新業(yè)態(tài)下發(fā)揮國庫監(jiān)管作用研究

王禹涵

預算資金的公共性、安全性及合規(guī)性是國庫管理模式選擇的基本標準，而“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”三權分離更是國庫資金運行的內(nèi)在要求。中國人民銀行經(jīng)理國庫實踐表明，由中國人民銀行經(jīng)理國庫是我國國庫管理模式的必然選擇，是符合我國國情的制度安排。

自1985年7月頒布實施的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》）明確規(guī)定中國人民銀行經(jīng)理國庫，確立中國人民銀行經(jīng)理國庫法律地位已走過36周年。2018年12月29日，最新修訂實施的《新預算法》強調(diào)了“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理”，賦予了中國人民銀行國庫監(jiān)管權;2020年10月1日，修訂后《中華人民共和國預算法實施條例》實行，再次明確了國庫是辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機構，中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務由中國人民銀行分支機構經(jīng)理;2020年11月29日，修訂實施的《國家金庫條例》強調(diào)了在預算執(zhí)行過程中，國庫要依法依規(guī)履行事中監(jiān)督，監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。

國庫監(jiān)管現(xiàn)狀概述

國庫業(yè)務事中監(jiān)督是對國庫監(jiān)督體系的完善。國庫作為各級政府預算執(zhí)行的直接參與者，與全國人民代表大會監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政內(nèi)部監(jiān)督相比，具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點，能夠把違規(guī)調(diào)庫、延壓占用預算收入、虛增虛減收支等行為隔離在外，為確保財政資金安全增加保護屏障。從本質(zhì)上看，國庫監(jiān)管是為全國人民代表大會監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政監(jiān)督服務的，是辦理國庫資金收納、劃分、留解、退付和庫款支撥過程中實施的事中監(jiān)管，在整個預算監(jiān)督體系中起到預警、糾錯和數(shù)據(jù)資源庫的角色。隨著國庫信息化進程的不斷推進，尤其是以財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）及國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）即國庫“3T”系統(tǒng)的不斷升級改造，國庫監(jiān)管的形勢也隨之發(fā)生變化。同時，電子稅收的“三方協(xié)議”簽署、電子退庫等業(yè)務的加入以及集中支付電子化的上線推廣，使國庫運行模式日益發(fā)生新的變化，出現(xiàn)了新的業(yè)態(tài)，國庫監(jiān)管也相應發(fā)生變化。

監(jiān)督手段由“人工”變?yōu)椤叭斯?+ 智能”。從一開始的手工記賬，到人機并行再到無紙化系統(tǒng)上線，國庫業(yè)務核算方式在逐步發(fā)生變化。積極推廣國庫業(yè)務電子化傳輸和業(yè)務自動處理，實現(xiàn)了國庫會計集中核算和財稅關庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，為提高各級政府預算收支效率、服務社會民生、推動財稅金融體制改革提供了重要的技術支撐。同時，隨著國庫業(yè)務范圍和業(yè)務量及種類的不斷擴大，傳統(tǒng)的手工審核柜面監(jiān)督已無法實現(xiàn)實時、逐筆的監(jiān)督，需要借助監(jiān)督系統(tǒng)，依據(jù)監(jiān)督標準實現(xiàn)電子柜面監(jiān)督;而針對于手工紙質(zhì)票據(jù)業(yè)務，仍需采取人工的方式審核，以實現(xiàn)實時、逐筆的柜面監(jiān)督。

目前，國庫集中支付的監(jiān)督方式主要為以下兩種：

一是柜面監(jiān)督，具體體現(xiàn)為現(xiàn)場審核、逐層批準等措施。包括對外來憑證主要有紙質(zhì)繳款書、國庫集中支付業(yè)務憑證的合規(guī)性和政策審核，以及非預算單位撥款等大額資金的審核批準，提出如手續(xù)不合規(guī)票據(jù)退回的處理等糾正措施來解決發(fā)現(xiàn)的問題。

二是系統(tǒng)監(jiān)督，主要利用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)進行實時監(jiān)控，有效保護國庫資金安全。

監(jiān)控載體變?yōu)椤半娮有畔橹?、紙介質(zhì)為輔”。作為具體執(zhí)行政府預算的重要環(huán)節(jié)，國庫監(jiān)督體現(xiàn)在對財政、稅務、海關等外部提交的預算收入、支出、退庫、調(diào)整業(yè)務進行實時、逐筆審核并記賬。隨著國庫信息化的推進，人工方式填制的繳款書、撥款憑證、收入退還書、更正通知書等紙質(zhì)憑證已逐漸減少，轉而成為通過系統(tǒng)、網(wǎng)絡產(chǎn)生和傳遞的電子信息憑證。國庫部門第一時間對傳遞的電子憑證信息進行審核和柜面監(jiān)督，“系統(tǒng)控制 + 人為監(jiān)控”的協(xié)助，監(jiān)督時效得以強化和提升，避免了因電子業(yè)務量大幅增加造成的人為實時、逐筆審核監(jiān)督不力的局面。

