加大我國多層次財政環(huán)保投入的思考

劉薇 張晶晶 劉婷婷

【摘要】我國確定“碳達峰”“碳中和”目標和時間表是為應對全球氣候變化所做出的里程碑事件， 也為我國生態(tài)文明建設(shè)注入新動力。 相對于扶貧投入而言， 現(xiàn)階段財政環(huán)保投入力度尚顯不足。 究其原因， 財政環(huán)保資金仍存在穩(wěn)定投入增長機制缺失、資金管理“小散碎”、區(qū)域差異大、投入渠道局限、全流程績效管理與監(jiān)督機制薄弱以及環(huán)保治理理念尚待增強等問題。 為此， 研究提出“十四五”期間逐步將節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重提高至0.8% ～ 1%， 并從加大財政環(huán)保資金預算投入、促進政府性基金聚力增效、發(fā)揮專項債優(yōu)勢補短板、擴展環(huán)保PPP項目空間、培育環(huán)保投資市場、優(yōu)化環(huán)保稅收體系、加快推進省以下生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事權(quán)改革等七個方面提出完善多層次財政環(huán)保投入政策支持體系的建議。

【關(guān)鍵詞】財政環(huán)保支出;財政扶貧支出;環(huán)保投入機制;綠色治理

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）23-0141-8

自黨的十八大明確“五位一體”總體布局以來， 為了更好地落實污染防治攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署， 我國與生態(tài)文明建設(shè)緊密相關(guān)的財政節(jié)能環(huán)保支出總量呈穩(wěn)定增長態(tài)勢（從資金投向看， 投向污染防治領(lǐng)域的資金比重最大）。 總體來看， 我國生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)財政支出的絕對規(guī)模持續(xù)增長， 資金投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化， 預算資金使用更加強調(diào)績效管理， 環(huán)境保護和環(huán)境治理成效明顯改善。

然而， 盡管我國財政環(huán)保投資總量在逐年增長， 但其在整體財政支出中的地位并未凸顯。 以節(jié)能環(huán)保支出為例， 其占全部財政支出的比重呈小幅波動增長態(tài)勢， 從2013年到2018年僅增長了0.4個百分點; 其占GDP比重在“十三五”期間增速極不穩(wěn)定， 2015年僅為0.7%， 此后幾年比重下降， 維持在0.63% ～ 0.69%， 直到2019年才提高到0.75%。 綜合考慮， 財政環(huán)保投入在我國還有繼續(xù)增長的必要性。 當前， 在疫情防控常態(tài)化、財政減收增支矛盾突出的背景之下， 我國要履行“碳達峰”“碳中和”目標承諾， 生態(tài)環(huán)保支出持續(xù)增長趨勢不能改變， 應把生態(tài)環(huán)保財政投入放在更加重要的位置， 推動污染防控攻堅戰(zhàn)成效持續(xù)顯現(xiàn)。 為此， 本文在分析“十三五”時期財政環(huán)保投入和扶貧投入的基礎(chǔ)上， 探討進一步完善環(huán)保領(lǐng)域財政政策體系， 提升生態(tài)環(huán)保資金的使用效率， 建立穩(wěn)定、規(guī)范、可持續(xù)的生態(tài)環(huán)保投入機制的思路與建議。

一、財政環(huán)保投入現(xiàn)狀： 與財政扶貧投入比較

（一）環(huán)保與扶貧投入規(guī)模分析

1. 中央財政總體投入。

（1）財政污染防治和生態(tài)文明建設(shè)投入。 據(jù)圖1所示， “十三五”期間， 中央財政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出累計安排19333億元， 資金投入使用呈現(xiàn)總量持續(xù)增長、機制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現(xiàn)的良好態(tài)勢。 一是通過大氣污染防治資金、節(jié)能減排相關(guān)資金等累計安排4039億元， 支持打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”。 二是通過水污染防治資金、城市管網(wǎng)及污水治理補助資金、水利發(fā)展資金等累計安排1298 億元， 重點支持全國開展重點流域水污染防治等。 三是通過土壤污染防治資金累計安排285 億元， 重點支持土壤污染防治先行示范區(qū)建設(shè)、土壤污染治理與修復技術(shù)應用試點等工作[1] 。 四是通過農(nóng)村環(huán)境整治資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金等累計安排1478億元， 加快補齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境短板。 五是通過重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點生態(tài)保護修復專項、自然災害防治體系建設(shè)補助資金等累計安排4193億元， 加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。 六是通過林業(yè)生態(tài)保護修復、林業(yè)改革發(fā)展等專項資金累計安排4550億元， 支持啟動并深入推進大規(guī)模國土綠化行動。 此外， 中央財政還安排相關(guān)部門中央本級預算支出及中央基建投資3490 億元， 用于支持部門履行職責， 加強自然資源管理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、自然生態(tài)保護等重點工作以及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重大工程項目建設(shè)[1] 。

