我國(guó)農(nóng)村征地公平補(bǔ)償問題探討

□黃江杉

（古田縣商業(yè)總公司 福建 寧德 352200）

1 研究背景

為了有效推進(jìn)鄉(xiāng)村和城市的統(tǒng)籌發(fā)展，各地區(qū)的征地拆遷活動(dòng)越發(fā)頻繁，但是在農(nóng)村征地過程中逐漸暴露出了很多問題，例如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、補(bǔ)償方式單一等，甚至難以保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)民參與征地拆遷活動(dòng)的積極性和主動(dòng)性。因此，探討我國(guó)農(nóng)村征地公平補(bǔ)償問題有重要的應(yīng)用意義和價(jià)值[1]。

當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對(duì)于農(nóng)村土地的需求不斷增加。為了實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)，提高工業(yè)化發(fā)展水平，就要促進(jìn)農(nóng)村土地的城市化建設(shè)，讓農(nóng)業(yè)用地朝工業(yè)化轉(zhuǎn)變，這也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的必然走向，而且隨著我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提升，也進(jìn)一步加大了用地需求。在這種背景之下，對(duì)農(nóng)村用地的征收工作正以較快的速度拓展。因此，在當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境之下，為了滿足城市化發(fā)展的需要，就要加大對(duì)農(nóng)村土地的征收力度，以此契合直線型上升的農(nóng)業(yè)土地需求[2]。

隨著征地規(guī)模持續(xù)拓展，帶來了失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題。很多農(nóng)戶拒絕拆遷，因此出現(xiàn)了大量的“釘子戶”，還有一部分農(nóng)民由于巨額的征地賠償成為了“暴發(fā)戶”。對(duì)于農(nóng)民而言，農(nóng)村土地是他們生存的保障和基礎(chǔ)，土地使用權(quán)是農(nóng)民身份維系的一個(gè)根本內(nèi)容。因此，對(duì)于農(nóng)民這一群體來說，土地對(duì)他們的生存和發(fā)展有著重要的保障意義，而且我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以土地作為前提和基礎(chǔ)。所以，在這種現(xiàn)狀之下，農(nóng)地制度至關(guān)重要。社會(huì)利益結(jié)構(gòu)與階級(jí)的穩(wěn)定共存，會(huì)直接受土地關(guān)系穩(wěn)定性以及土地占有均衡性的影響，并關(guān)乎社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，影響制度的穩(wěn)固性。所以，必須要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地所具有的社會(huì)保障意義，以此作為著力點(diǎn)，開展農(nóng)民的安置補(bǔ)償工作[3]。

當(dāng)前，我國(guó)在農(nóng)地征收時(shí)，雖然這些制度能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源合理開發(fā)和利用、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益以及耕地的目標(biāo)，但是隨著土地利用的持續(xù)推進(jìn)，這些規(guī)范性的制度已經(jīng)難以符合征地現(xiàn)狀，具有滯后性，因此在具體的農(nóng)地征收時(shí)，整個(gè)過程較為混亂，補(bǔ)償落實(shí)不到位，甚至存在貪污腐敗的現(xiàn)象，激化了社會(huì)矛盾[4]。

2 農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和特征

2.1 農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

當(dāng)前由于我國(guó)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，在教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等多方面都具有顯著地向城市市民傾斜的傾向。因此在此發(fā)展背景之下，使農(nóng)民以及市民這兩種社會(huì)身份造成分裂，并且造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為了有效改善這一現(xiàn)狀，就要推進(jìn)城市化建設(shè)，并且統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展保障農(nóng)民的基本權(quán)力，確保其權(quán)力可自由行使[5]。農(nóng)民的土地權(quán)益就是以土地為中心，農(nóng)民所獲得的物質(zhì)利益權(quán)利以及民主權(quán)利，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

首先，根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，對(duì)于土地承包權(quán)的權(quán)能而言，具體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以物權(quán)為性質(zhì)的。

其次，在我國(guó)的現(xiàn)行法律中，進(jìn)行了兩種土地所有權(quán)類型的確認(rèn)，分別為農(nóng)民集體土地所有權(quán)、國(guó)家土地所有權(quán)。

再次，有關(guān)法律對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而且該項(xiàng)使用權(quán)并沒有期限限制。宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有較為重要的意義。農(nóng)村征地補(bǔ)償內(nèi)涵從廣義角度上來看，是基于農(nóng)村土地，針對(duì)農(nóng)民的合法土地權(quán)益所享受的多種權(quán)利，包括合理安置權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、征收知情權(quán)以及補(bǔ)償參與權(quán)。

2.2 農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)奶卣?/h3>

對(duì)于用地矛盾問題，各國(guó)都制定了相應(yīng)的土地征收制度，大都具有公益性的目的，同時(shí)也具有相似的征收精神，農(nóng)村征地補(bǔ)償特點(diǎn)概括如下。

