關(guān)于農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀與集約利用研究的調(diào)查報告
——以曲陽縣為例

□王文澤，譚小淞，謝詩雨

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院 河北 石家莊 050061）

1 調(diào)查背景

1.1 曲陽縣土地閑置現(xiàn)狀

土地是聯(lián)系農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的直接載體，是農(nóng)村最重要的資源，是農(nóng)業(yè)的根本，是農(nóng)民生計的基礎(chǔ)，因此“三農(nóng)”工作無法回避土地問題[1]。

曲陽縣土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系存在問題，擁有土地所有權(quán)的人員缺少對土地經(jīng)營效果的約束。在對土地流轉(zhuǎn)的管理中，曲陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織對擁有土地所有權(quán)的人員缺少約束。以上這些因素導(dǎo)致土地利用率低下，農(nóng)村出現(xiàn)大面積閑置土地，加劇了人地矛盾，給構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[2]。

1.2 曲陽縣土地閑置及再利用問題已有研究內(nèi)容

張梓倫等（2018）[3]通過對河北省曲陽縣扶貧情況進行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠中姓藛T思想觀念較為落后，對扶貧工作的財力和技術(shù)支持略有不足，應(yīng)采取加強對高層領(lǐng)導(dǎo)的教育、加大對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的支持、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入以及改善醫(yī)療體系等措施。曲陽縣頒布的《曲陽土地利用總體規(guī)劃2010—2020 年調(diào)整完善方案（2017）》，基于新型城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略以及推進建設(shè)區(qū)域特色的要求，提出了土地利用總體規(guī)劃的要求。

2 調(diào)查目的及意義

2.1 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進曲陽經(jīng)濟發(fā)展

曲陽縣土地整治需與鄉(xiāng)村振興相輔相成。結(jié)合農(nóng)民生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕的訴求，進行曲陽縣實地調(diào)查，對推動鄉(xiāng)村振興、進一步從源頭理清鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地整治在目標(biāo)體系和實施路徑上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

2.2 促進曲陽縣土地管理模式升級與優(yōu)化

完善村級土地利用規(guī)劃，根據(jù)曲陽縣自然環(huán)境條件及生產(chǎn)活動類型，對土地的用地布局、分區(qū)劃分進行優(yōu)化。相比宏觀角度的土地利用規(guī)劃，縣、村級土地利用規(guī)劃具有更強的管理力度，也能實現(xiàn)更為細(xì)致的管控。

2.3 反映曲陽縣留村人口結(jié)構(gòu)問題

通過調(diào)查，了解土地資源閑置與浪費情況，以及“空巢”老人和留守兒童問題，探討當(dāng)代農(nóng)村和城市人口數(shù)量、年齡分布不均問題等經(jīng)濟飛速發(fā)展中的社會變遷和人文矛盾。

2.4 因地制宜，為落實村級土地資源利用提供思路

從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，在尊重農(nóng)民個人意愿的同時，因地制宜提出解決曲陽縣土地集約利用問題的方案。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會情況差異較大，需要加強差異化的土地資源利用管理。

3 調(diào)查范圍及調(diào)查方法

3.1 調(diào)查范圍

在精準(zhǔn)脫貧成效顯著的大背景下，針對農(nóng)村土地大面積閑置、土地資源利用效率低、農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展乏力等問題，以河北省曲陽縣為例，對不同年齡、不同職業(yè)的人群進行關(guān)于農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀與集約利用的調(diào)查，以期從微觀角度發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用中仍未解決的問題，并提出行之有效的應(yīng)對方案。

3.2 調(diào)查方式

3.2.1 文獻研究法

通過搜索、查閱相關(guān)文獻資料，探明農(nóng)村土地閑置問題現(xiàn)狀及研究動態(tài)，加深對問題研究的動態(tài)把握。將文獻中的情況與現(xiàn)實進行比較，以便后期針對實際問題提出行之有效的解決方案。

3.2.2 問卷調(diào)查法

本次調(diào)查在曲陽縣發(fā)放132 份調(diào)查問卷，共收回了132 份。通過調(diào)查小組成員進行人工排查，剔除無效問卷13 份（剔除無效問卷的依據(jù)是查驗整張問卷是否為同一選項）。實際有效問卷數(shù)量119 份，約占總數(shù)的90.15%。

3.2.3 線上采訪法

調(diào)研小組就本次調(diào)研內(nèi)容進行梳理，與曲陽縣村民進行語音或視頻通話，以線上方式采訪，深入了解近幾年曲陽縣農(nóng)村土地集約利用情況。

