“舊瓶”“新瓶”:清朝咸豐時的關(guān)稅與財政

倪玉平

[關(guān)鍵詞]咸豐時期 關(guān)稅 財政轉(zhuǎn)型

不論是從政治、軍事、經(jīng)濟角度，還是從財政角度來看，咸豐時期(1851—1861)都是清朝歷史上發(fā)生翻天覆地變化的轉(zhuǎn)折時期。太平天國起義之前，清朝遵循傳統(tǒng)的“量入爲(wèi)出”財政原則，穩(wěn)定的田賦收入佔全部收入的一半以上，居於最重要的地位。伴隨著太平天國起義和第二次鴉片戰(zhàn)爭的發(fā)生，清朝面臨前所未有的危機，傳統(tǒng)的財政體系甚至整個國家都面臨巨大的挑戰(zhàn)，財政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生急劇變化。由於關(guān)稅是傳統(tǒng)財政體系中爲(wèi)數(shù)不多的可擴張性稅種，在這一時期也發(fā)生劇變，並開創(chuàng)出全新的局面。研究這一時期關(guān)稅的發(fā)展演變軌跡，對於認識清朝財政及社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的艱難歷程以及其他相關(guān)問題，不無參考意義。

一

清朝繼承了歷代的“關(guān)市之徵”，在水陸衝要及商品集散地設(shè)置稅關(guān)，對過往貨物和船隻徵稅，即爲(wèi)“關(guān)稅”。清代的稅關(guān)包括常關(guān)和洋關(guān)，涵蓋了國內(nèi)貿(mào)易、國際貿(mào)易的所有商品。常關(guān)分爲(wèi)戶關(guān)和工關(guān)。戶關(guān)來源於明代的鈔關(guān)，隸屬於戶部，稅款歲輸戶部供國用；工關(guān)則源於明代的工部抽分，隸屬於工部，主要徵收竹木稅和船稅，稅款專佐工部營繕之需。在嘉道時期，常關(guān)的結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，包括了山海關(guān)、崇文門關(guān)、天津關(guān)等四十六處稅關(guān)。①倪玉平：《清朝嘉道關(guān)稅研究》(北京：北京師範(fàn)大學(xué)出版社，2010)，第4頁。

第一次鴉片戰(zhàn)爭後，清廷被迫開放廣州、上海、寧波、福州、廈門五個通商口岸，徵收洋稅。起初，新的通商口岸以粵海關(guān)之關(guān)期爲(wèi)關(guān)期，徵稅數(shù)量亦堅持“粵海關(guān)原定稅額”，即通籌沿海五關(guān)稅收，“此後，粵海關(guān)如有徵不足數(shù)，應(yīng)請暫於福州、廈門、寧波、上海四關(guān)所徵西洋各國貨稅內(nèi)撥補足數(shù)，即由各海關(guān)徑自報撥，其額外贏餘，各歸各關(guān)，盡收盡解”。②“福州將軍兼閩海關(guān)監(jiān)督保昌摺”(道光二十四年二月十四日)，《宮中檔硃批奏摺?財政類?關(guān)稅》，檔案號04-01-35-0380-014。不料，經(jīng)過試行，粵海關(guān)所徵稅額每年均在200萬兩以上，“不但有盈無絀，抑且多至數(shù)倍”，清廷遂決定粵海關(guān)之原定額數(shù)，不再勻歸各口分攤，各口所徵亦“盡收盡解”③中國史學(xué)會 主編：《第二次鴉片戰(zhàn)爭（一）》(北京：人民出版社，1978)，第375頁。。這是咸豐時期關(guān)稅所繼承的格局。

