高等教育國(guó)際化視閾下芬蘭高校合并：背景、特征與成效

左 兵，傅興淙

(1.嶺南師范學(xué)院 圖書(shū)館，廣東 湛江 524048；2.廣東第二師范學(xué)院 教務(wù)處，廣東 廣州 510303)

芬蘭是北歐的一個(gè)高福利國(guó)家，人口大約550萬(wàn)，國(guó)土面積為33.8萬(wàn)平方公里，海岸線長(zhǎng)1100公里，全國(guó)1/3的土地在北極圈內(nèi)，高校主要分布在中南部地區(qū)。截止2020年底，芬蘭共有13所學(xué)術(shù)型大學(xué)和22所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)[1]。2019年4月，歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)(European University Association，EUA)發(fā)布了最新的歐洲大學(xué)合并報(bào)告。報(bào)告中指出，2000年以來(lái)，歐洲22個(gè)國(guó)家共有129個(gè)大學(xué)進(jìn)行了合并[2]。各國(guó)政府和高校普遍希望通過(guò)合并在研究、教育與創(chuàng)新方面建立新的聯(lián)盟，以提升大學(xué)的全球競(jìng)爭(zhēng)力[3]。相對(duì)而言，芬蘭的高校合并在歐洲大學(xué)合并浪潮中相對(duì)較晚，但合并的速度和規(guī)模卻引人注目。特別是2008年以來(lái)，芬蘭不同區(qū)域的高校合并，對(duì)芬蘭高等教育的結(jié)構(gòu)布局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

一、芬蘭高校合并的背景

(一)全球化使得高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈

在全球化的時(shí)代背景下，與歐洲經(jīng)濟(jì)一體化、政治一體化相類(lèi)似，歐洲高等教育也呈現(xiàn)出一體化趨勢(shì)，但是其進(jìn)程卻明顯落后于美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家。為了應(yīng)對(duì)全球化對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)、政治及教育的沖擊，歐洲制定了一系列的高等教育國(guó)際化政策，這些政策重點(diǎn)考慮兩個(gè)方面：一是通過(guò)體制改革提升高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，二是利用高等教育為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。歐洲各國(guó)通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)一體化，推動(dòng)文化與教育一體化，以歐洲一體化為目標(biāo)來(lái)追趕乃至超越高等教育國(guó)際化水平較高的國(guó)家。借助歐洲悠久的高等教育歷史以及區(qū)域整合優(yōu)勢(shì)，歐洲各國(guó)將提升區(qū)域國(guó)際化水平作為重要的教育戰(zhàn)略，通過(guò)實(shí)現(xiàn)高水平的區(qū)域國(guó)際化高等教育，為歐洲國(guó)家之間的交流與競(jìng)爭(zhēng)提供強(qiáng)大的基礎(chǔ)和動(dòng)力。高等教育全球化和歐洲一體化的雙重時(shí)代背景，是芬蘭開(kāi)啟高等教育改革和高校合并的重要外因。

同時(shí)，伴隨著20世紀(jì)90 年代后的國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境巨變，芬蘭深刻認(rèn)識(shí)到高質(zhì)量的大學(xué)和技術(shù)學(xué)院對(duì)于提高芬蘭的國(guó)家實(shí)力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要性。因此，通過(guò)大學(xué)合并，建立世界一流的高水平大學(xué)，提升芬蘭高等院校的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，被提上芬蘭高等教育改革的重要議程。

(二)高等教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)逐年減少

20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于高等教育大眾化的影響，世界各國(guó)的大學(xué)都受到巨大的財(cái)政壓力。20世紀(jì)90年代以前，芬蘭大學(xué)實(shí)行中央集權(quán)式管理，教育部直接管理大學(xué)，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要以政府財(cái)政撥款為主。隨著芬蘭高等教育大眾化的不斷推進(jìn)，高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)不斷增多，高等教育成本也在不斷增加，因此，政府必須要有充足的財(cái)政資金才能滿足不斷增長(zhǎng)的高等教育需求。