（2）財政支持脫貧攻堅投入。 據(jù)圖2所示， “十三五”時期， 中央財政專項扶貧資金投入呈現(xiàn)逐步增長態(tài)勢。 一是從“大扶貧”格局視角， 將脫貧攻堅擺在財政資金投向的優(yōu)先保障地位， 確保投入力度與脫貧攻堅任務(wù)相適應， 充分發(fā)揮政府投入的主體和主導作用[2] 。 在一般性轉(zhuǎn)移支付方面， 全國 832個貧困縣的一般公共預算支出中來自上級補助及返還的占比達80%， 為貧困縣統(tǒng)籌推進脫貧攻堅提供了財力保障。 在專項扶貧資金方面， 2016 ～ 2020年， 中央財政累計安排補助地方專項扶貧資金5305億元， 連續(xù)5年每年增加安排200億元， 發(fā)揮精準扶貧資金主渠道作用。 二是不斷創(chuàng)新完善財政脫貧攻堅政策體系。 堅持目標導向和問題導向， 優(yōu)化政策供給， 創(chuàng)新政策舉措， 不斷強化財政支持政策的針對性和實效性。 深入推進貧困縣涉農(nóng)資金整合試點， 通過放權(quán)改革賦予貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金自主權(quán)， 支持盤活存量和用好增量， 聚焦短板弱項精準發(fā)力[3] 。 三是高度重視各級各類扶貧資金監(jiān)管。 將強化扶貧資金監(jiān)管貫穿脫貧攻堅全過程， 建立財政扶貧資金監(jiān)管長效機制， 確保每筆扶貧資金用到實處、用得其所、用出效益。 通過多措并舉， 扶貧資金使用安全性、規(guī)范性明顯提升。

2. 財政投入絕對規(guī)模。 自黨的十九大報告中首次提出防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”以來， 在財政資金持續(xù)加大投入的引領(lǐng)下， 三大攻堅戰(zhàn)治理成效顯著。 囿于防范化解重大風險數(shù)據(jù)取得的困難， 本文主要對比扶貧攻堅和節(jié)能環(huán)保投入。

我國政府支出科目改革以來， 決算報告中“211節(jié)能環(huán)?！敝С隹颇枯^為完整地反映了我國生態(tài)環(huán)保資金投向。 節(jié)能環(huán)保支出一直處于階梯式增長態(tài)勢， 規(guī)模持續(xù)擴大， 從最初2007年的近一千億元資金支出到2019年7390億元支出， 總量擴大約6.4倍， 年平均增長率達18.76%（如表1所示）。

從以往有關(guān)扶貧文獻來看， 扶貧支出統(tǒng)計口徑不一， 多數(shù)文獻以政府預決算中“213農(nóng)林水支出”類級科目下的“扶貧”款支出為統(tǒng)計標準， 這一支出僅反映國家用于農(nóng)村扶貧開發(fā)方面農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、社會發(fā)展（醫(yī)療衛(wèi)生等）的財政支出， 在一定程度上低估了我國在扶貧事業(yè)上的財政資金投入。 因此本部分引用楊良松等[4] 有關(guān)全口徑財政扶貧支出的統(tǒng)計方法， 較為全面地反映扶貧攻堅戰(zhàn)中有關(guān)扶貧人口針對性支出（如表2所示）。

相較而言， 扶貧支出規(guī)模增長幅度更為明顯， 此外兩者支出總額差距也在不斷擴大， 如2014年節(jié)能環(huán)保支出較扶貧支出少900多億元， 而在2018年扶貧支出則高出同期節(jié)能環(huán)保支出達3175億元（如圖3所示）。

3.財政投入相對規(guī)模。

（1）占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重。 近年來， 財政扶貧支出和節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模都保持一定增長。 但是， 如表3所示， 節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重基本保持在0.6% ～ 0.7%之間。 扶貧支出2013 ～ 2015年占GDP比重基本保持不變， 約為0.8%， 而2016年及以后年度扶貧支出增長明顯， 2016年較2015年增長0.9個百分點， 到2018年增長速度更是超過了1%。 扶貧支出占GDP比重與節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重間的差額在2015年之前基本在0.2%以內(nèi)， 而在此之后逐漸拉大。 由上述比較分析可以看出， 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保資金增長機制是建立在相對GDP比重不變基礎(chǔ)上的常態(tài)化資金支出。 以2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值990865億元為例， 若要達到扶貧支出1%的比重， 節(jié)能環(huán)保支出尚有2000多億元的缺口。