1851—1864年發(fā)生的太平天國起義，不僅對清廷統(tǒng)治造成毀滅性打擊，也對舊有制度造成巨大衝擊。在關(guān)稅徵收方面，由於蕪湖關(guān)、九江關(guān)、揚州關(guān)位於戰(zhàn)爭省份，日常徵稅活動幾乎癱瘓，清廷不得不修改這些關(guān)的稅額，同意“盡徵盡解”，而不拘泥於正額和盈餘的“定制”奏銷。這對徵不足數(shù)的各關(guān)自然是重大利好，因爲(wèi)據(jù)此所欠稅銀就不必由各關(guān)監(jiān)督自行攤賠了。不料，滸墅關(guān)、淮安關(guān)、鳳陽關(guān)、崇文門關(guān)、臨清關(guān)等亦紛紛援案奏請，希望也能“盡徵盡解”。因財政窘迫，無奈之下，戶部不得不對這些關(guān)的訴求一一駁斥：“若竟任其盡徵盡解，而不予以限制，則既經(jīng)奏請之關(guān)固可以自便，即未經(jīng)奏請之關(guān)亦必紛紛效尤。且盡徵盡解，則十成內(nèi)收至九成者謂之盡徵盡解，即十成內(nèi)僅收至一二成者亦謂之盡徵盡解，是徵收關(guān)稅可以任意虧短而臣部亦無憑考核?！雹堋按髮W(xué)士祁寯藻摺”(咸豐三年八月十七日)，《軍機處錄副奏摺?咸豐朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-4376-049。換言之，那些稅關(guān)監(jiān)督必須自己去解決困難——至少這是中央政府所希望的。

當(dāng)然，這種制度上的調(diào)整是不以統(tǒng)治者的願望爲(wèi)轉(zhuǎn)移的。隨著軍事行動的升級，很多稅關(guān)衹能臨時或永久封關(guān)：龍江關(guān)、西新關(guān)自咸豐三年(1853)起停徵⑤“兩江總督左宗棠摺”(光緒八年十月十七日)，《軍機處錄副奏摺?光緒朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-6347-055。；滸墅關(guān)自咸豐十一年(1861)起停徵⑥中國第一歷史檔案館 編：《咸豐同治兩朝上諭檔》(桂林：廣西師範(fàn)大學(xué)出版社，1998)“同治四年四月二十二日”。；北新關(guān)自咸豐十一年停徵⑦“杭州織造恒延摺”(同治四年三月十七日)，《宮中檔硃批奏摺?財政類?關(guān)稅》，檔案號04-01-35-0561-061；“杭州織造彬格摺”(光緒三十三年四月二十六日)，《軍機處錄副奏摺?光緒朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-7120-111。；武昌關(guān)自咸豐元年至九年(1851—1859)停徵⑧“大學(xué)士倭仁摺”(同治元年十一月十八日)，《內(nèi)閣戶科題本?稅課類?關(guān)稅》，檔案號02-01-04-21712-041。；蕪湖戶關(guān)、工關(guān)自咸豐三年至光緒二年(1853—1876)停徵⑨“安徽巡撫裕祿摺”(光緒三年八月三十日)，《軍機處錄副奏摺?光緒朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-6334-045。；揚州關(guān)自咸豐三、四年停徵，五年(1855)復(fù)開旋停，停徵至咸豐九年(1859)；①“江蘇巡撫薛煥摺”(咸豐十一年十二月二十二日)，《軍機處錄副奏摺?咸豐朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-4871-001。九江關(guān)自咸豐四年至同治元年(1854—1862)停徵；贛關(guān)自咸豐五年至咸豐九年(1855—1859)停徵③“江西巡撫耆齡摺”(咸豐九年十月初三日))，《軍機處錄副奏摺?咸豐朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-4382-031。；其他一些關(guān)雖未停徵，但受戰(zhàn)爭影響，稅收大幅下降。表1是京城的崇文門關(guān)、江蘇的淮安關(guān)、廣東的太平關(guān)的徵稅統(tǒng)計，由此可看出戰(zhàn)爭是如何從北到南影響關(guān)稅徵收的。

表1 咸豐朝崇文門等關(guān)稅收統(tǒng)計(單位:兩)

