加快土地確權(quán)促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展策略研究

□王春曉

（平遙縣朱坑鄉(xiāng)人民政府 山西 晉中 031100）

土地確權(quán)主要是基于法律、政策的相關(guān)規(guī)定，明確某一個(gè)范圍內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系以及權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容。2010 年中央提出加快農(nóng)村集體土地確權(quán)之后，各地均推動(dòng)土地確權(quán)工作的開展。從整體來(lái)看，土地確權(quán)的實(shí)施有所成效，對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的推動(dòng)作用也比較突出，整體發(fā)展效果比較理想。對(duì)此，探討加快土地確權(quán)的策略，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展具備顯著的實(shí)踐價(jià)值。

1 土地確權(quán)的重要性

我國(guó)正朝著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方向發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及文化環(huán)境等方面均發(fā)生了顯著改變。土地確權(quán)可以更好地緩解和解決農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中的各種問(wèn)題，滿足農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)需求，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村改革。

1.1 順應(yīng)農(nóng)村土地改革需求

改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地制度得到了明顯的改變和創(chuàng)新，黨和政府對(duì)土地制度改革的重視度相對(duì)較高，并采取了以下3 點(diǎn)措施。

一是延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包期限，在原本各地承包期限到期之后延長(zhǎng)30 年。承包完成之后明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持穩(wěn)定，給予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[1]。

二是借助立法的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)承包關(guān)系的保護(hù)，以家庭承包的經(jīng)營(yíng)模式為基礎(chǔ)，結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，采用法律的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度體系的落實(shí)，并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)的法律規(guī)定，將保護(hù)土地承包關(guān)系真正納入法制體系。

三是人與土地?cái)?shù)量的變動(dòng)。土地確權(quán)主要指土地所有權(quán)、使用權(quán)以及其他的權(quán)利確認(rèn)與確定，這是在有關(guān)政策合理實(shí)施的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。土地確權(quán)可以更好地滿足土地制度改革的需求。

1.2 解決二輪承包后的新問(wèn)題

第二輪土地承包的實(shí)施基本穩(wěn)定并完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式衍生出了一些新問(wèn)題[2]。土地細(xì)碎化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)存在矛盾。土地細(xì)碎化屬于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的典型特征。全國(guó)普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)戶數(shù)量多，耕地面積13 000 hm2，人均耕地面積接近0.7 hm2，但是戶均耕地在0.2 hm2以下的占比卻高達(dá)30%。細(xì)碎化的土地只能和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)保持對(duì)應(yīng)，想要更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，必須及時(shí)打破這一現(xiàn)狀。對(duì)此，需要借助土地確權(quán)進(jìn)一步解決土地細(xì)碎化等問(wèn)題，從而推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展。

1.3 彌補(bǔ)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不足

目前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的部分制度缺陷隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提升而越發(fā)突出和明顯。一方面，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不清晰，農(nóng)村土地大多數(shù)為村民小組所有，以村民小組為單位實(shí)行土地發(fā)包以及調(diào)整，但是村民小組并沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明確。另一方面，集體土地產(chǎn)權(quán)的部分規(guī)定存在不合理現(xiàn)象，法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利約束較大，導(dǎo)致部分權(quán)利被忽略，此時(shí)資產(chǎn)效應(yīng)無(wú)法發(fā)揮相應(yīng)的作用。實(shí)施土地確權(quán)之后，可以有效彌補(bǔ)這一缺陷，從而推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展。

2 加快土地確權(quán)，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的作用

土地確權(quán)的實(shí)施可以更好地鞏固農(nóng)村基礎(chǔ)性的經(jīng)營(yíng)體制，同時(shí)可以進(jìn)一步完善社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，有效維護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益，從而為城鄉(xiāng)發(fā)展提供系統(tǒng)性支持，促使農(nóng)村要素市場(chǎng)得到有效完善，是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的重要途徑。

2.1 維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

土地確權(quán)的實(shí)施可以進(jìn)一步明確農(nóng)村的相關(guān)資源，涉及耕地、山林以及建設(shè)用地等方面的土地資源以及房屋權(quán)利，不僅可以更好地明確集體所有制之下的歸屬權(quán)，還可以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益[3]。

一是保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。土地確權(quán)的目標(biāo)在于為農(nóng)民的土地權(quán)益提供保護(hù)。只有依法明確農(nóng)民的土地權(quán)益，才可以更好地強(qiáng)化農(nóng)民的物權(quán)意識(shí)，從而為農(nóng)民的土地權(quán)益提供保障。

二是土地流轉(zhuǎn)、征收等可以更好地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。土地確權(quán)可以促使農(nóng)民分享更多土地所具備價(jià)值，促使農(nóng)民有意識(shí)、有能力地提高土地收益。

三是保障農(nóng)民自身的利益。當(dāng)前我國(guó)處于發(fā)展階段，農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)不完善，尤其是養(yǎng)老、住房保障不理想，無(wú)力為進(jìn)城打工的農(nóng)民提供與市民同等的權(quán)益。土地確權(quán)的實(shí)施可以最大限度地保障農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)為農(nóng)民提供相應(yīng)的權(quán)益保障。