20世紀(jì)90年代初，芬蘭遭受了歷史上最慘重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由于芬蘭對(duì)蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)程度很高，對(duì)蘇聯(lián)的出口占總出口額的1/3，蘇聯(lián)解體后，造成芬蘭的大批企業(yè)宣布破產(chǎn)，很多賬款無(wú)法收回，失業(yè)率曾經(jīng)高達(dá)20%。1981年，芬蘭大學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)支出大約5.75億歐元(以2008年價(jià)格)，學(xué)生規(guī)模為8.4萬(wàn)人，到了2008年，大學(xué)經(jīng)費(fèi)上升為14.85億歐元，學(xué)生人數(shù)增加到16.4萬(wàn)人[4]。從2012年開(kāi)始，芬蘭政府大幅度縮減大學(xué)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和公共研究經(jīng)費(fèi)，特別是新的《大學(xué)法案》頒布之后，從2017年起，芬蘭向來(lái)自歐盟和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的學(xué)生收取學(xué)費(fèi)，引起國(guó)際學(xué)生的入學(xué)人數(shù)逐漸減少。在國(guó)際學(xué)生減少和財(cái)政資金投入縮減的雙重壓力下，政府經(jīng)過(guò)各方論證，期望通過(guò)大學(xué)合并來(lái)降低管理成本，把政府有限的資金投入集中到前沿研究領(lǐng)域，吸引國(guó)際高水平學(xué)者加入到競(jìng)爭(zhēng)激烈的國(guó)際研究項(xiàng)目中，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

(三)雙軌制的高等教育體系受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)

芬蘭高等教育體制的突出特征是學(xué)術(shù)型大學(xué)和應(yīng)用型大學(xué)并行的雙軌制教育體系。根據(jù)芬蘭統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年芬蘭13所學(xué)術(shù)型大學(xué)在校學(xué)生為159 200人，22所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的學(xué)生人數(shù)為146 100[5]。從兩類(lèi)大學(xué)的在校生規(guī)?？梢钥闯?，芬蘭的雙軌制高等教育體系相對(duì)均衡。學(xué)術(shù)型大學(xué)(包含綜合型大學(xué)和專(zhuān)業(yè)型大學(xué))主要接收高級(jí)(文理)中學(xué)的學(xué)生，而應(yīng)用型大學(xué)主要接收的是技術(shù)型高級(jí)中學(xué)畢業(yè)的學(xué)生。這種雙軌制的高等教育體系，為初中畢業(yè)的學(xué)生提供了更加具有針對(duì)性的教育內(nèi)容與職業(yè)發(fā)展方向，也使應(yīng)用技術(shù)大學(xué)參與到高等教育大眾化的隊(duì)伍中，促進(jìn)了芬蘭的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，普及了高等教育。

2010年頒布的《大學(xué)法》規(guī)定學(xué)術(shù)型大學(xué)具有獨(dú)立法人的資格，2014年頒布的《議會(huì)法》明確了應(yīng)用技術(shù)大學(xué)是具有獨(dú)立法人的實(shí)體。這兩個(gè)法律的頒布，進(jìn)一步明確了芬蘭雙軌制高等教育體系中學(xué)術(shù)型大學(xué)和應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的獨(dú)立法律地位，也為芬蘭高等教育機(jī)構(gòu)不同類(lèi)型間的整合所產(chǎn)生的法律和實(shí)踐問(wèn)題埋下了伏筆。