（2）占全國財政支出比重。 進一步分析政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財政資源投入比重和變化趨勢， 結(jié)果如表3所示。 節(jié)能環(huán)保支出占全國財政支出比重呈小幅度波動增長趨勢， 從2013年到2018年僅增長了0.4個百分點。 而同期的扶貧支出則一直保持較大的比重， 尤其是2016年以后扶貧支出增長加速， 到2018年占全國財政支出的比重已然超過了4%。 這一變化與其在GDP中占比趨勢變化大體相同。

（3）增長速度。 如圖4所示， 從二者財政支出規(guī)模增長速度來看， 節(jié)能環(huán)保支出增速波動更為頻繁， 2016年甚至降為負增長， 增長率總體上在負值和25%間波動， 波動幅度較大; 而扶貧支出則一直保持正增長， 雖有波動但變化幅度較小， 整體呈上升趨勢。 從二者近五年的平均增長率來看， 扶貧支出增速更快， 約為15.7%。 節(jié)能環(huán)保支出增速和扶貧支出增速與GDP增速和全國財政支出增速間不存在完全的正或負相關(guān)關(guān)系， 這是因為兩者財政支出受政策調(diào)節(jié)的影響較大。

為實現(xiàn)全面小康目標， 保障我國扶貧攻堅戰(zhàn)取得勝利， 財政資源聚力支持扶貧支出， 表現(xiàn)為平均增速高于GDP增速， 而環(huán)保支出同期表現(xiàn)為與GDP增速同步。 在全面小康目標如期實現(xiàn)、邁入現(xiàn)代化新征程后， 我們要堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路， 把握“十四五”時期碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期機遇， 亟待財政支出“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”導向下的動態(tài)調(diào)整， 未來更體現(xiàn)于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的“政策傾斜支持”。

總而言之， 我國節(jié)能環(huán)保支出增速應有所提高， 穩(wěn)定性也亟需增強。 我國迄今尚未建立起健全的政府和市場主體參與的多元生態(tài)治理體系， 環(huán)保領(lǐng)域的財政資源配置波動明顯， 這必然影響生態(tài)環(huán)境保護成效。 在經(jīng)濟面臨下行壓力的情況下， 地方政府積極承擔有關(guān)事權(quán)責任的能力更顯不足， 部分地區(qū)存在放松環(huán)境監(jiān)管的隱患。 因此， “十四五”期間， 在我國建設(shè)社會會主義現(xiàn)代化國家的新起點上， 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的財政支持應在堅持方向不變的同時， 投入力度爭取有所上升， 重點突出精準治污、科學治污、依法治污。 這勢必要求進一步完善環(huán)保領(lǐng)域財政政策體系， 形成穩(wěn)定的財政投入增長機制。

（二）環(huán)保與扶貧投入結(jié)構(gòu)分析

1. 環(huán)保資金來源與投向。 財政環(huán)保投入以中央資金為主， 中央和地方政府性基金也發(fā)揮了重要作用， 財政部門正在推動建立多元化投入機制。 據(jù)財政部公開的數(shù)據(jù)， 2016 ～ 2020年， 全國財政共安排生態(tài)環(huán)保資金44212億元。 一是中央財政通過重點生態(tài)保護修復專項資金、大氣污染防治資金、節(jié)能減排專項資金等多個專項資金持續(xù)對環(huán)保領(lǐng)域投入。 五年間， 中央財政資金投入約為19333億元， 占比達43.7%。 二是財政部牽頭發(fā)起設(shè)立885億元的國家綠色發(fā)展基金， 重點投向長江經(jīng)濟帶地區(qū)， 支持生態(tài)環(huán)境修復和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 此外， 地方政府部門積極聯(lián)動社會資本， 有超過4萬億元資金已投向污染防治與綠色低碳領(lǐng)域。

按照財政部印發(fā)的政府收支分類科目， 財政環(huán)保支出主要包括環(huán)境保護管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林還草、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟、能源管理事務(wù)與其他節(jié)能環(huán)保支出等十五個方面。 “十三五”期間重點支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)， 體現(xiàn)在： 一是推動藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。 支持減污降碳， 繼續(xù)推動能源消費綠色轉(zhuǎn)型， 支持細顆粒物和臭氧污染協(xié)同控制。 二是支持碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。 推動開展流域水污染治理、水生態(tài)保護修復和集中式飲用水水源地、地下水生態(tài)環(huán)境保護， 落實國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃， 向長江、黃河等重點流域傾斜。 三是打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。 強化土壤污染防治源頭預防、風險管控， 突出重點區(qū)域、重點行業(yè)和重點污染物防治， 保障農(nóng)業(yè)用地和糧食安全。 “十四五”期間環(huán)保資金將繼續(xù)投向污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)， 支持“碳達峰”“碳中和”目標的實現(xiàn)。