監(jiān)管內(nèi)容隨業(yè)務發(fā)展有所增加。隨著法律法規(guī)賦予國庫監(jiān)管的內(nèi)容愈加豐富，發(fā)揮的作用和重要性愈加凸顯。按照《國家金庫條例》及《國家金庫條例實施細則》規(guī)定，國庫監(jiān)管主要是對進入國庫和國庫經(jīng)收處的財政資金進行監(jiān)督，是對政府資金的功能監(jiān)督，也是對預算執(zhí)行的外部監(jiān)管。

一是稅收收入、非稅收入等預算收入是否應收盡收。一方面，通過操作系統(tǒng)檢查結算銀行的結算賬戶的各元素是否對應以及轉移時間是否及時。另一方面，在進行紙質(zhì)繳款書錄入時，檢查收到的資金是否與紙質(zhì)憑證中提到的金額、項目等要素相對應。

二是庫款撥付是否按照預算執(zhí)行，支出項目與金額是否滿足法律法規(guī)規(guī)定。隨著集中支付電子化的深入運行，對無紙化預算支出的監(jiān)控除確保預算支出憑證的完整性和有效性，還要注意支付額度的充分性以及由代理銀行進行的國庫業(yè)務賬戶結算的準確性等。

三是預算退庫是否準確合規(guī)。監(jiān)督過程中除檢查印鑒，還需要依據(jù)不同業(yè)務類型進行退庫并檢查核實提供的文件。

四是其他監(jiān)管事項，還包括對于財政劃分留解、國債發(fā)行兌付、地方債務、地方國庫現(xiàn)金管理、商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處監(jiān)督等內(nèi)容。

國庫監(jiān)管現(xiàn)實制約因素

在現(xiàn)行預算管理體制下，賦予中國人民銀行國庫在預算執(zhí)行過程中適度、必要的監(jiān)管具有十分重要的意義。隨著國庫信息化建設不斷推進，特別是國庫集中支付電子化系統(tǒng)的上線運行，財政預算收支運行效率有所提高，國庫監(jiān)管的必要性凸顯，然而在進行國庫監(jiān)管過程中仍存在一些不容忽視的問題，強化國庫監(jiān)管工作任重道遠。

監(jiān)管配套法規(guī)缺乏適配性。國庫信息化建設過程中配套法規(guī)的適配性需相應提升，相關法律法規(guī)在修訂實施后與國庫業(yè)務發(fā)展需求存在脫節(jié)的現(xiàn)象，不能完全覆蓋國庫業(yè)務新發(fā)展，具體體現(xiàn)在《中華人民共和國國家金庫條例》（2020年修訂版）對于國庫監(jiān)管尤其是集中支付電子化上線運行過程中的監(jiān)管沒有作出明確指導，對現(xiàn)行國庫監(jiān)管的調(diào)整有較大局限性。

國庫集中收付業(yè)務流程進一步弱化了國庫監(jiān)督職能。國庫集中收付改革后，國庫集中支付流程設計使對財政撥款的監(jiān)督變成只對憑證票面內(nèi)容的審查核對。進一步使得中國人民銀行國庫的事中監(jiān)管流于形式，擠壓了中國人民銀行國庫的業(yè)務空間，使得中國人民銀行國庫在預算執(zhí)行中的監(jiān)督作用弱化。

實時監(jiān)管機制不健全。一是目前國庫會計核算系統(tǒng)的事中監(jiān)管功能不完善，對于預算收入、支出、退庫的電子化信息相關要素有誤的情況，只能通過人工審核方式進行，由于業(yè)務量大且繁雜，單純依靠人工監(jiān)督影響工作效率。

二是國庫集中支付管控機制不健全。一方面，國庫集中支付電子化系統(tǒng)是由財政部門推動并以嵌入式接入國庫內(nèi)部操作系統(tǒng)的。目前中國人民銀行國庫內(nèi)部操作系統(tǒng)已自成體系，但針對國庫集中支付電子化系統(tǒng)的管理制度還是空白。另一方面，實現(xiàn)國庫集中支付電子化過程中雖進行了實時監(jiān)管，如受發(fā)展剛性需求影響，有效監(jiān)管不能得到全面貫徹實施。同時，實現(xiàn)國庫集中支付電子化后，中國人民銀行對國庫資金支付的審核、監(jiān)管平臺前移，系統(tǒng)校驗、電子核對、印章簽署、系統(tǒng)對賬均在國庫集中支付電子化系統(tǒng)上完成，國庫集中支付電子化系統(tǒng)儼然成為防范國庫資金風險的第一道封鎖線，對于已經(jīng)運行成熟的國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)來講，僅是一個國庫資金撥付的最后環(huán)節(jié)。