(四)博洛尼亞進(jìn)程和歐洲大學(xué)合并潮推進(jìn)了芬蘭高校合并的步伐

20世紀(jì)70年代，美國(guó)的大學(xué)合并和關(guān)閉問(wèn)題就引發(fā)了學(xué)界的重視與討論[6]9-10。有研究表明，在高等教育全球化的進(jìn)程中，歐洲落后于美國(guó)的原因主要包括經(jīng)費(fèi)投入不足，缺乏大學(xué)自主權(quán)以及大學(xué)之間缺乏教師與學(xué)生的流動(dòng)性與競(jìng)爭(zhēng)，歐洲高等教育發(fā)展緩慢也影響了歐洲經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度[7]。20世紀(jì)90年代，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，歐洲政治一體化的腳步，歐洲的高等教育也吹響了組織整合或重構(gòu)的號(hào)角。自2000年起，歐洲每年都有一些國(guó)家進(jìn)行大學(xué)合并(圖1)。根據(jù)《歐洲高等教育名錄》(ETER，European Tertiary Education Register)(1)ETER是歐洲高等教育機(jī)構(gòu)的可比數(shù)據(jù)匯編，覆蓋了歐洲2500多所大學(xué)和學(xué)院，旨在幫助決策者管理高等教育體系，是歐洲國(guó)家或大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃的重要依據(jù)。ETER提供的數(shù)據(jù)類(lèi)型涉及學(xué)校規(guī)模、學(xué)生數(shù)量、學(xué)科領(lǐng)域和學(xué)科水平，以及有關(guān)科研、國(guó)際學(xué)生和資金等方面的信息，涵蓋了31個(gè)歐洲國(guó)家。提供的數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年，歐洲的2 577所大學(xué)中，大約一半的高校規(guī)模都很小(大多數(shù)高校只有2 000名以?xún)?nèi)的在校生)，42%的高校屬于中等規(guī)模，只有12%的高校為大型或超大型的高校[8]。因此，對(duì)于中小型高校占絕大多數(shù)的歐洲國(guó)家而言，如何通過(guò)合并或重組的方式提升其在高等教育全球化中的競(jìng)爭(zhēng)力與影響力，進(jìn)而達(dá)到提升國(guó)家整體教育實(shí)力與水平的目標(biāo)，成為歐洲各國(guó)面臨的突出問(wèn)題。

圖1 歐洲大學(xué)每年合并數(shù)量

同樣，芬蘭的高等教育大眾化過(guò)程中，隨著大學(xué)數(shù)量的不斷增加，給政府財(cái)政帶來(lái)越來(lái)越大的壓力，也使得大學(xué)呈現(xiàn)同質(zhì)化、分散化的特征，芬蘭高等教育由此也陷入了公平優(yōu)先還是效益優(yōu)先的艱難選擇中。正是在擴(kuò)張與集約的矛盾催化下，高校及其他研究機(jī)構(gòu)的合并成為芬蘭高等教育改革的主動(dòng)選擇。

二、芬蘭高校合并的特點(diǎn)——三所高校合并的典型案例

芬蘭雙軌制高等教育體系使高校合并出現(xiàn)體制性困境，不同體系與類(lèi)型的合并呈現(xiàn)出特殊性和復(fù)雜性，使得高等教育體系和大學(xué)整體布局的改革面臨著諸多困難，但是芬蘭政府與高校對(duì)高等教育國(guó)際化改革的決心使得許多高校最終實(shí)現(xiàn)了合并。從2008年至今，芬蘭共合并了11所高等院校，其中包括學(xué)術(shù)型大學(xué)6所，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)5所。在這些合并高校中，有相同類(lèi)型的高校合并，例如2013年三所藝術(shù)類(lèi)大學(xué)：芬蘭美術(shù)學(xué)院(Finnish Academy of Fine Arts)、西貝柳斯學(xué)院(Sibelius Academy)和赫爾辛基戲劇學(xué)院(Theatre Academy Helsinki)合并成為赫爾辛基藝術(shù)大學(xué)(University of the Art)；也有同一地區(qū)高校的合并，如同在坦佩雷市的坦佩雷大學(xué)(University of Tampere)和坦佩雷工業(yè)大學(xué)(Tampere University of Technology)于2019年合并；還有高校與政府機(jī)構(gòu)的合并，如2015年芬蘭的赫爾辛基大學(xué)(University of Helsinki)與國(guó)家消費(fèi)者研究中心(the National Consumer Research Centre)和國(guó)家法律政策研究中心(the National Research Institute of Legal Policy)兩個(gè)政府研究中心合并[9]59-72。下面以阿爾托大學(xué)、東芬蘭大學(xué)、坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)三所大學(xué)的合并作為典型案例，以此發(fā)掘不同類(lèi)型高校間合并的利弊、成效與影響。

(一)阿爾托大學(xué)