太平天國起義也影響到洋關(guān)。咸豐三年之前，清廷對江海洋關(guān)(上海)、浙海洋關(guān)、廈門海關(guān)、福州海關(guān)是牢牢控制的。咸豐三年秋，上海小刀會起義，佔領(lǐng)上海全城，蘇松太道兼江海洋關(guān)監(jiān)督吳健彰逃離上海，英、美、法三國趁機接管江海洋關(guān)。十月，局勢稍定，吳健彰重返上海，要求恢復(fù)自己對洋關(guān)的控制，遭到列強拒絕。經(jīng)過多次談判，清廷於次年接受英國的提議，將上海關(guān)置於英、美、法三國共同控制之下，各派一名代表主持稅務(wù)。由此，江海洋關(guān)成爲(wèi)中國歷史上第一個由西方控制的洋關(guān)，清廷的徵稅自主權(quán)受到嚴重侵犯?？紤]到與太平軍、西方列強之間的衝突，以及西方列強對江海洋關(guān)的成功管理，清政府認可由西方負責(zé)洋關(guān)的徵稅事宜。咸豐九年，清政府建立了海關(guān)總稅務(wù)司；之後，洋關(guān)逐漸發(fā)展成一個綜合管理中國河運、海運等各種事宜的機構(gòu)。因爲(wèi)已由指定的西方稅務(wù)司進行單獨管理，洋關(guān)形成了獨立的稅收系統(tǒng)，並成爲(wèi)清政府一項特殊的財政收入，這對於晚清財政結(jié)構(gòu)的演變具有決定性意義。

太平天國運動還影響到洋關(guān)的徵稅收入。咸豐四年，粵海關(guān)奏稱：“因廣潮惠各屬口岸，土匪滋事，所設(shè)稅館間有被盜，盤踞滋擾，稅餉悉難如舊?！雹堋盎浐ｊP(guān)監(jiān)督曾維摺”(咸豐四年十一月十九日)，《宮中檔硃批奏摺?財政類?關(guān)稅》，檔案號04-01-35-0382-056。咸豐八年之所以稅入減少，也是“各口因賊匪竄擾，路途阻滯”。與粵海關(guān)形成反差的是江海洋關(guān)。自開埠以來，隨著國門洞開，洋貨大量涌入中國，上海迅速繁榮起來，成爲(wèi)當(dāng)時最大的國際貿(mào)易口岸，江海洋關(guān)的稅收也不斷增加。太平天國運動期間，江海洋關(guān)稅收有過短暫下滑，隨著西方列強的介入，稅收再次增長，逐漸超過粵海關(guān)成爲(wèi)天下第一大稅關(guān)，因之改變了以往粵海關(guān)一關(guān)獨大的流通格局。由此反映出的對外貿(mào)易中心成功北移，是改變近代中國經(jīng)濟格局的一大關(guān)鍵。

二

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所圖書館藏有湯象龍等人於20世紀(jì)30年代整理的《清代關(guān)稅收支報告表(第六冊)》，對咸豐時期的常關(guān)稅收做過統(tǒng)計；將其與中國第一歷史檔案館收藏的《宮中檔硃批奏摺?財政類?關(guān)稅》《軍機處錄副奏摺?財政類?關(guān)稅項》《內(nèi)閣戶科題本?稅課類?關(guān)稅》以及已經(jīng)出版的《咸豐同治兩朝上諭檔》作爲(wèi)爲(wèi)主要資料，可以在統(tǒng)計各關(guān)收入方面提供幫助。

在統(tǒng)計口徑上，清代關(guān)稅奏銷例於關(guān)期內(nèi)奏報，關(guān)稅徵收截止日期例爲(wèi)本度年關(guān)稅。由於各個關(guān)的開徵與截止時間差異極大，這種通融辦法也是學(xué)術(shù)界的共識。清代前期，以固定月份爲(wèi)關(guān)期的有崇文門關(guān)、打箭爐關(guān)、夔關(guān)、渝關(guān)。自咸豐六年(1856)始，夔關(guān)恢復(fù)到按完整農(nóng)曆年徵收；咸豐七年(1857)始，渝關(guān)、打箭爐關(guān)亦恢復(fù)到按完整農(nóng)曆年爲(wèi)一個徵稅關(guān)期③“署四川總督樂斌摺”(咸豐六年十一月十一日)，《宮中檔硃批奏摺?財政類?關(guān)稅》，檔案號04-01-35-0382-067；“四川總督王慶雲(yún)摺”(咸豐八年七月二十九日)，《內(nèi)閣戶科題本?稅課類?關(guān)稅》。。由於各關(guān)的關(guān)稅年度時間並不相同，由此帶出的問題是，通常意義上的年度關(guān)稅收入，並不是指在此年份內(nèi)各關(guān)所徵收的關(guān)稅總收入，而是各個關(guān)在本年度關(guān)期內(nèi)所徵收關(guān)稅的總和。因大部分稅關(guān)徵稅向以十二個月起徵，隨著閏月的積累，會有個別年份出現(xiàn)兩個關(guān)期的情況，即上一個徵收關(guān)期以正月結(jié)束，而本年度又出現(xiàn)了閏月。這裏所統(tǒng)計出的咸豐時期一年兩關(guān)期關(guān)稅包括左翼(1860)、右翼(1860)、贛關(guān)(1851)和天津關(guān)(1860)。

