農村宅基地使用權流轉問題探索

□徐軼博

（河南農業(yè)大學文法學院 河南 鄭州 450046）

隨著中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程逐漸加快，對農村宅基地使用權流轉問題的重視愈發(fā)突出。農村宅基地使用權制度的完善，對保障廣大農民權利及提升農村總體經濟發(fā)展水平等產生重要影響。大部分農民對有關土地和宅基地所有權的法律缺乏認知，同時缺乏必要的維權意識，導致因宅基地使用權流轉而引發(fā)的民事糾紛屢見不鮮。

因此，在農村宅基地使用權流轉中，需要在全面認識問題的基礎上，完善相關法律，逐步探索出宅基地使用權流轉的有效路徑，進一步提高對農民土地權益的保護。

1 新一輪農村土地制度改革過程中考慮的因素

1.1 改革宅基地使用權制度的基本出發(fā)點

中國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，土地是農業(yè)生產最重要的物質基礎與生產資料。土地的穩(wěn)定性對社會發(fā)展和經濟平穩(wěn)運行起著重要作用[1]。

隨著城市發(fā)展不斷加快，人多地少、建設用地不斷擴張等問題逐漸凸顯，嚴重影響了中國農村建設與發(fā)展的效率?；谵r村土地改革制度的宅基地使用權制度改革，不但可以有效推動中國農村土地使用制度的創(chuàng)新與改革，而且讓土地增加了過去缺乏的商品屬性，可以更好地維護農民利益，促使中國土地管理快速走向市場化。

1.2 兼顧農村土地的資源屬性和財產屬性

從當前中國農村整體發(fā)展情況來看，產業(yè)結構、社會結構等因素的影響發(fā)生了持續(xù)的變革與發(fā)展，單一化結構的桎梏已經漸漸退出農村的歷史舞臺。新一輪土地制度改革將目光放在重視宅基地的資源屬性和財產屬性上，在維護農民根本利益中發(fā)揮了非常關鍵的作用[2]。

1.3 考慮宅基地審批程序的嚴謹性，保護耕地

由于農村宅基地審批管理松懈，導致戶外環(huán)境中的公用廁所、廢棄的禽畜圈舍、坍塌的破舊住房以及干擾鄉(xiāng)村道路和公共設施建設的建筑等對農村土地造成嚴重浪費。新一輪土地改革制度必須著重考慮宅基地審批程序的嚴謹性，同時要保證在農村宅基地使用權實現(xiàn)自由流轉后，單個農民轉讓自己名下的宅基地不會對農用耕地造成過大的侵害[3]。

2 土地改革制度下促進農村宅基地使用權流轉的必要性

2.1 宅基地使用權流轉是農民權益實現(xiàn)的根本要求

隨著城鄉(xiāng)經濟水平發(fā)展，不管是農村宅基地，還是與城市相銜接的城郊宅基地，其對農民個人的保障功能相對于財產功能來說已大不如前。如果一味限制城郊區(qū)域的宅基地使用權流轉，會對農民權益的發(fā)展產生一定的阻礙，同時對農民財產的保值增值情況產生影響。

在此種情況下，宅基地使用權流轉應從農村實際發(fā)展規(guī)律入手，將農民個人的現(xiàn)實利益與訴求放在緊要位置。靈活轉換宅基地使用權流轉過程中的硬性規(guī)定，同時有效借助國家對鄉(xiāng)村振興的有力支持，適當放開部分使用權流轉限制功能，幫助農民依法享有土地收益。

2.2 宅基地使用權流轉是農民經濟實現(xiàn)健康發(fā)展的必要路徑

對于農民來說，依靠土地種植所得收入難以負擔家庭正常生活開支。適度放活宅基地使用權交易，利用出租、轉讓、抵押等多種流轉方式，實現(xiàn)宅基地高效入市流轉，能夠實現(xiàn)農民權益合理分配，增加財產性收入[4]。這是對農民最公平的制度改革導向，可以幫助農民更好地加入到經濟發(fā)展建設中。