阿爾托大學(xué)(Aalto University)是芬蘭赫爾辛基地區(qū)大學(xué)合并的典型。2005年，赫爾辛基藝術(shù)與設(shè)計(jì)大學(xué)(University of Art and Design Helsinki)校長(zhǎng)提出合并的想法。芬蘭國(guó)務(wù)卿Raimo Sailasy與總理Matti Vanhanen極力推進(jìn)這個(gè)計(jì)劃，并將籌備工作納入芬蘭的政府工作計(jì)劃中。經(jīng)過(guò)數(shù)年籌備，這所新的高校最終被命名為阿爾托大學(xué)，以紀(jì)念芬蘭著名設(shè)計(jì)大師阿爾瓦·阿爾托(芬蘭語(yǔ)：Hugo Alvar Henrik Aalto)。2010年1月1日，赫爾辛基經(jīng)濟(jì)學(xué)院(the Helsinki School of Economics)、赫爾辛基工業(yè)大學(xué)(Helsinki University of Technology)和赫爾辛基藝術(shù)與設(shè)計(jì)大學(xué)(University of Art and Design Helsinki)三所大學(xué)正式合并，新的阿爾托大學(xué)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。

這三所合并學(xué)校的辦學(xué)歷史悠久，合并前的赫爾辛基工業(yè)大學(xué)建校歷史超過(guò)150 年，建校時(shí)間最短的赫爾辛基經(jīng)濟(jì)學(xué)院亦逾百年。在辦學(xué)規(guī)模上，赫爾辛基工業(yè)大學(xué)大于另外兩所學(xué)校，但三所學(xué)校在各自領(lǐng)域都具有較高的國(guó)際知名度。因此，三所高校的合并可謂強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。阿爾托大學(xué)的目標(biāo)是通過(guò)多學(xué)科的交叉融合產(chǎn)生思想的匯集與創(chuàng)新，以迎接社會(huì)挑戰(zhàn)和創(chuàng)造美好的未來(lái)?，F(xiàn)在，阿爾托大學(xué)已經(jīng)發(fā)展成為擁有6個(gè)學(xué)院超過(guò)12 000名學(xué)生的多學(xué)科大學(xué)，有4 000名教職員，其中有400余名教授[10]。合并后的大學(xué)依然保留了各自原有的院系和相對(duì)獨(dú)立的行政單位。赫爾辛基經(jīng)濟(jì)學(xué)院成為了阿爾托大學(xué)的商學(xué)院，赫爾辛基藝術(shù)與設(shè)計(jì)大學(xué)成為阿爾托大學(xué)的藝術(shù)設(shè)計(jì)與建筑學(xué)院，而赫爾辛基工業(yè)大學(xué)則保留了原有的四個(gè)學(xué)院。

因此，阿爾托大學(xué)的合并是三所規(guī)模差異較大的高校進(jìn)行的相同地區(qū)異質(zhì)性統(tǒng)合。這種合并模式對(duì)阿爾托大學(xué)乃至芬蘭高校合并產(chǎn)生了哪些影響？合并是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？從高校的世界排名上來(lái)看，阿爾托大學(xué)在2012年(藝術(shù)設(shè)計(jì)與建筑學(xué)院從當(dāng)年起以現(xiàn)在的形式開(kāi)始運(yùn)營(yíng))世界QS大學(xué)排名為222名，到了2021年已經(jīng)躍升至127名[11]。阿爾托大學(xué)在技術(shù)、商業(yè)、藝術(shù)與設(shè)計(jì)等領(lǐng)域的各項(xiàng)世界排名也都取得了不俗的成績(jī)[10]。盡管阿爾托大學(xué)與赫爾辛基大學(xué)相比還有差距，但合并后阿爾托大學(xué)的整體實(shí)力增強(qiáng)，推動(dòng)了芬蘭其他高校的合并進(jìn)程，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。

(二)東芬蘭大學(xué)

東芬蘭大學(xué)(University of Eastern Finland)也是2010年進(jìn)行合并的高校之一，由地處東芬蘭省約恩蘇市的約恩蘇大學(xué)和庫(kù)奧皮奧市的庫(kù)奧皮奧大學(xué)兩所大學(xué)合并而成，這兩所高校辦學(xué)規(guī)模相當(dāng)、學(xué)科類(lèi)型差異較大，屬于不同城市之間的合并(見(jiàn)表1)。東芬蘭大學(xué)的合并體現(xiàn)了其目標(biāo)是要建立新的大學(xué)結(jié)構(gòu)和更加清晰的區(qū)域治理輪廓[12]。

