論高揚程灌區(qū)生態(tài)保護補償機制建立的必要性
——以景電灌區(qū)為例

□龔雪琴

（景泰川電力提灌水資源利用中心 甘肅 白銀 730400）

習近平在黨的十九大報告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，推進荒漠化、水土流失綜合治理，提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。生態(tài)產(chǎn)品的價值既包含依附在實物產(chǎn)品中的價值，也包含依附在實物產(chǎn)品上的生態(tài)服務價值，如水涵養(yǎng)、水凈化、水土保持、氣候調節(jié)等。文章結合生態(tài)產(chǎn)品價值補償，以景電灌區(qū)為例，提出政府應當對景電工程產(chǎn)生的效益尤其是巨大的生態(tài)效益給予補償，以帶動和促進相同或類似的生態(tài)公益事業(yè)發(fā)展，有力推動生態(tài)文明建設。

1 景電灌區(qū)及工程概況

1.1 灌區(qū)概況

景電灌區(qū)位于甘肅省白銀、武威兩市的景泰、古浪、民勤縣和內蒙古阿拉善盟左旗縣，東臨黃河，北倚騰格里沙漠，南靠長嶺山，距蘭州市180 km，灌溉面積近8 萬hm2。

灌區(qū)內干旱少雨，風沙多，植被稀疏，風蝕嚴重，屬于典型的大陸性干旱氣候，地表徑流和地下水極度匱乏，灌溉水源來自黃河提水。景電灌區(qū)包括景泰灌區(qū)、古浪灌區(qū)、民勤灌區(qū)及內蒙古灌區(qū)，其中，民勤灌區(qū)為補給性灌區(qū)。

灌區(qū)平均年供水總量為5.14 億m3，根據(jù)氣候干旱及農(nóng)作物種植情況，最高達6.06 億m3。灌區(qū)種植的糧食作物主要有小麥、玉米、豆類等，經(jīng)濟作物主要有洋蔥、胡麻、油葵、枸杞、瓜果等，還有苜蓿、茴香及甘草等農(nóng)牧作物[1]。

1.2 工程概況

景電工程涉及多個省區(qū)，是一項流量大、揚程高、具有多梯級的提灌工程。整體工程分為一期、二期及二期延伸工程。景電一期工程為灌區(qū)獨立供水系統(tǒng)；景電二期包含了民調工程。景電工程整體分期建設，共設計泵站43 座，總裝機容量高達25.97 萬kW，灌溉路徑1 391 條支、斗渠，共2 422 km，灌溉范圍接近6.51 萬hm2。

該工程一期自1969 年10 月開始建設，完成時間為1971 年10 月，灌溉面積超過2 萬hm2，總揚程為472 m，一期工程建設地點主要在景泰縣境內。二期工程自1984 年7 月開始建設，于1987 年10 月完成運行，其建設涉及到景泰縣和古浪縣，灌溉面積達到3.33 萬hm2（景泰縣1.33 萬hm2，古浪縣2 萬hm2），揚程為713 m。其中，二期民調工程在2001 年3 月完工并且正常民勤調水，設計總調水量為6 100 萬m3，折算恢復灌溉面積1.13 萬hm2，2020 年增加到年計劃調水量9 000 萬m3。

向民勤調水工程是我國水利建設史上首次長距離穿越沙漠的調水工程。景電工程的輻射區(qū)域面積約1 000 km2，實現(xiàn)了黃河流域和內陸河流域（石羊河）的連通[2]。

2 景電工程經(jīng)濟效益

景電工程建成后，從根本上改變了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，促進了灌區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，不僅提高了灌區(qū)人民生活質量，還促進了灌區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復。景電工程建成后，先后分批安置灌區(qū)附近居民50 萬人，涉及地區(qū)主要是景泰、禮縣、永靖、東鄉(xiāng)等。黨的十八大以來，為鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，新安置古浪縣黃花灘、景泰縣黃崖壩生態(tài)移民6.3 萬人，發(fā)展灌溉面積0.96 hm2，養(yǎng)殖暖棚2 720 座、日光溫室11.73 hm2、經(jīng)濟林40 hm2。

向民勤調水工程的實施有效緩解了水資源枯竭、土地沙化、生態(tài)環(huán)境嚴重惡化等問題，達到了工程初步設計預定的延緩民勤生態(tài)惡化目的，解決了民勤當?shù)?.61 萬人、12.41 萬頭牲畜的飲水困難問題，為維持民勤縣4.25 萬hm2耕地面積不再萎縮作出了巨大貢獻。