2.2 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

借助土地確權(quán)可以更好地明確產(chǎn)權(quán)和權(quán)能，保障權(quán)益，實(shí)現(xiàn)順暢流轉(zhuǎn)以及合理分配等，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一性土地市場(chǎng)的前提，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)[4]。

實(shí)施土地確權(quán)可以有效保障集體建設(shè)用地，借助市場(chǎng)主體投資的方式明確農(nóng)村資源的價(jià)值，尤其是農(nóng)用地、建設(shè)用地、農(nóng)村房屋用地的價(jià)值，從而強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，更好地打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

應(yīng)用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方式，借助確權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以科學(xué)規(guī)劃為導(dǎo)向，以合理調(diào)整結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，明確確權(quán)流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)，將基層治理作為基礎(chǔ)保障，最大程度上實(shí)現(xiàn)資本和效益最大化，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.3 完善農(nóng)村市場(chǎng)要素

土地確權(quán)可以更好地保障農(nóng)民的主體地位。土地權(quán)利屬于農(nóng)民最為核心的物權(quán)。土地本身除了具備經(jīng)濟(jì)性以外，還涉及生態(tài)環(huán)保、糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村保障等功能。借助綜合考量的方式可以更好地明確土地要素的多種功能，從而使經(jīng)濟(jì)效益最大化，完善農(nóng)村市場(chǎng)的基本要素。

在加快資本投入農(nóng)村方面，土地確權(quán)具備非常顯著的推動(dòng)作用，可以有效提升土地管理以及利用的綜合能力，進(jìn)一步強(qiáng)化多種形式的農(nóng)業(yè)組織發(fā)展體系，促使農(nóng)業(yè)投資主體多元化，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，同時(shí)為金融支持提供條件[5]。

土地確權(quán)可以有效提高農(nóng)村土地權(quán)益的市場(chǎng)性和有效性、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)效率、金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品創(chuàng)新意識(shí)。通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)交易所和流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，借助土地合作社、種植大戶以及龍頭企業(yè)的力量，促使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押貸款等實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，提高整個(gè)市場(chǎng)的活力。

另外，土地確權(quán)可以進(jìn)一步提高農(nóng)村資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體活力，借助金融支持村鎮(zhèn)發(fā)展，例如借助合作經(jīng)濟(jì)組織以及股權(quán)合作社等經(jīng)營(yíng)模式可以更好地構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)同步發(fā)展機(jī)制，一些經(jīng)濟(jì)合作組織可以為資產(chǎn)抵押、信貸支持等多方面提供支持，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多可能性，這也是完善農(nóng)村市場(chǎng)基本要素的重要途徑。

3 土地確權(quán)的發(fā)展

為了進(jìn)一步推動(dòng)土地確權(quán)有效實(shí)施，需要從以下

3 個(gè)方面著手。

一是針對(duì)性地完善領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作體系。從目前的土地確權(quán)實(shí)施情況來(lái)看，地方政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須強(qiáng)化土地確權(quán)的監(jiān)督工作，組織好相關(guān)人員，集中力量，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成摸底調(diào)查工作[6]。

二是注重經(jīng)費(fèi)落實(shí)，按照工作進(jìn)度撥付經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步保障有關(guān)工作順利實(shí)施，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，落實(shí)個(gè)人責(zé)任，設(shè)立專業(yè)的監(jiān)察部門對(duì)工作開展情況進(jìn)行檢查，通報(bào)部分工作進(jìn)度緩慢的地區(qū)[7-8]。

三是及時(shí)解決農(nóng)民的顧慮。及時(shí)做好群眾的引導(dǎo)教育工作，基于第二輪土地承包臺(tái)賬的方式做好基礎(chǔ)性的土地確權(quán)管理工作，由鄉(xiāng)村干部宣傳教育并引導(dǎo)農(nóng)民參與土地確權(quán)。對(duì)于戶口遷回原籍的人員，可以在出現(xiàn)承包地爭(zhēng)議問(wèn)題后，及時(shí)基于土地承包的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，明確確權(quán)的需求。對(duì)于部分無(wú)法明確的內(nèi)容，可以借助農(nóng)民大會(huì)的方式解決，及時(shí)明確政策內(nèi)容與價(jià)值，加快土地確權(quán)的落實(shí)[9-10]。

4 結(jié)束語(yǔ)

土地確權(quán)的實(shí)施可以更好地維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益，更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。目前，土地確權(quán)工作的進(jìn)展仍然較緩慢，因此進(jìn)一步加快土地確權(quán)工作非常重要。在今后，有關(guān)部門需要進(jìn)一步明確土地確權(quán)工作模式的前提并強(qiáng)化監(jiān)督管理工作，加快土地流轉(zhuǎn)和“三農(nóng)”發(fā)展，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供一定支持。