表1 東芬蘭大學(xué)的合并學(xué)校基本情況

在整個(gè)合并過(guò)程中，芬蘭政府扮演了重要角色。東芬蘭大學(xué)的籌備工作從2006年就已開(kāi)啟，芬蘭教育和文化部提議對(duì)大學(xué)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的改革，以提升高校的創(chuàng)新能力和整體績(jī)效[9]59-72。芬蘭政府的最初提議是兩所高校保持獨(dú)立運(yùn)行狀況下建立戰(zhàn)略聯(lián)盟，兩校也希望通過(guò)聯(lián)合的方式獲得學(xué)位授予權(quán)，但隨著合并進(jìn)程的不斷發(fā)展，兩校最后采取了完全合并的形式[13]179-193。合并雖然得到了政府的大力支持，但這個(gè)過(guò)程仍然經(jīng)歷了四個(gè)階段。(表2)

表2 東芬蘭大學(xué)合并的四個(gè)階段[13]179-193

合并前的約恩蘇大學(xué)和庫(kù)奧皮奧大學(xué)兩所大學(xué)共有13個(gè)院系，合并后重組為4個(gè)學(xué)院：哲學(xué)院、科學(xué)與林業(yè)學(xué)院、健康衛(wèi)生學(xué)院以及社會(huì)科學(xué)與商業(yè)學(xué)院。重組原有大學(xué)的教學(xué)組織架構(gòu)是建立與發(fā)展東芬蘭大學(xué)文化的前提，同時(shí)也能將兩所大學(xué)整合成為一所完整的獨(dú)立實(shí)體[13]179-193。東芬蘭大學(xué)現(xiàn)有三個(gè)校區(qū)共計(jì)15 500名學(xué)生，2 500位教職員，涵蓋13個(gè)領(lǐng)域。目前學(xué)校優(yōu)勢(shì)學(xué)科在QS世界大學(xué)排名多集中于201-300區(qū)間，而大學(xué)總體排名近年來(lái)出現(xiàn)較大的下滑趨勢(shì)。針對(duì)這一現(xiàn)象，有研究發(fā)現(xiàn)校園之間的距離過(guò)遠(yuǎn)會(huì)阻礙合并過(guò)程，特別是領(lǐng)導(dǎo)、行政人員與科研人員在不同文化和工作事件中的判斷與個(gè)人互動(dòng)過(guò)程中對(duì)彼此的相互理解非常重要[14]。因此，東芬蘭大學(xué)在大學(xué)精神與組織文化的整合與重構(gòu)上還需付出更多的努力。

(三)坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)

阿爾托大學(xué)、東芬蘭大學(xué)屬于芬蘭學(xué)術(shù)型高校的合并，而坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)則是芬蘭應(yīng)用技術(shù)大學(xué)合并的典型。芬蘭應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的區(qū)域布局具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、區(qū)域性和就業(yè)導(dǎo)向性。坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)(Tampere UAS)與皮爾肯瑪應(yīng)用技術(shù)大學(xué)(Pirkanmaa UAS)都屬于芬蘭應(yīng)用型大學(xué)系統(tǒng)(表3)，2010年兩所高校合并為坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)。

表3 2008年兩所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的組織特征比較

大學(xué)校名是大學(xué)的符號(hào)，體現(xiàn)一個(gè)學(xué)校的辦學(xué)特色和辦學(xué)定位，具有很強(qiáng)的象征性。上述這兩所規(guī)模相當(dāng)?shù)膽?yīng)用技術(shù)大學(xué)，合并后的校名為什么沒(méi)有重新以一個(gè)全新的大學(xué)命名，而是使用了其中的“坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)”的校名？這與芬蘭對(duì)應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的命名有關(guān)，芬蘭應(yīng)用技術(shù)大學(xué)在命名時(shí)強(qiáng)調(diào)突出直觀性、區(qū)域性，并且統(tǒng)稱(chēng)為University of Applied Sciences。因此，從學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，當(dāng)學(xué)校命名為坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)時(shí)，可以讓人們直觀地了解學(xué)校所在的位置，更容易理解學(xué)校的命名[15]161-178。兩所大學(xué)合并為新的坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)后，辦學(xué)目標(biāo)確立為向芬蘭公民提供世界最好的高等職業(yè)教育[16]。學(xué)?，F(xiàn)有13 000多名學(xué)生，700余名教職工，涵蓋9大研究領(lǐng)域。

