行相關(guān)制度，將會流失商戶，可見合規(guī)經(jīng)營與生存發(fā)展已成不可調(diào)和之矛盾。

監(jiān)管建議

完善監(jiān)管政策，加強根源治理。一是完善分公司監(jiān)管政策。建議在《非銀行支付機構(gòu)條例》中明確支付機構(gòu)設(shè)立分公司應(yīng)具備的條件。同時，配套制定《支付機構(gòu)分公司管理辦法》，細化分公司管理職責、組織機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營場所和人員配備等事項，切實從源頭上治理支付機構(gòu)分公司管理“缺位”問題。

二是統(tǒng)一銀行卡收單和條碼收單業(yè)務(wù)手續(xù)費標準，取消銀行卡收單優(yōu)惠類等非標準價格商戶，避免惡性競爭擾亂市場。

三是完善終端機具監(jiān)管政策。明確禁止支付機構(gòu)出售或變相出售受理終端機具，嚴禁外包服務(wù)機構(gòu)采購、銷售或變相銷售終端機具，加大終端機具管理力度。

強化本地化管理，夯實屬地監(jiān)管。支付機構(gòu)收單業(yè)務(wù)本地化管理規(guī)定落實不到位，不但影響屬地中國人民銀行履行監(jiān)管職責，同時也加大了支付機構(gòu)總公司所在地方中國人民銀行的監(jiān)管工作量。建議責令支付機構(gòu)總公司嚴格落實本地化經(jīng)營管理規(guī)定，并進一步明確規(guī)定支付機構(gòu)分公司應(yīng)承擔本地特約商戶資質(zhì)審核、受理協(xié)議簽訂、商戶檔案和外包業(yè)務(wù)管理等職責，強化支付機構(gòu)分公司管理職責。同時，支付機構(gòu)總公司與分公司所在地方中國人民銀行要緊密協(xié)作，有效解決屬地中國人民銀行履職難點，提高監(jiān)管效率和水平。

優(yōu)化政策措施，破解發(fā)展難題。研究解決中小支付機構(gòu)生存發(fā)展難問題，引導(dǎo)持有網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)牌照的中小支付機構(gòu)與大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行合作，依托平臺經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，持續(xù)鼓勵支付機構(gòu)兼并重組、減量提質(zhì)、有序退出，緩解市場競爭壓力，有效解決中小支付機構(gòu)發(fā)展難問題，推動支付服務(wù)市場合規(guī)有序發(fā)展。

作者供職于中國人民銀行太原中心支行

責任編輯：葛辛晶