2.2.1 征收主體特定

從本質(zhì)上來看，農(nóng)地征收屬于一種較為特殊的形式，為國(guó)家取得土地，而且只有通過國(guó)家征收，才能為被征地的農(nóng)民提供合理的保障補(bǔ)償以及妥善的安置，所以在農(nóng)地征收中，應(yīng)以國(guó)家作為唯一的權(quán)利主體。

2.2.2 公益性

農(nóng)地征收具有公益性特點(diǎn)，不僅要將其作為重要的前提條件，還要作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。在行使農(nóng)地征收權(quán)的同時(shí)，要對(duì)農(nóng)地征收權(quán)的合法性作出進(jìn)一步評(píng)判。在世界范圍內(nèi)，雖然各個(gè)國(guó)家有不同的征地制度，但是都具有公益性。

2.2.3 強(qiáng)制性

在農(nóng)地征收活動(dòng)中，征地主體為國(guó)家，具有公益性，所以對(duì)于征地工作而言，可以強(qiáng)制的方式來執(zhí)行。在這種征收行為之下，產(chǎn)生的是行政法律關(guān)系，即服從與命令，并且區(qū)別于平等主體的民事法律關(guān)系，同時(shí)這與被征地農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償權(quán)利的享受并不矛盾，而且不會(huì)造成權(quán)力的弱化。

2.2.4 有償性

雖然農(nóng)地征收具有強(qiáng)制性，但是在人權(quán)原則以及公平理念的基礎(chǔ)上，國(guó)家也要對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，確保其基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)農(nóng)民賴以生存和生產(chǎn)的基本就是土地，因此國(guó)家對(duì)其進(jìn)行農(nóng)地征收，也就意味著農(nóng)民會(huì)喪失基本的生活條件，所以必須給出合理的補(bǔ)償。

2.2.5 權(quán)屬變更

在國(guó)家征收農(nóng)地以后，會(huì)發(fā)生土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變，由原來的農(nóng)村集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。在國(guó)家進(jìn)行農(nóng)地征收以后，獲得了土地的所有權(quán)，就要經(jīng)過多種方式，比如劃撥、出租、出讓等，讓土地使用權(quán)過渡到用地單位手中，這就出現(xiàn)了土地權(quán)屬變更。

3 我國(guó)農(nóng)村征地公平補(bǔ)償中存在的主要問題

3.1 征地公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低

現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收和拆遷時(shí)，需要給予被征收人相應(yīng)的補(bǔ)償款，但是征收補(bǔ)償款規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)以及對(duì)農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)總和要小于土地征收之前3 年內(nèi)平均產(chǎn)值的30 倍。《中華人民共和國(guó)土地管理法》及實(shí)施條例修訂之后，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，雖然部分地區(qū)補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)有所增加，但是實(shí)際征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額并沒有發(fā)生質(zhì)變，這主要是由于現(xiàn)如今農(nóng)村土地的界定和價(jià)值分界并不明顯，特別是對(duì)現(xiàn)有土地征收前3 年的平均年產(chǎn)值以及增值收益的計(jì)算方面仍然不夠重視，使征地補(bǔ)償出現(xiàn)溢價(jià)問題。與此同時(shí)，很多地區(qū)的地方財(cái)政相對(duì)緊張，因此政府方面有時(shí)需要行使自由裁量權(quán)，以進(jìn)一步控制征地公平補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償款額度標(biāo)準(zhǔn)，這使相應(yīng)的征地公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所降低。

3.2 補(bǔ)償方式相對(duì)單一

我國(guó)很多地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)村征地公平補(bǔ)償時(shí)，大多數(shù)會(huì)沿用一次性貨幣安置的補(bǔ)償形式，這種形式較為單一，無法保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地進(jìn)行征地拆遷，其相應(yīng)的配套善后措施并不完善，使很多農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償款的同時(shí)，也失去了土地和生活來源，越來越多的失地農(nóng)民急需再就業(yè)，如果該地區(qū)農(nóng)民再就業(yè)問題難以妥善解決，缺少必要的幫助和扶持，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人口生活質(zhì)量和水平的急劇下降。新《土地法》在2021 年9 月1 日起實(shí)施，明確規(guī)定了“申請(qǐng)征收土地的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用等”，此種征收補(bǔ)償形式能夠有效緩解補(bǔ)償方式單一的問題。

3.3 征地補(bǔ)償糾紛問題解決不足

在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征地拆遷時(shí)，需要國(guó)家與集體或集體與農(nóng)民之間進(jìn)行補(bǔ)償款有效分配，但是很多地區(qū)并沒有建立公開透明的補(bǔ)償款分配標(biāo)準(zhǔn)，再加上很多農(nóng)民對(duì)于外界信息的接收獲取相對(duì)較少、準(zhǔn)確度不高，時(shí)常會(huì)有人懷疑有政府或集體出現(xiàn)“中飽私囊”的現(xiàn)象，影響各地區(qū)政府部門工作的公正性和公信力，使得征地補(bǔ)償糾紛問題時(shí)有存在。為了有效解決此類糾紛，很多農(nóng)民往往會(huì)選擇成本較低的信訪方式反映問題，或者成為拒簽協(xié)議的“釘子戶”，此類復(fù)雜的糾紛在現(xiàn)今政府部門工作職能中僅體現(xiàn)于相對(duì)零散的接訪，并沒有針對(duì)征地補(bǔ)償問題建立更加系統(tǒng)完善的申訴或救濟(jì)體系，如果處理不好，會(huì)導(dǎo)致政府公信力的急劇下降。