2.3 宅基地使用權流轉是農民生存發(fā)展的現(xiàn)實需求

隨著農村人口向城鎮(zhèn)不斷遷移，宅基地扮演起提供基本住房需求的角色，既能增加城郊農民財產性收入，又能讓進城務工的農民有更多經濟支持和住房保障。從這一點上來說，實現(xiàn)宅基地使用權流轉，既可以滿足農民的生活需要，也可以滿足城郊區(qū)域新市民的住房需求。

3 土地改革制度下影響農村宅基地使用權流轉的因素

3.1 流轉無法可依，權益糾紛難解決

在當前中國宅基地使用權流轉法律法規(guī)并不明確的情況下，不管是處于流轉優(yōu)勢地位的出讓者，還是處于劣勢的受讓者，都無法找到明確的法律參考依據，以實現(xiàn)自身用房需求和經濟利益最大化。這勢必給宅基地使用權流轉的未來發(fā)展埋下眾多隱患。

3.2 流轉渠道不暢，宅基地價值難顯化

由于傳播條件的限制，宅基地供求雙方的實質需求沒有明確的雙向交流，降低了宅基地使用權流轉的效率和質量。同時，相比城市商品房交易市場，農村宅基地使用權流轉面臨農民流轉規(guī)則意識不到位、宅基地產權權能不足、宅基地使用權流轉行為不規(guī)范等困境。在價值顯化、權益保障、受眾范圍等方面，宅基地使用權流轉都不占優(yōu)勢，城郊宅基地出讓及租賃價格都被限制在較低的價格標準之下[5]。

4 改善農村宅基地使用權流轉的對策

4.1 健全農村宅基地使用權流轉的法律制度

應對相關法律條文實施針對性分析，并進一步判斷近郊、遠郊農村的流轉情況，明確農村宅基地使用權流轉的相關要求與途徑。不斷健全農村宅基地使用權流轉的法律制度，增強其操作性，保證農村宅基地使用權流轉的綜合效果[6]。

在實際管理過程中，可以與當?shù)胤慨a局建立網絡互通。針對宅基地賣方主體，需對其身份實施細致性、嚴格性審查，增強操作性?？梢詷嫿ㄏ嚓P問責制度，定期開展村集體會議，針對存在的問題進行分析，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。

農村宅基地購置的過程中，必須從各地發(fā)展實際情況和現(xiàn)實需要入手制定相關流轉條例，從滿足本地區(qū)大多數(shù)農民及外來人口流轉意愿的角度，健全流轉條例。在不轉變使用途徑的前提下，農民有權根據個人意愿轉讓宅基地，村集體不能實施強制干預。

對于城市近郊周邊區(qū)域的農村宅基地使用權流轉，需要明確所購買宅基地面積。在上述限制基礎上，可以保證宅基地使用權流轉出現(xiàn)利益糾紛時，處理問題有法可依。

4.2 保證宅基地使用權流轉制度透明，促進農村宅基地使用權的有效利用

保證農村宅基地使用權流轉制度透明，對當前農村建設與經濟發(fā)展產生重要影響。

4.2.1 保證土地利用的透明性特點，強化宅基地使用權的審批制度

其一，需要加強執(zhí)法管理的重視程度，注重土地執(zhí)法隊伍的建設，積極分析問題、查找問題，降低各類不良問題的影響。

其二，村集體經濟組織需要堅持信息公開、透明的管理原則。參與流轉的主體在發(fā)現(xiàn)問題后，應留存有效證據，通過群眾監(jiān)督平臺進行合理反映。

其三，強化宅基地使用權的審批制度。對于宅基地違規(guī)、非法及隱形流轉等問題，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時采取措施，保護農村宅基地使用權的有效利用。

4.2.2 建立宅基地有償性使用制度，發(fā)揮宅基地的流轉價值

在宅基地退出機制方面，應堅持合理、合法的原則，通過有償、無償或享受政府補助等方式進行處理。對于有多戶宅基地及農轉非等農戶，鼓勵其退出宅基地，具體補償額度可以由本村集體組織與宅基地退出人員相互協(xié)商加以明確。協(xié)商確定后，最終決定應在本村內進行公開聲明。

