加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合性高效治理的路徑研究

□李建坤

（渤海大學(xué) 遼寧 錦州 121000）

1 提出問(wèn)題

隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化日益嚴(yán)重，我國(guó)越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會(huì)中提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記多次提出“綠水青山就是金山銀山”。2020 年，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的整治，建設(shè)美麗中國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、惠農(nóng)利農(nóng)、發(fā)展成果與人民共享的重要舉措。由此可知，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。

目前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程的復(fù)雜性與系統(tǒng)性使得任何單一的主體都難以高效解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題?；诖?，文章認(rèn)為調(diào)動(dòng)多方力量，加強(qiáng)合作，形成綜合性高效治理是科學(xué)有效解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要舉措，對(duì)建設(shè)新型農(nóng)村、完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理具有不可估量的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)

中央一號(hào)文件多次提出，農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大事件。但對(duì)這一問(wèn)題的理念和態(tài)度，地方政府、企業(yè)和民眾存在差異[1]。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)極復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，包含范圍廣、涉及層面多。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)分化較以往更為復(fù)雜，這無(wú)疑增加了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的難度。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理所面臨的困境如下。

第一，政府缺位錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府傾向于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一顯性政績(jī)，因此更注重經(jīng)濟(jì)利益[2]。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，沒(méi)有高度重視國(guó)家提出的綠色發(fā)展理念和環(huán)境保護(hù)政策，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境兩者中選擇了前者，甚至放任破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的行為，忽視了人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的訴求，在公平與效率之間失去了平衡。地方政府在發(fā)展過(guò)程中價(jià)值取向的不中立，直接導(dǎo)致環(huán)境治理在牽涉利益博弈方面的復(fù)雜化，將農(nóng)村環(huán)境治理的門(mén)檻大大提高[3]。政府錯(cuò)位現(xiàn)象主要體現(xiàn)為政府各部門(mén)權(quán)責(zé)不清晰，各部門(mén)權(quán)力交叉，出現(xiàn)政出多門(mén)、政令不通的現(xiàn)象。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理涉及領(lǐng)域多、牽涉部門(mén)廣。在治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境時(shí)需要財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)部、工商部等多部門(mén)協(xié)同合作，但不同部門(mén)在政策上存在一定程度的沖突[4]。

第二，基層自治組織難以承擔(dān)引導(dǎo)責(zé)任。農(nóng)村環(huán)境治理的過(guò)程中，基層自治組織具有重要作用，村民委員會(huì)開(kāi)展環(huán)境治理工作是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的路徑選擇。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的沖擊和城鄉(xiāng)一體化工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)外出打工，工作、生活逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村相關(guān)事務(wù)的關(guān)注度大大減少，導(dǎo)致村民對(duì)基層自治組織向心力減弱[5]。另外，村民自治日益行政化，村民委員會(huì)需要處理大量的行政事務(wù)，面臨巨大的行政壓力。同時(shí)，由于村民委員會(huì)缺乏獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，導(dǎo)致在處理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題時(shí)經(jīng)費(fèi)方面存在諸多難題[6]。基層自治組織在資金、技術(shù)、信息、人才等方面的能力有限，在應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理方面顯得乏力。

第三，農(nóng)村環(huán)境治理缺乏配套的法律保護(hù)機(jī)制。我國(guó)受環(huán)境制度規(guī)范的企業(yè)存在“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)狀，這種客觀結(jié)果讓企業(yè)為了追逐短期利益鋌而走險(xiǎn)。我國(guó)基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不足，農(nóng)村地域環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村缺乏高素質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法人員，人才的巨大缺口使得基層的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)管工作基本處于空白狀態(tài)[7]。除此之外，在閱讀文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，政策機(jī)制的乏力還表現(xiàn)在立法方面缺乏專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)環(huán)境立法。由于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，在農(nóng)村進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理時(shí)缺乏切實(shí)可行的法律根據(jù)，導(dǎo)致懲罰力度不夠。