策略研究

修訂、完善現(xiàn)有國庫法律法規(guī)，探索新的國庫監(jiān)管制度框架，鞏固中國人民銀行經(jīng)理國庫的地位。一是積極向人大等立法部門建言獻策，對現(xiàn)有的國庫法律法規(guī)進行修訂和完善，明確中國人民銀行國庫在預算執(zhí)行中的監(jiān)督地位，確保中國人民銀行國庫監(jiān)督的權威性。如將《國家金庫條例》第五條規(guī)定的“各級人民政府應加強對同級國庫的領導”修改為“各級人民政府應配合同級國庫的監(jiān)督”，同時在條例中增加國庫獨立行使監(jiān)督權職能的內(nèi)容等。

二是結合目前的財稅政策，聯(lián)合財政部門共同細化《國家金庫條例實施細則》，增強現(xiàn)實操作性。

三是及時重新修訂國庫內(nèi)部的規(guī)范性文件，制訂嚴密細致的規(guī)章制度和業(yè)務操作流程，通過對預算征收機關收納、劃分、留解、退付和預算支出等不合規(guī)行為進行實時糾偏，通過對憑證填制、科目使用、收支時序等進行把關，健全監(jiān)督體系，形成有效的全方位監(jiān)督，保障預算收支高效、規(guī)范運行。

依法制定國庫監(jiān)管強制標準，全面改進國庫監(jiān)督流程，強化中國人民銀行國庫監(jiān)管職能。一是明確國庫是辦理集中收付業(yè)務的專門機構，國庫集中收付業(yè)務由中國人民銀行國庫直接辦理，并履行國庫監(jiān)管職能。

二是中國人民銀行國庫部門加強對現(xiàn)行商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務的管理，制定代理國庫監(jiān)管管理辦法。

三是在盤活財政資金存量、開展國庫現(xiàn)金管理的基礎上，將財政專戶和預算外資金全部納入中國人民銀行國庫管理，由中國人民銀行國庫監(jiān)管預算收支運行的整個過程。

加強國庫信息化建設，提高對財政預算的監(jiān)管信息化處理水平。一是現(xiàn)階段手工化國庫監(jiān)管模式與國庫“3T”系統(tǒng)運行不相匹配，亟需明確規(guī)定中央銀行經(jīng)理國庫單一賬戶并監(jiān)督國庫單一賬戶體系中所有財政資金的活動。

二是加快對財政預算監(jiān)督內(nèi)容的系統(tǒng)化建設，目前中國人民銀行國庫部門在國庫監(jiān)管方面仍采用手工處理模式，因此應盡快開發(fā)監(jiān)管系統(tǒng)并合理設計監(jiān)管指標。同時高效的系統(tǒng)處理可緩解國庫人員不足、手工處理模式效率低的狀態(tài)。

對現(xiàn)行國庫運行系統(tǒng)進行升級，建立統(tǒng)一的中央國庫監(jiān)管系統(tǒng)，強化監(jiān)控機制。一是增加與“3T”系統(tǒng)實現(xiàn)無縫對接的數(shù)據(jù)采集功能系統(tǒng)，自動分類采集來自橫向聯(lián)網(wǎng)和會計核算的數(shù)據(jù)。

二是增加監(jiān)督指標管理功能，對采集的信息按預先設定標準進行整合和管理，同時以現(xiàn)行制度分類制定監(jiān)督標準，建立統(tǒng)一的系統(tǒng)執(zhí)行標準。

三是增加自動篩查和預警功能，自動篩選出有問題的業(yè)務，再由人工進行審核并進行修正和處理。

四是積極研究動態(tài)監(jiān)控預警指標體系，不斷完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能。

五是建立國庫實時監(jiān)管應急管理機制，制訂應急管理預案，強化應急措施。明確各方責任和義務，正確處置國庫集中支付電子化過程中遇到的問題和事故，確保國庫資金支付安全穩(wěn)定高效運行，充分發(fā)揮國庫的執(zhí)行、促進、監(jiān)管作用，強化中國人民銀行國庫的監(jiān)督角色。

做好“放管服”后的國庫監(jiān)督工作。在深化國庫履職“放管服”的同時，要進一步強化國庫集中支付電子化管理，加強事中、事后動態(tài)監(jiān)管，認真做好國庫對賬工作等重點環(huán)節(jié)。

一是優(yōu)化集中支付流程、減少審核環(huán)節(jié)、提高支付效率的同時做到國庫監(jiān)管不缺位。

二是實行動態(tài)監(jiān)控，提高審查效率。全面實施預算單位國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控，采取“系統(tǒng)預警+人工篩查”管理模式，對發(fā)現(xiàn)問題及時提醒處理，確保資金安全。

作者供職于中國人民銀行赤峰市中心支行

責任編輯：葛辛晶