此外，坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的合并，不僅涉及應(yīng)用技術(shù)大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部的高校合并，還涉及應(yīng)用型大學(xué)與學(xué)術(shù)型大學(xué)之間的合作與現(xiàn)實(shí)困境。坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)與坦佩雷大學(xué)之間的關(guān)系，充分體現(xiàn)出芬蘭雙軌制高等教育體系改革的挑戰(zhàn)性與復(fù)雜性。2014年，坦佩雷大學(xué)提出坦佩雷大學(xué)、坦佩雷工業(yè)大學(xué)、坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)三所高校合并的設(shè)想。2015年，三所大學(xué)的董事會(huì)決定以Tempere3的名義開(kāi)展合作，創(chuàng)建一所新的大學(xué)。然而，由于學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)在法律地位、學(xué)制設(shè)計(jì)以及人才培養(yǎng)模式上的巨大差異，三所高校的合并變得非常復(fù)雜。2016年，坦佩雷工業(yè)大學(xué)曾一度中止合并的準(zhǔn)備工作，直到2017年三所大學(xué)又重新開(kāi)始討論Tempere3項(xiàng)目。2018年2月，坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的大部分股權(quán)(87%)由坦佩雷市轉(zhuǎn)移到坦佩雷大學(xué)基金會(huì)。2019年1月，坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)成為了坦佩雷大學(xué)共同體(community)的一員[16]。坦佩雷大學(xué)作為一所學(xué)術(shù)型大學(xué)，與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)在合并問(wèn)題上已經(jīng)不是單純的高校合并議題，它涉及芬蘭雙軌制高等教育體系的改革走向，這也是兩所大學(xué)未能實(shí)現(xiàn)完全合并的重要原因。但是無(wú)論如何，新的坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué)財(cái)務(wù)管理與決策時(shí)具有更強(qiáng)的獨(dú)立性[15]161-178。這將進(jìn)一步降低大學(xué)對(duì)政府的依賴(lài)，同時(shí)激發(fā)大學(xué)行政與資源管理的活力。

三、芬蘭高校合并的成效與存在的問(wèn)題

(一)芬蘭高校合并的成效

1.高等教育的整體結(jié)構(gòu)布局更加合理

芬蘭高校合并是芬蘭高等教育應(yīng)對(duì)全球化、歐洲一體化進(jìn)行的必然選擇?！皞鹘y(tǒng)學(xué)術(shù)”主義("Traditional academic" doctrine)到“國(guó)家發(fā)展”主義("State development" doctrine)再到“成果與競(jìng)爭(zhēng)的管理導(dǎo)向”主義("managing by results and competition" doctrine)的高等教育政策轉(zhuǎn)變，使得大學(xué)形態(tài)沿著精英大學(xué)到大眾化再到全球化企業(yè)化的路徑轉(zhuǎn)變[17]89-135。芬蘭的歷史發(fā)展受到了瑞典、德國(guó)、蘇聯(lián)與歐盟的影響，一方面是作為北歐小國(guó)在不同歷史階段在政治與教育上無(wú)奈的選擇，另一方面也顯示出其政策轉(zhuǎn)變的靈活性。這種轉(zhuǎn)變反映在20世紀(jì)近40年的時(shí)間里芬蘭高等教育整體布局上進(jìn)行的大刀闊斧地改革，即從20世紀(jì)60年代重視赫爾辛基大學(xué)與圖爾庫(kù)大學(xué)的精英大學(xué)的建設(shè)，到60年代末至80年代末期的高校擴(kuò)張，乃至90年代開(kāi)始推動(dòng)全球化企業(yè)化的大學(xué)管理方式，芬蘭“從保守、強(qiáng)調(diào)教育機(jī)會(huì)均等的高等教育，朝向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)國(guó)際化、全球化、教育競(jìng)爭(zhēng)、擠進(jìn)世界排名的新角色”[18]，這種改革導(dǎo)向促成了芬蘭雙軌制高等教育體系的建立，并且于2010年、2014年分別通過(guò)立法使得學(xué)術(shù)型大學(xué)和應(yīng)用技術(shù)大學(xué)都成為獨(dú)立法人實(shí)體。