第四，農(nóng)村環(huán)境治理理念不科學(xué)。當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境治理價(jià)值理念呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)，環(huán)境治理過(guò)程中各職能部門(mén)以及公私機(jī)構(gòu)間形成以政府部門(mén)利益化為導(dǎo)向的價(jià)值理念[8]。這種狹隘的思想不利于推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理，導(dǎo)致效率低下、治理無(wú)序。農(nóng)村環(huán)境治理價(jià)值理念不科學(xué)還表現(xiàn)在我國(guó)環(huán)境治理是以城市為起點(diǎn)并逐步向農(nóng)村推進(jìn)鋪展的輻射帶動(dòng)模式。農(nóng)村環(huán)境治理被安排在環(huán)境資源保護(hù)序列的末端，農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)施力度大大低于城市環(huán)境治理的力度。加之農(nóng)民缺乏農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)保等相關(guān)意識(shí)，造成農(nóng)村環(huán)境治理理念呈現(xiàn)不科學(xué)的狀態(tài)。

3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整體性高效治理的路徑與措施

在現(xiàn)行條件下，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式選擇的態(tài)度各不相同。隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理難度的增加，任何一種單一主體的治理模式對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理都顯得力不從心。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理是一個(gè)整體性系統(tǒng)性工程，只有同時(shí)發(fā)揮多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的整體性作用，綜合各方面的力量，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，這也是解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的必由之路。

3.1 強(qiáng)化政府農(nóng)村環(huán)境治理職能

政府缺位錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，究其根本是政府沒(méi)有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)置于同等地位，要改變?nèi)蔽诲e(cuò)位帶來(lái)的影響。

首先，應(yīng)強(qiáng)化其農(nóng)村環(huán)境治理職能，建設(shè)生態(tài)型政府。生態(tài)型政府顧名思義是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)追求人與自然和諧共處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)友好型的發(fā)展。生態(tài)型政府重視強(qiáng)化政府的農(nóng)村環(huán)境治理職能與作用，要求政府樹(shù)立生態(tài)發(fā)展思維與責(zé)任意識(shí)。

其次，政府在治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境時(shí)，要做到環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境治理部門(mén)權(quán)責(zé)清晰，明確各層級(jí)環(huán)境部門(mén)的職權(quán)與責(zé)任，避免政出多門(mén)、政策沖突等效率低下的行為。在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，政府仍然是強(qiáng)有力的引導(dǎo)者，在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)性和引領(lǐng)作用[9]。

3.2 加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)

村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層自治組織，最了解當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷默F(xiàn)狀，也最了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。村委會(huì)在綜合高效治理的模式下，發(fā)揮其組織、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等重要作用，因此，村委會(huì)是在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的基礎(chǔ)執(zhí)行者和建設(shè)者。

針對(duì)村委會(huì)在治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境過(guò)程中“無(wú)心與無(wú)力”的現(xiàn)象，首先應(yīng)設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的專(zhuān)項(xiàng)基金，在治理環(huán)境中做到專(zhuān)款專(zhuān)用。給予村委會(huì)在治理環(huán)境問(wèn)題時(shí)更多的資金靈活性，以便更好地承擔(dān)引導(dǎo)責(zé)任。

其次，要將環(huán)境保護(hù)的具體措施納入本村的村規(guī)中，對(duì)于執(zhí)行或違反環(huán)境條約的村民實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，從而更好地規(guī)范村民行為。

再次，村委會(huì)要固定舉行環(huán)保相關(guān)活動(dòng)，在活動(dòng)中激發(fā)村民保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的積極性與主動(dòng)性，增強(qiáng)村民的凝聚力。村委會(huì)在推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的工作中，要明確自己的角色定位，在多元主體進(jìn)行環(huán)境治理的同時(shí)，利用自身的角色屬性充當(dāng)人民與市場(chǎng)以及其他社會(huì)組織的潤(rùn)滑劑，成為不同主體與群眾之間的橋梁。