2. 扶貧資金來源與投向。 各地扶貧資金來源主要分為財政專項資金與非政府性資金， 財政專項資金包含中央專項扶貧資金和?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣級財政專項扶貧資金， 非政府性資金則包含社會來源與企業(yè)來源兩種資金。 此外， 各地根據(jù)情況因地制宜， 為特需貧困縣補充財政涉農(nóng)涉牧整合資金， 定向發(fā)放金融扶貧、社會幫扶資金。 扶貧資金來源綜合來看存在如下特點： 第一， 投入增速明顯， 中央財政專項扶貧資金規(guī)模逐年擴大， 從2015年的461億元增加到2020年的1461億元， 連續(xù)五年每年增加200億元（見圖2）。 第二， 資金整合使用力度大， 整合的涉農(nóng)資金在整個專項扶貧資金中占比基本達到45%左右[5] 。

扶貧資金支出方向包括扶貧發(fā)展、以工代賑、少數(shù)民族發(fā)展、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)、國有貧困農(nóng)場扶貧、國有貧困林場扶貧等， 主要用于精準扶貧、精準脫貧， 培育和壯大貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)， 改善小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施條件， 增強貧困人口自我發(fā)展能力和抵御風險能力[6] 。 總體來看， 扶貧專項資金投入中， 用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的約占40%， 產(chǎn)業(yè)扶貧占21%， 搬遷與危房改造占10%左右， 健康扶貧占8%， 教育扶貧占8%， 政策兜底占4.5%， 就業(yè)創(chuàng)業(yè)占1%左右。 就階段性而言， 2016年前多聚焦基礎(chǔ)設(shè)施投入， 2016年后則對于貧困地區(qū)起到長久發(fā)展支撐的產(chǎn)業(yè)扶貧與保障性的健康、教育扶貧等投入比重上升更快。

二、當前財政環(huán)保支出存在的問題

（一）財政環(huán)保支出常態(tài)化穩(wěn)定增長機制缺失

通過上述分析可以看出， 我國財政環(huán)保支出存在兩個特點： 第一， 支出規(guī)?？偭勘３衷鲩L態(tài)勢， 但與客觀需要和扶貧支出相比， 仍有較大增長空間; 第二， 節(jié)能環(huán)保支出增長的穩(wěn)定性弱， 增長幅度波動大， 缺少科學有效的預算穩(wěn)定增長機制。 各地區(qū)間還存在有關(guān)預算安排數(shù)量不一、比重不足、區(qū)域差異化明顯等問題。 “十四五”階段是我國經(jīng)濟實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期， 而實踐經(jīng)驗表明實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和健全綠色發(fā)展體系是最具普惠性的民生福祉， 是高質(zhì)量發(fā)展特別重要的內(nèi)在組成部分。 考慮到我國生態(tài)環(huán)境長期欠賬， 而節(jié)能環(huán)保是政府應長期持續(xù)投入的前瞻性領(lǐng)域， 相關(guān)財政支出安排應促進“碳達峰”“碳中和”目標的實現(xiàn)， 把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置。 突擊式、斷崖式支出投入， 不利于政府環(huán)保事權(quán)較好履行到位， 只有建立常態(tài)化穩(wěn)定增長的財政環(huán)保支出機制， 才能更好地發(fā)揮財政資金在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的引導、激勵和支撐保障作用。

（二）環(huán)保資金多頭管理、“小散碎”

自然資源、農(nóng)業(yè)等多部門都有環(huán)保管理職責， 使得生態(tài)環(huán)保資金多頭管理、“小散碎”問題長期存在。 對于環(huán)保項目管理， 由于操作規(guī)程不統(tǒng)一， 交叉職能定位難， 扯皮推諉事件時有發(fā)生。 此外， 一些環(huán)保項目前期準備不充分， 缺乏長遠的項目規(guī)劃以及全過程績效管理。

（三）財政環(huán)保支出區(qū)域差距大， 地方層級權(quán)責不匹配

各地財政環(huán)保支出差異較大， 這些差異嚴重影響著區(qū)域間和城鄉(xiāng)間環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的進程， 在更深層次上制約著整體環(huán)境治理水平的提升。 此外， 目前我國基層環(huán)境管理能力薄弱， 表現(xiàn)在基層環(huán)境機構(gòu)不健全、人員編制不足、人員隊伍專業(yè)能力較低、基礎(chǔ)性環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察設(shè)備較為匱乏、環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力偏弱等方面[7] 。

（四）環(huán)保資金的支出渠道有待拓展

為更快地實現(xiàn)“綠水青山”目標， 應注重充分發(fā)揮市場機制的作用， 逐步擴大環(huán)保資金的支出渠道， 更多引入社會資金、市場主體參與具有投資回報可能的生態(tài)環(huán)保項目， 構(gòu)建多元資金投入機制， 改善當前以財政資金投入為主的生態(tài)環(huán)境保護局面。 財政資金以貼息、信用擔保、政府和社會資本合作（PPP）等創(chuàng)新機制介入環(huán)保領(lǐng)域， 可望產(chǎn)生“四兩撥千斤”的乘數(shù)、放大作用， 是當下非常值得重視的資金績效提升方式。