截至2020 年底，灌區(qū)范圍內收獲經(jīng)濟作物接近44.71 億kg，并且提高糧食產(chǎn)量到106.01 億kg，帶來了245.99 億元的經(jīng)濟效益，超過了景電工程建設投資，翻了28.7 倍。整個灌區(qū)從“風吹石頭跑，倒拉羊皮不沾草”的千古荒塬發(fā)展成為甘肅省重要的瓜果、蔬菜、畜產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，昔日荒無人煙的景泰川變成糧豐林茂的米糧川。

目前,景電灌區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域內50 萬人發(fā)展致富的基礎和依托，成為全國高揚程灌區(qū)建設工程典范，有力推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，綜合評價指標突出，被評為“中華之最”，被當?shù)厝朔Q贊為“致富工程、救命工程、生態(tài)工程”[3]。

3 景電工程生態(tài)價值

景電工程帶來了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益，在改善灌區(qū)生態(tài)環(huán)境、防止水土流失、減少風沙危害等方面發(fā)揮了巨大作用。

據(jù)調查，得益于景電工程，該區(qū)域內林地、灌區(qū)以及“三北”防護林發(fā)展連成一片，基本控制了132 km的風沙線，沙區(qū)前沿林草植被由治理前的20%恢復到60%以上，阻擋了騰格里沙漠南侵和風沙前移。景電灌區(qū)范圍內的年平均降水量逐漸增加，截至2020 年，年平均降水量達到201.6 mm，環(huán)境中相對濕度達到48%。防護林產(chǎn)生的作用越來越大，區(qū)域內風速已經(jīng)降低到2.4 m/s，并且8 級以上大風天數(shù)由29 d 減少為14 d。年蒸發(fā)量由工程運行之前的3 390 mm 下降到2 361 mm，灌區(qū)生態(tài)氣候明顯得到改善。

為“絕不讓民勤成為第二個羅布泊”，確保石羊河流域實現(xiàn)重點治理目標，累計向民勤調水16 億m3，占石羊河流域治理規(guī)劃蔡旗斷面下泄水量的41.38%，使干涸了半個世紀的青土湖重現(xiàn)生機，水域面積由3 km2擴大到26.7 km2，形成面積接近106 km2的旱區(qū)濕地，使得騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠之間的合并速度放緩，避免了土地沙漠化。民勤盆地地下水開采量減少到0.86 億m3，地下水埋深由2010 年的3.78 m 上升到2019 年的2.92 m。

近年來，一些專家和專業(yè)工作者在充分研究景電灌區(qū)的社會效益和經(jīng)濟效益的同時，也對景電灌區(qū)的生態(tài)效益和價值進行了充分的研究和探討，陸續(xù)發(fā)表了許多具有說服力的研究成果。據(jù)2018 年《生態(tài)經(jīng)濟》發(fā)表的《景泰川電力提灌工程的生態(tài)服務價值研究》一文所述，景電灌區(qū)的生態(tài)價值分為內部價值和外部價值。

內部價值主要有農(nóng)田系統(tǒng)、防護林系統(tǒng)以及渠道水域系統(tǒng)的生態(tài)價值組成，內部生態(tài)效應顯著改善了灌區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高了灌區(qū)內居民生產(chǎn)效益和生活水平。經(jīng)研究分析，景電灌區(qū)農(nóng)田系統(tǒng)的生態(tài)價值為20.15 億元，防護林系統(tǒng)的生態(tài)價值為10.73 億元，渠道水域系統(tǒng)的生態(tài)價值為5.44 億元，3 項合計景電灌區(qū)內部生態(tài)價值為36.32 億元。

外部價值主要是移民對祁連山植被恢復的生態(tài)價值。景電工程建成后，僅安置來自祁連山區(qū)的移民就多達27.96 萬人，退耕13.93 萬hm2，退出草場面積43.39 萬hm2，退牧66.39 萬只（羊單位），退耕還林形成林地面積13.85 萬hm2，不僅有效緩解了祁連山地區(qū)的生態(tài)壓力，還能起到保護水土的作用。另外，在騰格里沙漠下風區(qū)域種植的防護林，對控制沙漠南下作用明顯，對保護白銀和蘭州地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)作用明顯。通過退耕還林產(chǎn)生的生態(tài)價值為26.46 億元，退牧后植被蓋度增加產(chǎn)生的生態(tài)價值為13.59 億元，兩項合計，景電灌區(qū)外部生態(tài)價值為40.05 億元。