4 數(shù)據(jù)分析

4.1 人員構(gòu)成

本次抽樣調(diào)查樣本中，男女比例約為4∶6。年齡構(gòu)成方面，30 周歲以下人員占47.06%，30～50 周歲人員占30.25%，50～70 周歲人員占17.65%，70 周歲以上人員占5.04%。每戶有4 位成員的家庭占比最多，占總體的42.86%。

4.2 職業(yè)和收入來源

在抽樣調(diào)查的119 名曲陽縣村民中，從事“純農(nóng)業(yè)”“以農(nóng)為主，兼非農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)為主，兼農(nóng)業(yè)”“純非農(nóng)業(yè)”的人數(shù)占比分別為19.33%、24.37%、11.76%和44.54%。家庭收入來源主要包括耕地、經(jīng)營生意、政府補貼及外出打工，占比分別為26.89%、26.05%、6.72%和40.34%。

4.3 耕地數(shù)量及利用方法

曲陽縣村民家中耕地數(shù)量為0.33 hm2以下的占比最多，為60.5%，家中耕地數(shù)量為0.33～0.67 hm2的占比為21.85%，家中耕地數(shù)量為0.67～1.33 hm2的占比為9.24%，家中耕地數(shù)量在1.33 hm2以上的占比為8.4%。

由調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，在曲陽縣村民家中耕地利用方法中，1/2 居民選擇自留種植，其次依次是將耕地承包外租、土地拋荒以及進行土地流轉(zhuǎn)。大多數(shù)曲陽縣村民家中耕地數(shù)量較少，在0.33 hm2以下。多數(shù)人以自留種植的方式進行耕地利用，少數(shù)人選擇將耕地進行承包外租、拋荒以及土地流轉(zhuǎn)等。

4.4 近年來推行政策、實施效果及限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的原因

對目前政策實施有效程度的調(diào)查中，49 人認(rèn)為政策實施有一點成效，占總?cè)藬?shù)的41.18%；37 人認(rèn)為政策實施有效，占總?cè)藬?shù)的31.09%；19 人認(rèn)為政策實施較有成效，占總?cè)藬?shù)的15.97%；11.76%的村民認(rèn)為政策實施作用較小?？傮w來說，促進曲陽縣經(jīng)濟發(fā)展的政策總體上是有效的，得到了曲陽縣村民的廣泛支持。

關(guān)于限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的因素，63 人選擇交通便利程度，66 人選擇土地利用情況，85 人選擇政府政策實施，50 人選擇村民工作方式。由此看來，以上原因均為限制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

4.5 曲陽縣土地利用存在問題及農(nóng)地拋荒原因

對于土地利用存在問題的調(diào)查中，認(rèn)為政府缺乏對土地嚴(yán)格管理的72 票，認(rèn)為存在土地污染的56 票，認(rèn)為土地開荒的15 票，認(rèn)為建住宅違規(guī)的29 票，認(rèn)為各類土地災(zāi)害的40 票，認(rèn)為其他問題的26 票，認(rèn)為不存在問題的11 票。

對于農(nóng)地拋荒原因的調(diào)查中，37.82%的村民認(rèn)為種田效益低，16.81%認(rèn)為家中人手不足，32.77%認(rèn)為外出務(wù)工無暇顧及家中農(nóng)地，12.61%認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)困難。從這些數(shù)據(jù)可以看出，曲陽縣土地利用存在許多不足。

4.6 發(fā)揮土地效應(yīng)及提高土地收益方法的意向

對于發(fā)揮土地效應(yīng)，認(rèn)同土地折股進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營、個體分紅的占42.86%，認(rèn)同國家負(fù)責(zé)租種的占15.97%，認(rèn)同土地集中承包耕種、其余村民分紅的占27.73%，希望維持現(xiàn)狀的占13.45%。

對于提高土地收益方法，希望土地使用權(quán)出租和自由買賣的占33.61%，希望增加對土地投入的占15.97%，希望土地集中經(jīng)營的占19.33%，希望土地作物規(guī)?；N植的占31.09%。從數(shù)據(jù)中可看出，村民對盤活農(nóng)村閑置資源有較大熱情，更傾向通過土地集約利用并按股分紅的方式獲得收益。