（五）環(huán)保資金全過程績效管理和監(jiān)督機制有待加強

受2020年初突發(fā)疫情沖擊， 我國經(jīng)濟增長速度由原來6%左右的預期水平下滑至2020年全年的2.3%， 財政增收難度大， 而投入“六?！薄傲€(wěn)”財政支出壓力加大， 財政收支矛盾凸顯。 政府過緊日子將成為常態(tài)， 對于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財政資金， 更應當強化實施績效管理， 力爭較明顯地提高資金使用效益。 如進一步探索建立生態(tài)環(huán)保項目庫以提高資金投向的合理性和效益， 還要注重在環(huán)保資金使用全過程中使績效監(jiān)管和獎懲機制充分發(fā)揮作用。

（六）生態(tài)環(huán)保治理理念有待增強

相比前端預防與基礎(chǔ)保障， 末端的控制和治理需要的治理費用巨大， 從而成本大幅上升， 可能導致生態(tài)環(huán)境治理可持續(xù)性不足。 片面的控制與治理也無法將整個生態(tài)環(huán)境治理與項目啟動時的污染控制、企業(yè)整體的生產(chǎn)經(jīng)營流程緊密結(jié)合， 無法做到及時有效地防控。 將全流程的污染防治壓力集中到控制和治理層面， 忽視預防與基礎(chǔ)保障， 在抑制了企業(yè)污染治理的積極性與主動性的同時， 更在操作難度上使得整個生態(tài)環(huán)保治理行為難以為繼。 生態(tài)環(huán)保治理理念應與時俱進， 兼顧末端控制和治理以及前端預防基礎(chǔ)手段[8] 。

三、加大多層次財政環(huán)保投入的思路與建議

“十四五”時期， 作為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展模式重要政策保障的財政環(huán)保投入， 應秉持調(diào)動中央、地方各級政府和相關(guān)主體多個積極性的基本思路，? 在“十四五”期間乃至21世紀中葉，? 進一步加大生態(tài)環(huán)保財政投入，? 優(yōu)化、調(diào)整生態(tài)環(huán)保治理制度和機制， 進而對接我國的“碳達峰”“碳中和”目標， 積極有效地推進“美麗中國”生態(tài)環(huán)境建設(shè)， 滿足人民對美好生活的需要。

（一）加大多層次財政環(huán)保投入的思路

1. 環(huán)保項目的“三性”（公共性、外部性和階段性）內(nèi)在要求綠色可持續(xù)發(fā)展的理念應一以貫之。 ①環(huán)境資源兼具公共物品與準公共物品的特征， 其在消費環(huán)境領(lǐng)域的非排他性與一定廣泛程度內(nèi)的非競爭性， 使得環(huán)保的公共性功能突出。 ②環(huán)境污染具有較強的負外部性而環(huán)境保護有著強烈的正外部性， 正負外部性的存在使得環(huán)境資源按單一市場規(guī)律配置時， 必然發(fā)生低效率的情況。 ③由環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟增長之間存在的環(huán)境庫茲涅茨倒U型曲線關(guān)系， 可知環(huán)境保護存在階段性特征。 環(huán)境保護的“三性”特征使得環(huán)保領(lǐng)域若只由政府一方進行治理， 必然不可能達到實際效能最大化和治理績效最優(yōu)化， 而要求綠色可持續(xù)發(fā)展理念具備長期性與規(guī)劃性。 在發(fā)揮政府牽頭作用以通過有效的制度安排將環(huán)境問題的外部性內(nèi)部化的同時， 不應忽視其他多元主體的積極作用。 推動貫徹全流程的綠色可持續(xù)發(fā)展理念， 加強資源環(huán)境國情和生態(tài)價值觀教育， 增強公民的環(huán)保意識， 破解生態(tài)環(huán)境治理難題。