一些地區(qū)的農村宅基地審批方案規(guī)定，村民可以選擇給予一定的經費有償使用，也可以選擇有償或無償退出。

需要收取宅基地有償使用費用的條件為：宅基地為一戶一宅類型，宅基地所超出的面積就是需要交納使用費用的部分；當宅基地存在多宅一戶時，如多數(shù)人員選擇退出，而不愿退出的人員應承擔整座宅基地的有償使用費用；如宅基地通過繼承的方式將使用權轉移給非本村集體經濟組織成員，該宅基地的繼承者需要交納相應的使用費用。

政府應提供宅基地退出后的優(yōu)惠政策，加大補償力度，提高農民流轉意愿。這有助于真正發(fā)揮宅基地的價值，可以對現(xiàn)代農村經濟快速發(fā)展發(fā)揮重要的促進作用。

4.2.3 明確宅基地使用權的范圍，挖掘宅基地的隱形價值

明確宅基地使用權的范圍，通過健全宅基地法律法規(guī)體系，規(guī)范宅基地使用權流轉市場有序發(fā)展。要做好對宅基地、自留地、自留山的使用權，宅基地范圍內所有權，所有權變更登記，公共事業(yè)用地使用權等具體事項的管理。保證流轉有法可依，保障糾紛處理有法可循，激發(fā)宅基地的隱形價值，為農民帶來直接的財產性收入。

4.3 建立規(guī)范性農村宅基地使用權流轉市場，促進市場發(fā)展趨于正軌

“農村宅基地使用權不能出租、出賣、抵押、入股或以其他形式非法轉讓”這一規(guī)定存在范圍廣、跨度大等履行困難，嚴重制約了農村經濟的發(fā)展。相關職能部門要發(fā)揮主導和聯(lián)動作用，建立規(guī)范性農村宅基地使用權流轉市場，充分利用多種途徑和新媒體，加強對農民的宣傳和引導，讓廣大農民深刻認識到宅基地使用權流轉的現(xiàn)實意義，引導農民積極、規(guī)范地投入到宅基地使用權流轉進程中，使市場發(fā)展逐步走向正軌。

4.3.1 規(guī)范宅基地使用權流轉程序

要從流轉源頭和流轉主體抓起，對農村現(xiàn)有宅基地依照法律規(guī)定進行確權登記，明確權屬并發(fā)放宅基地使用權證。

4.3.2 加強宅基地使用權流轉宣傳工作

其一，提升農民參與宅基地使用權流轉的積極性，讓廣大農民認識到依法參與流轉的重要性。

其二，保證參與過程的高效合規(guī)，幫助農民樹立規(guī)則意識。

其三，讓農民了解并學習最新的宅基地使用權流轉規(guī)則，使農民既有保護自身合法收益的意識，又有認真履行應盡義務的正確認知。

4.3.3 優(yōu)化社會保障制度

其一，宅基地流轉后，土地用途不變。應根據集體經營性建設用地入市政策，開發(fā)利用閑置宅基地，為農民建房、鄉(xiāng)村建設和產業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障[7]。同時，對于農民個人在此過程中可能出現(xiàn)的財產收入受限問題，可以適當采取有針對性的補貼制度和保險機制，保證集體成員獲得宅基地的財產性收益[8]。

其二，構建專業(yè)的宅基地抵押服務平臺，更加科學合理地評估宅基地價值，合理分配應得收益。開展閑置宅基地改造，發(fā)展農業(yè)企業(yè)、新型農業(yè)經營主體等，打造特色鄉(xiāng)村項目，對鄉(xiāng)村民宿統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經營，確保農民流轉收益不受減損[9]。

5 結束語

之前我國對農村宅基地使用權流轉的限制，是為了全面保護農民的個人權利，使其發(fā)揮一定的農村社會保障作用。當前農村宅基地管理中，要充分發(fā)揮政府的引導功能和強制執(zhí)行力，健全農村宅基地使用權流轉的法律制度，增強其操作性價值。應保證宅基地使用權流轉制度透明，明確宅基地使用權的范圍，建立規(guī)范性農村宅基地使用權流轉市場，積極改善當前管理中存在的問題，滿足農村經濟與城市經濟發(fā)展的需求，進一步縮小城鄉(xiāng)之間的經濟差異，為更高層次的產業(yè)發(fā)展提供土地資源支撐。