如果再將常關(guān)細分爲(wèi)邊疆邊貿(mào)各關(guān)、運河長江沿綫各關(guān)、沿海各關(guān)三種類型的話，還可以看出新的變化。具體來說，屬於邊疆邊貿(mào)各關(guān)的有山海關(guān)、張家口、殺虎口、歸化城、打箭爐、鳳凰城中江、奉天牛馬稅、梧廠、潯廠、直隸潘桃口、辰關(guān)、武元城、古北口、通永道、盛京木稅、吉林木稅、伊犁木稅，共計17處；屬於運河長江沿綫各關(guān)的有崇文門、左翼、右翼、坐糧廳、淮安關(guān)(含廟灣關(guān)、宿遷關(guān))、滸墅關(guān)、揚州關(guān)(含由閘關(guān))、蕪湖戶關(guān)、蕪湖工關(guān)、鳳陽關(guān)、龍江關(guān)、西新關(guān)、九江關(guān)、贛關(guān)、北新關(guān)、南新關(guān)、臨清戶關(guān)、臨清工關(guān)、太平關(guān)、武昌關(guān)(含游湖關(guān))、荊州關(guān)、湖北新關(guān)、夔關(guān)、渝關(guān)，共計24處；屬於沿海各關(guān)的有天津關(guān)、天津海稅、江海關(guān)、浙海關(guān)、閩海關(guān)、粵海關(guān)，共計6處。

洋稅方面則有所不同。在咸豐十年前，因衹有五口通商，其關(guān)期都是按粵海關(guān)關(guān)期，以十二個月爲(wèi)一年。咸豐十年的徵稅關(guān)期，自咸豐九年八月二十六日至十年七月二十五日止。咸豐十一年，因稅務(wù)司體制確立，洋稅徵收自該年八月十八日開始，以西洋曆一年爲(wèi)徵稅關(guān)期。故咸豐十一年七月二十六日至八月十七日二十多天的時間，這五個洋關(guān)各有一次額外奏報。④“清單”(同治五年【缺月日】)，《軍機處錄副奏摺?同治朝?財政類?關(guān)稅項》，檔案號03-4873-073。需要說明的是，“粵海關(guān)向係常洋不分”，在咸豐十年之前，均係常稅和洋稅合併，“例於一年期滿一併奏報”，且洋稅佔據(jù)絕大多數(shù)。咸豐十一年，海關(guān)總稅務(wù)司體系建立後，粵海關(guān)的稅收纔正式被劃分爲(wèi)洋稅和常稅，分別奏報。咸豐十年七月二十六日至十一年七月二十五日，粵海關(guān)共徵常稅60440.82兩。爲(wèi)明確起見，粵海關(guān)咸豐元年至十年(1851—1860)的數(shù)據(jù)歸入洋稅項下，咸豐十一年的常稅和洋稅數(shù)據(jù)則分別匯入總的常稅和洋稅數(shù)據(jù)。

由於關(guān)稅自主權(quán)的喪失，晚清洋稅的徵收與常關(guān)稅有著很大不同。這一時期形成的洋稅稅種有六類，湯象龍對此做了詳細說明。第一種是華商進出口正稅，來源於道光二十二年(1842)簽訂的中英《南京條約》，規(guī)定所有徵稅貨物按其價值的5%抽稅。第二種關(guān)稅是洋商洋藥稅，來源於咸豐八年(1858)簽訂的《天津條約》，規(guī)定所有進口鴉片每百斤徵稅30兩。第三種關(guān)稅是內(nèi)地子口半稅，其創(chuàng)設(shè)是爲(wèi)了平衡釐金的影響?！短旖驐l約》規(guī)定，外國貨物在徵收2.5%的內(nèi)地子口半稅後，不需要再交納釐金。第四種關(guān)稅是洋商復(fù)進口半稅，實行於咸豐十一年，稅率爲(wèi)貨物價值的2.5%。第五種關(guān)稅是實行於咸豐八年的洋藥釐金，在洋藥稅基礎(chǔ)上加徵30兩，因此，進口鴉片每百斤合計徵稅80兩。第六種關(guān)稅是華商船稅，按船隻噸位徵稅，其來源是《南京條約》，150噸及以上的船舶每噸徵銀0.5兩，150噸以下的船舶每噸徵銀1兩；咸豐八年改爲(wèi)150噸以上船舶每噸0.4兩，150噸以下船舶每噸1兩。這些稅種共同構(gòu)成了晚清洋關(guān)徵收的稅率和類別。