2. 以包容性增長為核心， 以“壓倒性思維”推進生態(tài)環(huán)境治理。 2008年， 世界銀行發(fā)布的《增長報告： 持續(xù)增長與包容性發(fā)展戰(zhàn)略》， 首次提出包容性增長概念。 包容性增長概念下的生態(tài)治理理念創(chuàng)新要求實現(xiàn)有別于以往“政府單一主體”的多元化治理主體結(jié)構(gòu)， 政府、企業(yè)和社區(qū)、社團組織應發(fā)揮個性優(yōu)勢， 以包容性的增長理念， 形成多樣化的激勵發(fā)展模式， 建構(gòu)社會共同參與的生態(tài)公共治理創(chuàng)新模式[9] 。 2016年， 習近平總書記提出綠色惠民、綠色富民與綠色承諾三項綠色發(fā)展的大思路， 環(huán)境治理作為民生實事要抓緊， 以綠色發(fā)展引領(lǐng)新常態(tài)， 鼓勵有條件的地區(qū)先行先試形成節(jié)約能源型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式。 2018年考察長江流域生態(tài)修復時進一步提出， 要以“壓倒性思維”推進生態(tài)環(huán)境治理[10] 。 整體而言， 環(huán)境治理是產(chǎn)業(yè)布局與層次建構(gòu)的問題， 也是發(fā)展方式問題。 財政環(huán)保支出的思路， 也應以包容性增長為核心驅(qū)動， 以壓倒性思維推進治理， 轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向。

3. 創(chuàng)新“綠色治理準則”， 推動“多元化主體”共擔環(huán)保投入責任。 由南開大學綠色治理準則課題組提出的“綠色治理準則”[11] ， 倡議在綠色治理準則的框架下， 強調(diào)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性則必須考慮自然生態(tài)的客觀承載性。 同時， 由于生態(tài)環(huán)境的治理具有公共物品特征與較強的外部性， 生態(tài)環(huán)境治理需遵循“綠色治理準則”， 必然要求“多元化主體”實行“共同治理”的創(chuàng)新模式。 其中， 在多元化主體共同實行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的現(xiàn)代化治理背景下， 政府為綠色治理的主要政策供給者， 市場主體——企業(yè)為關(guān)鍵行動者， 社會組織為倡議督導者， 公眾為輔助的廣泛參與者。 同時強調(diào)， 全球化的綠色治理觀應秉持系統(tǒng)觀和全球觀， 以生態(tài)文明建設(shè)、綠色可持續(xù)發(fā)展為目標， 多方協(xié)同參與， 加強生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的國際合作與交流， 強調(diào)人類命運共同體本質(zhì)， 協(xié)同制定高度普適的綠色倡議， 構(gòu)建匯集全球范圍的綠色治理協(xié)同大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（二）加大多層次財政環(huán)保投入的政策建議

習近平總書記強調(diào)“把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”， 這為“十四五”時期繼續(xù)堅定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念， 深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)， 持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量注入新動力。 生態(tài)環(huán)保財政政策是實現(xiàn)低碳發(fā)展模式的重要政策保障， 是促進生態(tài)環(huán)境治理制度和機制更加完善的著力點。 在穩(wěn)步增加財政環(huán)保投入的同時， 要積極引導多元力量持續(xù)投入和支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展。

1. 參照扶貧攻堅戰(zhàn)的投入規(guī)模， 穩(wěn)步增加財政環(huán)保資金預算投入。 相比“十三五”時期的扶貧領(lǐng)域， 用于污染防控的財政投入雖有所增長但仍顯不足， 但向前看， 在“十四五”時期比照前期扶貧和化解地方債務(wù)的投入力度， 生態(tài)環(huán)保預算安排和財政資金投入應有條件與此兩項資金投入占整個財政支出的權(quán)重， 放在同一基準線考量。 建議“十四五”期間逐步將節(jié)能環(huán)保支出在GDP中所占比重提高至0.8% ～ 1%。

為此， 要在以下三個方面共同發(fā)力： 第一， 各級政府應當根據(jù)現(xiàn)有事權(quán)與支出責任劃分， 增加本級生態(tài)環(huán)保預算安排， 嚴格履行本級節(jié)能環(huán)保支出責任。 在財政可持續(xù)的范圍內(nèi)， 合理擴大一般公共預算中的財政專項環(huán)保資金投入規(guī)模。 比照扶貧資金劃撥的增加力度， 在中央環(huán)保資金支出領(lǐng)域， 可進一步穩(wěn)步增加投入， 比如可在預算科目增設(shè)專門針對環(huán)保研發(fā)的支出， 鼓勵和引導環(huán)保領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)突破。 第二， 中央和地方加快落實環(huán)保資金支出預算穩(wěn)定增長機制建設(shè)， 在保證“六?！薄傲€(wěn)”基礎(chǔ)之上， 結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平和財政可持續(xù)考量， 可借鑒和參照扶貧攻堅戰(zhàn)預算支出經(jīng)驗， 整合現(xiàn)有環(huán)保專項資金。 專項資金的使用要考慮長期規(guī)劃， 此類資金使用安排中應繼續(xù)完善生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)， 保證中央資金落實到各地方， 尤其是履行有關(guān)環(huán)保責任的基層， 彌補基層履行事權(quán)中的支出缺口， 充分發(fā)揮地方積極性和主動性[12] 。 第三， 建立穩(wěn)定的財政資金增長機制， 意味著環(huán)保、財政等部門首先要做好中長期環(huán)保規(guī)劃和相應的財政中長期預算， 并有機融合[13] ， 在經(jīng)濟增速趨緩的大背景下， 科學測算財政資金在GDP和財政支出中比重逐步上升的比例和周期， 其增速底線是能夠與財政支出增速保持一致， 理想值是對接“十四五”時期我國環(huán)保支出占GDP比重的上升目標。