3.3 市場(chǎng)發(fā)揮多元作用

引進(jìn)并完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理市場(chǎng)引入機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)行多方位投資，給予市場(chǎng)中的多元主體優(yōu)惠性政策，讓社會(huì)資本與市場(chǎng)主體參與治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的同時(shí)保障企業(yè)效益，讓利于資本與企業(yè)，保障其收益。在一系列環(huán)境治理工程費(fèi)用未到位的情況下，地方政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。大力支持政府與企業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)行合作，嚴(yán)守市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。理性選擇市場(chǎng)資本合作伙伴，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，合理制定相關(guān)資本企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，多途徑開(kāi)拓農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效資金[10]。

3.4 完善網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織的監(jiān)管制度

目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度和由社會(huì)組織構(gòu)成的監(jiān)管體系都需進(jìn)一步建設(shè)和完善。

首先，要建立信息公開(kāi)透明制度。信息公開(kāi)透明制度有利于保障民眾的知情權(quán)，促進(jìn)政府環(huán)保部門(mén)加大對(duì)環(huán)境污染及治理現(xiàn)狀信息公開(kāi)透明的力度。

其次，建立和完善環(huán)境污染舉報(bào)制度。政府要開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境污染舉報(bào)網(wǎng)站、環(huán)境污染監(jiān)督舉報(bào)熱線、市長(zhǎng)熱線等，在線上和線下為監(jiān)督環(huán)境和保護(hù)生態(tài)建立雙重保障。

再次，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察小組進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督。將環(huán)境進(jìn)行分區(qū)治理，不同監(jiān)察人員負(fù)責(zé)看管不同區(qū)域，并落實(shí)到具體人員的工作業(yè)績(jī)考核中。

3.5 完善農(nóng)村環(huán)境治理法律體系

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理離不開(kāi)法律依據(jù)。完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)體系，有利于規(guī)范環(huán)境主體行為，加強(qiáng)對(duì)其他市場(chǎng)主體的宣傳引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)綜合性高效治理。

首先，在立法方面，國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面傾斜。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)體系是否完善直接影響環(huán)境治理的成效，應(yīng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的不同方面出臺(tái)針對(duì)性的有效措施。

其次，從制度方面完善綜合治理體系，通過(guò)制定農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與城市生態(tài)環(huán)境治理得到同等重視。國(guó)家要持續(xù)推進(jìn)對(duì)公民環(huán)境權(quán)的宣傳。公民的環(huán)境權(quán)應(yīng)包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等。引導(dǎo)公民重視公民環(huán)境權(quán)的建立、宣傳與完善，使農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)的理念為村民所接受，讓環(huán)境保護(hù)的思想扎根在村民的意識(shí)當(dāng)中。

再次，國(guó)家應(yīng)從憲法的高度保護(hù)公民環(huán)境權(quán)，推進(jìn)公民環(huán)境權(quán)的建立與完善，明確和保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，從而促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。

4 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有較強(qiáng)的外部性公共產(chǎn)品，無(wú)論是政府為主導(dǎo)的治理模式還是社區(qū)為主導(dǎo)、市場(chǎng)為主導(dǎo)、自主治理的模式都有其弊端，都難以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理這項(xiàng)復(fù)雜的大工程。綜合性高效治理是在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理困境的基礎(chǔ)上形成的全新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式，主張既發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用又強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)多元主體的引導(dǎo)作用，在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)多元主體的積極性。通過(guò)政府引導(dǎo)加強(qiáng)政府與市場(chǎng)主體間的互動(dòng)合作，構(gòu)建整體互動(dòng)、高效合作格局，以此提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效性。多中心協(xié)調(diào)的綜合性高效治理能夠?qū)崿F(xiàn)資源利用的最優(yōu)化，可最大程度提供公益性產(chǎn)品，是目前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境有效治理的最佳模式。要實(shí)現(xiàn)整體性高效治理的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理格局，未來(lái)仍有很長(zhǎng)的一段路要走，這就要求相關(guān)人員不斷加強(qiáng)理論創(chuàng)新、不斷探索、不斷實(shí)踐。