鑒於關(guān)稅史料存在缺失，這裏試圖補全清代關(guān)稅收入，方法是，按照所徵年份之前的實徵數(shù)補入。這樣一種嘗試雖然不夠嚴謹，卻有助於瞭解清代關(guān)稅徵收的大致趨勢。

表2 咸豐朝關(guān)稅銀徵收表(單位:兩)

先來看常稅的徵收情況。從表中可以看出如下特點：(1)咸豐朝的邊疆邊貿(mào)關(guān)徵稅數(shù)量較小，徵稅情況較爲(wèi)平穩(wěn)，可見受戰(zhàn)爭的影響不大。這說明，太平天國運動對邊疆地區(qū)的波及面並不深。(2)在咸豐時期，運河長江沿綫關(guān)仍是常關(guān)稅徵收的主體，不僅數(shù)量衆(zhòng)多，而且徵收的銀數(shù)也居於主體地位。但運河長江沿綫關(guān)受到戰(zhàn)爭的影響極大，下降趨勢較爲(wèi)明顯，尤其是從咸豐四年開始，由原來的250多萬兩下降至不足100萬兩。(3)沿海各關(guān)的數(shù)據(jù)因爲(wèi)缺失較多，故而實徵數(shù)顯得相當(dāng)平穩(wěn)，補全後的數(shù)據(jù)起伏較大，可見受戰(zhàn)爭影響較大。儘管運河、長江在清前期關(guān)稅徵收中扮演著重要角色，但沿海稅關(guān)重要性的不斷增強也是一個必然趨勢。(4)這一時期的常稅數(shù)據(jù)下降明顯，幅度高達一半，恰好與咸豐時期的政局動蕩相吻合。

如果對常稅和洋稅的徵收情況再做趨勢圖分析，則可以得到如下圖例(見圖1)：

圖1 咸豐朝關(guān)稅收入趨勢

通過圖1可以看出：(1)清代常稅數(shù)據(jù)下降明顯，幅度高達一半。洋稅除因小刀會起義而稍有下降外，基本保持了較強的增長幅度。(2)正是由於洋稅的強勁增長，導(dǎo)致咸豐朝的關(guān)稅總收入在戰(zhàn)爭情況下仍保持了較爲(wèi)明顯的增長，全面超過道光時期每年500萬兩的徵收水平，而且這一趨勢隨著時間的推移而愈發(fā)明顯。(3)咸豐時期以粵海關(guān)爲(wèi)代表的洋關(guān)，均位於沿海地區(qū)，若將它們的徵稅與常關(guān)中的沿海各關(guān)匯總，則沿海地區(qū)所徵收的關(guān)稅會超過內(nèi)地各關(guān)和邊疆各關(guān)。這顯示出，沿海地區(qū)的商品貿(mào)易流通超越內(nèi)地，晚清時期的經(jīng)濟重心由內(nèi)地進一步向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。這也是自魏晉隋唐以來，中國經(jīng)濟重心由北向南轉(zhuǎn)移之後的又一標(biāo)誌性事件。