2. 促進環(huán)保領(lǐng)域政府性基金聚力增效。 環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的政府性基金預算規(guī)模， 也應伴隨GDP增長合理加大投入規(guī)模并整合現(xiàn)有分散資金， 合力部署環(huán)保項目治理。 在2020年決算口徑下， 可再生能源電價附加收入安排的支出為923.55億元、船舶油污損害賠償基金支出為0.35億元、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金支出為24.22億元、污水處理安排的支出為0.4億元， 總計948.52億元。 而財政部預算司公示的2021年預算數(shù)擬安排則分別為890.67、1.92、30.76、0.38億元， 總計僅為923.73億元， 相較于2020年規(guī)模還稍有縮減， 這與環(huán)保領(lǐng)域事權(quán)隨GDP增長而增長的規(guī)律不符， 雖然政府性基金支出安排遵循“以收定支”的原則， 但基金收支分散并不能起到合意的資金聚合治理環(huán)境的效果。 從節(jié)能環(huán)保的政府性基金使用效益而言， 合理加大相應事權(quán)匹配財力規(guī)模的同時， 亟待整合資金提升執(zhí)行效率以緩解資金入不敷出等問題。

3. 發(fā)揮專項債優(yōu)勢助力環(huán)保領(lǐng)域補短板。 積極探索環(huán)保領(lǐng)域?qū)ｍ梻度肽Ｊ健?我國地方專項債運行日益成熟， 污染治理類專項債在推動地方治理污水、城市垃圾以及加強區(qū)域生態(tài)保護方面發(fā)揮了極為重要的作用， 在大氣、土壤污染等領(lǐng)域也在政策指導下積極探索專項債的模式投入。 2020年后， 土儲棚改類專項債的限制為生態(tài)環(huán)保類專項債項目帶來利好條件， 而同時我國地方債務(wù)風險在相對可控范圍之內(nèi)， 對于環(huán)保專項債的規(guī)模與數(shù)量擴展仍具有可觀的舉債空間。 生態(tài)環(huán)境問題一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板和弱項， “十三五”階段我國在污染治理、農(nóng)村環(huán)境改善、生態(tài)修復等重點環(huán)保事項上取得了顯著成效， 但我國生態(tài)環(huán)境保護仍有待形成科學高效穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的治理體系， 環(huán)境經(jīng)濟風險仍有待進一步化解。 鼓勵發(fā)行生態(tài)環(huán)保專項債券有利于激勵地方財政資源和政策扶持向生態(tài)領(lǐng)域傾斜， 結(jié)合區(qū)域內(nèi)公眾對污水治理、水供應、固廢處理、生活垃圾處理等的切實需要， 將資金需求量大、周期長、現(xiàn)金流較為穩(wěn)定、有效改善居民生活環(huán)境的具有經(jīng)濟和社會雙重效益的優(yōu)質(zhì)公益性項目納入專項債發(fā)行領(lǐng)域， 補齊短板、帶動地方投資。 在“十四五”期間， 政府對于環(huán)境保護與環(huán)境治理要繼續(xù)加碼發(fā)力， 財政資金更應在補齊短板、踐行綠色可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用。

4. 拓展環(huán)保領(lǐng)域政府與社會資本合作（PPP）空間。 生態(tài)環(huán)保PPP項目建設(shè)資金需求量大， 從立項到完成所需周期長， 且需要專業(yè)技術(shù)作支撐， 同時這類項目的收益回收期也較長。 政府引入社會資本既能分擔項目資金成本， 同時也能降低運營風險， 企業(yè)有更專業(yè)化管理， 政府性資金以可行性缺口補貼形式真正起到“四兩撥千斤”的作用， 社會資本在建成后的運營期內(nèi)也能獲得相應收益， 最終實現(xiàn)政府和市場主體的雙贏。 研究推進以 PPP 項目資產(chǎn)或未來收益為擔保， 發(fā)行PPP項目專項債券， 通過債券進行融資， 以籌集更長期限、更大規(guī)模的資金適配于環(huán)保領(lǐng)域項目需求。 自2014年P(guān)PP進入熱潮， 近幾年大量項目進入運營期， 有效盤活資產(chǎn)存量， 合理配置資源， 增強資產(chǎn)的流動性與變現(xiàn)能力成為關(guān)鍵問題。 亟待通過PPP項目資產(chǎn)證券化， 將項目的收益權(quán)、排污許可證、特許經(jīng)營權(quán)、合同債權(quán)、股權(quán)進行證券化設(shè)計， 進入資本市場， 通過證券交易獲得融資， 優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)， 降低融資成本， 提高投資者的收益率[14] 。