綜上所述，景電灌區(qū)總生態(tài)價值為76.38 億元[4]。

4 單位財務現(xiàn)狀及生態(tài)價值補償

甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心為正地級公益二類事業(yè)單位，核定編制1 350 人，現(xiàn)有在職人員1 234 人，主要承擔著景電灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水、石羊河流域綜合治理、民勤生態(tài)供水、古浪黃花灘生態(tài)移民暨扶貧開發(fā)區(qū)供水、三北防護林建設、灌區(qū)人畜安全飲水、灌區(qū)防洪、城鎮(zhèn)生態(tài)綠化供水等公益性任務及水費征收、使用和管理等任務，負責景電灌區(qū)項目建設，工程管理、節(jié)水灌溉、發(fā)展規(guī)劃和國有資產(chǎn)管理等工作。

2021 年3 月，經(jīng)甘肅省發(fā)改委成本監(jiān)審局監(jiān)審，截至2020 年底，景電灌區(qū)近3 年完全供水成本為0.686 8 元/m3，實際執(zhí)行水價0.33 元/m3。由于水價與成本長期倒掛，剛性支出逐年增加，財務收支矛盾突出，工程運行舉步維艱。以2020 年財務收支為例，總收入2.92 億元，總支出3.91 億元，剛性支出占總支出的95%以上。

目前，景電灌區(qū)生態(tài)林面積為0.708 萬hm2，包括片林、斗渠林、支渠林、公路林、省界林、防護林等，多年來在防風固沙、涵養(yǎng)水源、美化環(huán)境以及吸收二氧化碳等方面成效顯著，但其灌溉、日常維護全部由單位承擔。

據(jù)測算，生態(tài)林每年用水約為465 m3/667 m2，水費154 元，人工及病蟲害管護費175 元，每年的養(yǎng)護總費用約為3 500 萬元。由于水價與成本長期倒掛，農(nóng)業(yè)用水價格無法補償生態(tài)用水價格，現(xiàn)有收入僅能維持設備和工程設施及單位的簡單運行，生態(tài)林的養(yǎng)護費用難以落實，導致部分生態(tài)林逐漸開始消退[5]。

國務院辦公廳和中共中央辦公廳在2021 年4 月頒布《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，該意見中明確提出各地區(qū)要深入學習習總書記關于生態(tài)文明建設的思想，加快完善可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，完善縱向生態(tài)保護補償機制，鼓勵地方政府統(tǒng)籌生態(tài)領域轉移支付資金，支持基于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護修復的生態(tài)價值實現(xiàn)工程建設，拓寬生態(tài)保護補償資金渠道。

經(jīng)測算，景電工程產(chǎn)生的生態(tài)價值是年總成本的19.53 倍，景電工程為灌區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展奠定了堅實基礎，尤其在改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了巨大作用，主要受益者是國家和灌區(qū)人民。根據(jù)“清晰界定各方權利義務，實現(xiàn)受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配”等相關政策，中央和省級政府必須建立生態(tài)保護補償機制，按相關政策及標準給予景電工程一定的生態(tài)價值補償，以維持、鞏固和發(fā)展灌區(qū)現(xiàn)有生態(tài)效益，保證工程的良性運行，促進生態(tài)環(huán)境建設。

5 結論

景電工程建成以來，景電灌區(qū)區(qū)域內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到極大改善，促進了區(qū)域內農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，使得生態(tài)得到有效恢復，當?shù)鼐用裆钏讲粩嗵岣摺８鶕?jù)研究分析，景電工程生態(tài)服務價值分為內部價值和外部價值。其中，外部價值主要是移民對祁連山水土保持和植被恢復的生態(tài)服務價值，內部價值是灌區(qū)及周邊的生態(tài)濕地、防護林、農(nóng)田灌溉系統(tǒng)等所體現(xiàn)的生態(tài)服務價值。

景電工程解決了當?shù)胤里L固沙、水土保持、食物生產(chǎn)等方面問題，其所產(chǎn)生的生態(tài)價值將會隨著時間推移逐年增加。農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)價值是保證西北地區(qū)生活需求的重要基礎。相對來說外部價值產(chǎn)生的效益更大，直接增強了祁連山地區(qū)的涵養(yǎng)水源、河西走廊綠洲等生態(tài)功能，提高了對風沙的防護作用，為生態(tài)多樣性發(fā)展奠定了基礎。景電工程是目前國內高揚程電力提灌工程的典范，產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟效益尤其是生態(tài)效益價值不可估量。為進一步維護、鞏固和發(fā)展景電灌區(qū)生態(tài)效益，人們需要深刻認知到生態(tài)保護補償機制的重要性，政府必須盡快建立景電灌區(qū)生態(tài)保護補償機制，給予專項資金補助，以促進景電灌區(qū)發(fā)揮更大的生態(tài)效益，推動區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，為西北地區(qū)荒漠化治理、水土保持提供一條科學合理的成功之路。