三

咸豐時期，太平軍橫掃江蘇、浙江、安徽、湖南、湖北、江西等地，加上撚軍起義等，導(dǎo)致清廷不但喪失重要的財稅基地，反而讓敵方獲得稅源。咸豐三年，朝廷已深感田賦收入減少帶來的壓力。戶部上陳“度支萬分窘迫、軍餉無款可籌”，表示“國家經(jīng)費有常，自道光二十年以後，即已日形短絀。近復(fù)軍興三載，糜餉已至二千九百六十三萬餘兩。部庫之款，原以各省爲(wèi)來源，乃地丁多不足額，稅課僅存虛名”，咸豐皇帝也不得不表示“覽奏實深焦灼”。①《清文宗實錄》(北京：中華書局，1986)“咸豐三年六月己丑”，第391頁。根據(jù)湯象龍等人整理的咸豐時期各省地丁錢糧奏銷抄檔，再對這一時期的地丁正項徵收情況整理統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)，這一時期的地丁錢糧徵收數(shù)量較少，幅度在600萬—1400萬兩之間?？紤]到數(shù)據(jù)遺漏原因，這一時期地丁錢糧收入應(yīng)該在1000萬—1600萬左右②倪玉平：《從國家財政到財政國家——清朝咸同年間的財政與社會》(北京：科學(xué)出版社，2017)，第109頁。。與嘉慶道光時期的地丁錢糧徵數(shù)在2000萬—2500萬之間相比，咸豐時期地丁錢糧的下行趨勢非常明顯，比例高達50%。

軍事支出大增而傳統(tǒng)收入稅減，使咸豐時期的財政陷入空前危機。爲(wèi)克服這場幾乎使清朝滅亡的財政危機，從財力上支持軍事行動，清政府除了大力縮減開支外，還不得不實行一系列常規(guī)和非常規(guī)財政搜刮措施，創(chuàng)辦的許多制度和辦法也別開生面，使清王朝的財政管理體制發(fā)生深刻變化，並在事實上成爲(wèi)延續(xù)清廷命脈的決定性因素。這其中，關(guān)稅與釐金的角色最爲(wèi)關(guān)鍵。

關(guān)稅(主體是海關(guān))快速增長，是這一時期財政收入得以勉強維持的重要原因。西方人掌管海關(guān)後，採用近代海關(guān)稅收辦法，編制“海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計報告冊”，對歷年各國船隻進出口數(shù)量及噸數(shù)、各種貨物進出口數(shù)量及價值、稅收數(shù)額及各埠人口數(shù)等，事無巨細全行收錄。所有稅款一律記賬上繳，而不是舊有的定額制徵收，這種做法堵住了稅款隨意流失的漏洞。大臣文祥甚至認爲(wèi)，“如果在海關(guān)裏沒有外國人的幫助，如果不是把這些機構(gòu)設(shè)置於一個劃一的制度之下，他們將無法處理賠款問題”③[英]萊特：《中國關(guān)稅沿革史》(北京：商務(wù)印書館，1963)，姚曾虞 譯，第171頁。。這對於緩解清廷的財政壓力起到了不可忽視的作用。從這個意義上說，如果沒有咸豐時期關(guān)稅的調(diào)整，清朝將無法獲取足夠的經(jīng)費來管理國家，甚至將無法生存下去。

釐金的橫空出世，也是咸豐時期清廷緩解財政壓力的重要手段。咸豐三年，在揚州幫辦軍務(wù)的刑部右侍郎雷以諴創(chuàng)辦釐金制度。他在奏摺中指出：“臣晝夜思維，求其無損於民，有益於餉，並可經(jīng)久而便民者，則莫若各行商賈捐釐一法”，所以，“略仿前總督林則徐一文願之法，勸諭米行，捐釐助餉。每米一石捐錢五十文，計升僅捐半文，於民生毫無關(guān)礙，而聚之則多。計自去歲九月至今，衹此數(shù)鎮(zhèn)米行，幾捐至二萬貫，既不擾民，又不累商，數(shù)月以來，商民相安，如同無事”。④〔清〕雷以諴：“商賈捐釐助餉業(yè)有成效請予推廣摺”，《清政府鎮(zhèn)壓太平天國檔案史料》(北京：社會科學(xué)文獻出版社，1992)，第13冊，第305—306頁。通過雷以諴的試辦，清廷發(fā)現(xiàn)大有利潤可挖，要求各省皆行照辦。釐金在開徵之初，徵收比例大致在1%上下，稅率並不算高。此後，這一比例被逐步提高，據(jù)羅玉東統(tǒng)計，晚清按1.25%、1.5%、1.625%、5.5%、6%、7.5%徵收的各有1個省，按1%、4%、5%徵收的分別有2個省，按10%徵收的有4個省，按2%徵收的有6個省，不詳?shù)?個省。①羅玉東：《中國釐金史》(上海：商務(wù)印書館，1936)，第62頁?？梢姡^2%是主流。