5. 發(fā)揮財政資金引導作用， 推動環(huán)保投資市場發(fā)展。 環(huán)保投資規(guī)模大， 僅靠政府投資是遠遠不夠的， 需要拉動更多的社會投資， 完善相應的投融資制度， 充分發(fā)揮市場機制的作用[15] 。 一方面， 政府需要完善投資環(huán)境， 建立科學有序、競爭公平的環(huán)保投資市場; 另一方面， 發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用， 調(diào)動企業(yè)、個人、公益組織在環(huán)保投資領(lǐng)域的積極性， 提高環(huán)保市場對社會資本的吸引力。 比如為大氣污染防治、清潔取暖和產(chǎn)業(yè)升級等領(lǐng)域符合條件的項目提供信貸支持， 引導社會資本投入， 發(fā)揮綠色金融政策效應。 對于從事環(huán)保事業(yè)的市場主體， 可以實行一定的減免稅收、定向扶持、信貸優(yōu)惠、人才支持等政策， 促進市場主體的快速成長、壯大， 尤其要注重培養(yǎng)科技型環(huán)保企業(yè)， 不斷提升我國生態(tài)環(huán)保市場的核心技術(shù)水平和綜合能力。

6. 優(yōu)化環(huán)保稅收支持體系， 助力“碳達峰”“碳中和”目標實現(xiàn)。 在進一步完善碳排放權(quán)交易制度基礎(chǔ)上， 優(yōu)化環(huán)保稅收支持體系， 探索碳減排稅收支持政策。 針對環(huán)境不良行為征稅或收費是將負的外部成本內(nèi)部化的過程， 政府促使生態(tài)環(huán)保稅種逐步從其他稅收體系分離， 設(shè)置獨立的具有明顯綠色發(fā)展特征的諸如環(huán)境保護稅、資源稅等綠色稅種， 可在一定程度上彌補政府履行污染防控、環(huán)境監(jiān)測等事權(quán)的成本。 我國綠色稅收體系構(gòu)建較晚， 為實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”目標， 應綜合考量碳減排目標、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會負擔能力、現(xiàn)有碳價水平、與其他稅種的融合等因素， 探索適合中國國情的環(huán)保稅收制度和政策。

7. 落實改革方案， 加快推進省以下生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事權(quán)與支出責任劃分。 《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》為堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進環(huán)保領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分構(gòu)建了清晰的框架， 明確了重點內(nèi)容和配套措施。 而《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》是各個時期生態(tài)環(huán)保工作的總體框架， 決定著政府更為宏觀的生態(tài)環(huán)保事務(wù)規(guī)劃的設(shè)計以及各層級政府資金的投入方向; 而監(jiān)測執(zhí)法、環(huán)境事務(wù)的管理、污染防治則是具化的各層級政府履行職責內(nèi)容， 避免以往各層級政府因事權(quán)劃分不清晰對相關(guān)事務(wù)的忽略和推諉扯皮。 改革前中央在環(huán)保領(lǐng)域的職責較為宏觀抽象， 主要起監(jiān)督指導問責作用， 改革方案指出要加強中央在長江、黃河等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保和治理方面的事權(quán)。 這在一定程度上體現(xiàn)出部分生態(tài)環(huán)保項目中， 中央層面的“事權(quán)上移”特點， 實質(zhì)上落實了《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)[2016]49號）中“適度加強中央財政事權(quán)”的要求。 地方政府是生態(tài)環(huán)保事務(wù)職責履行和有關(guān)責任支出的主力軍， 因此各層級政府應當在改革方案的指導下結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點， 加快推動制定環(huán)境保護各分支領(lǐng)域、重點生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域和區(qū)域的具體實施方法， 準確界定政府有關(guān)部門和環(huán)保機構(gòu)等相關(guān)主體的環(huán)保事權(quán)。 突出省級部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力， 加大對區(qū)域內(nèi)承擔重要生態(tài)功能地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。 關(guān)鍵點是將適宜由地方更高一級政府承擔的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本公共服務(wù)支出責任上移， 改變基層政府承擔超出能力范圍的支出責任的情況。 秉持“事權(quán)與財力相協(xié)調(diào)”、一級事權(quán)一級責任支出的原則， 強化各區(qū)域財政和各級財政的財政承受能力， 及時安排配套財政預算， 保證財政資源向大氣、水體等污染防治、改善居民居住生態(tài)環(huán)境、提高社會生態(tài)環(huán)境滿意度的重點方向傾斜。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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