4 我國(guó)農(nóng)村征地公平補(bǔ)償問題的改進(jìn)對(duì)策

4.1 全面構(gòu)建農(nóng)村土地征收的監(jiān)督管理體系

黨的十九大以來，我國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)推行村主任和支部書記的“一肩挑”的管理模式，在農(nóng)村的各項(xiàng)工作和組織活動(dòng)中，始終以黨組織為主要領(lǐng)導(dǎo)核心，進(jìn)一步發(fā)揮黨對(duì)廣大基層地區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)，這種管理形式能夠進(jìn)一步避免農(nóng)村地區(qū)發(fā)生決策方面的沖突。因此，在對(duì)農(nóng)村進(jìn)行征地和拆遷時(shí)，可以成立黨政合一的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)聯(lián)系基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建“縣（市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地征收方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和實(shí)時(shí)溝通。

在領(lǐng)導(dǎo)小組中始終堅(jiān)持第一書記的工作職責(zé)，讓其在工作過程中始終發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督的作用，針對(duì)農(nóng)村征地問題提出更有針對(duì)性的指導(dǎo)意見，以法律為依據(jù)，嚴(yán)格把控農(nóng)村土地征收流程，杜絕腐敗問題的發(fā)生，也要徹底鏟除土地征收過程中存在的黑暗利益交易，確保廣大農(nóng)村被征收人群的補(bǔ)償利益。除此之外，可以配合農(nóng)村征地的激勵(lì)追責(zé)機(jī)制，切實(shí)提升基層政府和基層村隊(duì)的執(zhí)行效果，確保各類征地程序和環(huán)節(jié)能夠有序開展、合法進(jìn)行。

4.2 不斷豐富征地補(bǔ)償內(nèi)容

開展農(nóng)村征地是為了實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，可以進(jìn)一步豐富征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益。

首先，可以片區(qū)的形式確定該區(qū)域內(nèi)的綜合性地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在確定綜合地價(jià)時(shí)要時(shí)刻注意該片區(qū)農(nóng)民的切身利益，保障標(biāo)準(zhǔn)公開透明，行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)公開，針對(duì)存在不合理的問題和標(biāo)準(zhǔn)要征求群眾意見進(jìn)行修改和重新公開。受到土地特點(diǎn)以及農(nóng)村地區(qū)的影響，土地價(jià)值和農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)水平會(huì)逐年提高，因此在確定綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以將各地區(qū)的發(fā)展增速情況列入計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)要素之中，更好地滿足被征收人群生活需要，增加村民的住宅和社會(huì)保障費(fèi)用[6]。

其次，可以進(jìn)一步搭建良好的社會(huì)保障體系，保障農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了減少農(nóng)村征地公平補(bǔ)償形式相關(guān)問題，避免貨幣性補(bǔ)償難以有效保障農(nóng)民的生活水平，可以進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，著力搭建多層次的保障形式，特別是在被征收土地的農(nóng)民暫時(shí)住房、養(yǎng)老及醫(yī)療等方面要確保各類社會(huì)保障體系和保障制度的同步推進(jìn)，始終保持公平合理的態(tài)度，為人民群眾謀取更多福利[7]。

4.3 解決征地補(bǔ)償過程中的各類矛盾

為避免農(nóng)村征地補(bǔ)償過程中出現(xiàn)矛盾，解決農(nóng)民群眾與政府之間出現(xiàn)的利益對(duì)立問題，進(jìn)一步建設(shè)農(nóng)村征地補(bǔ)償安置和協(xié)商機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各類信息暢通和公開，有效拉近與人民群眾之間的距離；搭建反饋意見平臺(tái)，讓農(nóng)民有渠道反饋?zhàn)约旱恼?dāng)訴求，并針對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償款以及具體的補(bǔ)償方式等與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分溝通和協(xié)調(diào)。如果無法通過協(xié)商達(dá)成一致，也可以通過該機(jī)構(gòu)為農(nóng)民群眾提供法律政策咨詢服務(wù)。除此之外，可以開通舉報(bào)窗口，對(duì)征地過程中無法實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償或補(bǔ)償款未及時(shí)到位、截留、騙取補(bǔ)償款等違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理。

5 結(jié)束語

在新時(shí)代背景下，我國(guó)農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作多且煩瑣，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村征地公平補(bǔ)償中存在的主要問題進(jìn)行深入探討，并提出解決對(duì)策，使我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法征遷、合理補(bǔ)償、妥善安置、和諧穩(wěn)定的整體發(fā)展目標(biāo)。