由於羅玉東的《中國釐金史》一書衹提供了同治八年(1869)以後的數(shù)據(jù)，而周育民的《晚清釐金歷年全國總收入的再估計》一文則對咸豐三年至十一年的釐金狀況做了考訂。根據(jù)他的估算：(1)百貨釐金收入，咸豐三年是40萬兩，四年是140萬兩，五年是3694640兩，六年是6312259兩，七年是7128175兩，八年是8770347兩，九年是9618469兩，十年是10287289兩，十一年是12294229兩。(2)各省各類鴉片釐金收入，咸豐八年是146438兩，九年是236783兩，十年是378551兩，十一年是417582兩。(3)各省茶釐收入統(tǒng)計，咸豐九年是117911兩，十年是172008兩，十一年是159672兩。(4)鹽釐收入統(tǒng)計，咸豐八年是290585兩，九年是310759兩，十年是371137兩，十一年是548611兩。②周育民：“晚清釐金歷年全國總收入的再估計”，《清史研究》3(2011)：11—21。數(shù)據(jù)表明，在咸豐朝，釐金收入飛速增長，到咸豐十一年時，各省釐金收入已高達1600萬兩，甚至超過了關(guān)稅中的洋稅。與關(guān)稅一樣，釐金也是商稅的一種。各地大量增設(shè)釐卡，替代了過去一些常關(guān)的職能，成爲(wèi)常關(guān)稅收數(shù)下降的重要原因。

從財政史角度看，以關(guān)稅和釐金爲(wèi)代表的商稅，在咸豐時期大見成效，超越了舊有田賦佔財政收入最大頭的格局，說明咸豐時期已經(jīng)開始了由傳統(tǒng)的地丁錢糧佔主體的農(nóng)業(yè)型財政向以商稅爲(wèi)主體的商業(yè)型財政轉(zhuǎn)變；同時也表明，中國正從一個以土地稅爲(wèi)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，轉(zhuǎn)變爲(wèi)以商業(yè)稅爲(wèi)基礎(chǔ)的近現(xiàn)代社會。當(dāng)然，由於手工業(yè)和製造業(yè)發(fā)展的滯後，選擇這種以商業(yè)稅而非工業(yè)稅爲(wèi)基礎(chǔ)的新型財政系統(tǒng)，清廷也是出於無奈。

另一方面，在討論晚清中央和地方權(quán)力格局時，一些學(xué)者往往從行政權(quán)、軍事權(quán)的角度來論證，這自然沒有問題。但是，還可以從財政權(quán)變遷的角度來重新審視這一趨勢。在咸豐時期的財政收入構(gòu)成中，傳統(tǒng)的田賦和常稅部分仍歸中央所有；而新滋生出來的稅源，洋稅雖由洋人負責(zé)徵收，但最終仍須交中央統(tǒng)籌規(guī)劃，釐金則基本由地方當(dāng)局掌控。隨著釐金的大量徵收，它所代表的地方財政體系在這一時期得以建立起來。由此可見，這一時期的財政已出現(xiàn)了全新變化，財政的“盤子”或者說這塊“蛋糕”已經(jīng)做大。正如清代的中央集權(quán)體制一樣，在這一時期已隨著時代的變化在內(nèi)涵和外延方面有了重大拓展，遠非明代中央集權(quán)的模樣，更不要說與秦漢時期的中央集權(quán)有著天壤之別。一些原本並不在中央集權(quán)體制之內(nèi)的、甚至屬於基層社會權(quán)力範(fàn)疇內(nèi)的內(nèi)容，在晚清時期被囊括到新的中央集權(quán)體制之下；而一些舊管理體系下並不存在的權(quán)力內(nèi)容，也在這一時期萌生出來。用一句形象的話來說，“舊瓶”固然可以裝“新酒”，但此時已非“舊瓶”，而是容量擴大後的“新瓶”了；如果還用一成不變的“舊瓶”刻度來衡量權(quán)力的變化，顯然是不合適的。從這個角度來看，不論是“督撫專權(quán)”還是“內(nèi)外皆輕”，研究者顯然都存在著簡單化、概念化的問題。