5 調(diào)查結(jié)論

5.1 政策效果未達到預(yù)期

土地閑置很大程度上是由于政府關(guān)于土地利用的規(guī)章制度不夠完善，導(dǎo)致村莊建設(shè)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)。同時，部分鄉(xiāng)村干部思想觀念陳舊、信心不足，對土地集約利用的重要性認(rèn)識不到位。政府對土地缺乏嚴(yán)格管理，仍然存在土地污染情況，導(dǎo)致土地浪費情況嚴(yán)重。

5.2 用地結(jié)構(gòu)不合理

曲陽縣地理環(huán)境以平原為主，交通便利程度一般。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，村莊“空心化”程度高，農(nóng)村人均宅基地面積以及可用土地量增多。許多村民遷入城市居住，他們在農(nóng)村的住宅沒有進行利用，使得農(nóng)村大量土地處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致土地利用率以及生產(chǎn)率低下。長此以往，這些問題將逐步加重，土地閑置導(dǎo)致土地利用率及生產(chǎn)率低下，會加快土地荒廢和營養(yǎng)流失，從而使曲陽縣土地結(jié)構(gòu)惡化，不利于經(jīng)濟發(fā)展。

5.3 人口結(jié)構(gòu)不合理

據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，曲陽縣男性總?cè)藬?shù)少于女性，且30 歲以下人數(shù)占比較多。這意味著有更多中年男性選擇外出打工，從而使女性和兒童的數(shù)量比較多。村莊中缺乏勞動力，人口結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致土地利用率低、荒廢率高。

5.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

曲陽縣以農(nóng)業(yè)為主，特色產(chǎn)業(yè)以雕刻和板材加工為主，龍頭企業(yè)少。企業(yè)規(guī)模比較小，注冊資金一般在50 萬～80 萬元。企業(yè)技術(shù)含量較低，基本上處于原材料加工階段，產(chǎn)品附加值不高。

曲陽縣當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對市場信息不敏感，抵御市場風(fēng)險的能力不強，勞動生產(chǎn)率較低，獲取信息遲緩。曲陽縣所處地理位置距北京和天津均約190 km，受北京和天津發(fā)達工業(yè)的影響，一些環(huán)境不友好企業(yè)的工廠離曲陽縣較近，在一定程度上限制了曲陽縣工業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護。

6 建議

6.1 提高基層干部專業(yè)素質(zhì)

曲陽縣閑置土地利用需要依靠多方共同努力，并確定合理方案。政府應(yīng)積極開展專業(yè)性強的培訓(xùn)活動，完善激勵與責(zé)任機制，提高基層工作人員的專業(yè)能力及素質(zhì)，強化基層工作人員責(zé)任意識，提高專業(yè)性，從而提升土地集約利用的專業(yè)化水平，高效完成相應(yīng)的工作。

6.2 切實做好土地結(jié)構(gòu)調(diào)整工作

學(xué)習(xí)其他國家優(yōu)秀案例的經(jīng)驗，盡快建立適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的土地閑置預(yù)防機制，并推進政策落實。必要時可以采取對閑置土地征稅等手段，解決土地閑置問題。同時，針對曲陽縣土地閑置這一現(xiàn)象，要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，在督促其履行相關(guān)職能的同時，嚴(yán)格追究落實情況。

6.3 鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，吸引青年人才回鄉(xiāng)發(fā)展

充分發(fā)揮政策優(yōu)勢，鼓勵有經(jīng)濟基礎(chǔ)的集體和個人帶頭創(chuàng)業(yè)。引導(dǎo)高學(xué)歷畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在帶動農(nóng)村經(jīng)濟和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮作用。引進勞動密集型產(chǎn)業(yè)，加強村民職業(yè)技能培訓(xùn)，增強自主就業(yè)觀，動員貧困群眾積極參加勞動，提高農(nóng)村就業(yè)率。把技能培訓(xùn)與企業(yè)崗位實踐相結(jié)合，確保技能培訓(xùn)符合市場需求。

6.4 豐富產(chǎn)業(yè)模式，實現(xiàn)村民可持續(xù)增收

因地制宜，大力發(fā)展曲陽縣貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)項目。拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，加快電商網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與大型批發(fā)市場、電商企業(yè)建立長期穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系，降低生產(chǎn)和銷售成本。政府協(xié)調(diào)并組織合作社、農(nóng)戶與企業(yè)簽訂合作協(xié)議，以土地入股并由企業(yè)集中經(jīng)營，企業(yè)負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持、生產(chǎn)資料和銷售平臺并承擔(dān)市場風(fēng)險，合作社和農(nóng)戶負(fù)責(zé)勞動力投入。通過多方合作，打造基本工資與分紅的收入模式，增加曲陽縣村民收入來源。