21世紀(jì)初，芬蘭有21所學(xué)術(shù)型大學(xué)和31所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，高校擴(kuò)張帶來(lái)的弊端逐漸引起政府和大學(xué)的重視。一些大學(xué)開(kāi)始出現(xiàn)校際合作，學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)也開(kāi)始建立更加密切的聯(lián)系[19]。2006年，芬蘭一些高校陸續(xù)開(kāi)始進(jìn)行合并，學(xué)術(shù)型大學(xué)從21所減少至目前的14所，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)數(shù)量則從31所降至25所。學(xué)術(shù)型與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)共減少13所，減少數(shù)量占到芬蘭高?？倲?shù)的三分之一，足見(jiàn)其精簡(jiǎn)數(shù)量之多，規(guī)模之巨。合并后的芬蘭高等教育布局和規(guī)模更加合理，同時(shí)兼顧了效率與公平，這在很大程度上緩解了芬蘭高等教育發(fā)展的困境。

2.高校國(guó)際化水平有所提升

高等教育國(guó)際化的水平，關(guān)乎著一個(gè)國(guó)家高等教育的競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使得各國(guó)高校高度關(guān)注大學(xué)排行榜。芬蘭每一所合并高校的背后都承載著提升芬蘭高等教育國(guó)際化水平的共同使命。芬蘭各大學(xué)合并后提出的辦學(xué)理念，都離不開(kāi)高等教育國(guó)際化的目標(biāo)。在實(shí)際的辦學(xué)過(guò)程中，芬蘭高校也十分重視教師國(guó)際化、課程國(guó)際化、學(xué)生國(guó)際化以及合作國(guó)際化。阿爾托大學(xué)自2010合并到2018年以來(lái)，教授的國(guó)際化比例從4%增至24%。東芬蘭大學(xué)在合并后也加速了國(guó)際化的進(jìn)程，現(xiàn)今每年約有1 400名國(guó)際學(xué)生前來(lái)學(xué)習(xí)，課程都以英文進(jìn)行授課。東芬蘭大學(xué)還加入了各種國(guó)際性區(qū)域性大學(xué)組織和研究項(xiàng)目，是芬蘭第一所在布魯塞爾設(shè)立歐盟辦公室的大學(xué)，其目的是提高大學(xué)的知名度并增加其獲得歐盟研究資金的機(jī)會(huì)。在布魯塞爾的活動(dòng)還能使大學(xué)的研究和管理人員密切地注意歐盟提供的科研與創(chuàng)新政策以及資金支持，同時(shí)與對(duì)大學(xué)有影響力的重要人士與決策者建立深度合作關(guān)系。

3.雙軌制的高等教育體系開(kāi)始變革

芬蘭雙軌制的高等教育體系使得兩類(lèi)高校的主要任務(wù)不同，在發(fā)展路徑也有巨大差異。學(xué)術(shù)型大學(xué)的主要任務(wù)是提升芬蘭的高等教育的研究水平，增強(qiáng)芬蘭高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與影響力；應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的主要任務(wù)則是提高全民高等教育普及化程度，提升高等職業(yè)教育水平。在發(fā)展路徑上，學(xué)術(shù)型大學(xué)的發(fā)展是科研導(dǎo)向，重資源、重研究、重國(guó)際化；而應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的發(fā)展是就業(yè)導(dǎo)向，重項(xiàng)目、重實(shí)踐、重區(qū)域性。另外，兩種類(lèi)型大學(xué)所依照的法律依據(jù)也不相同，學(xué)術(shù)型大學(xué)主要依照《大學(xué)法》(2009年頒布)，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)主要依照《職業(yè)技術(shù)大學(xué)法案》(2003年頒布)和《議會(huì)法》(2014年頒布)。但是，這兩種不同的教育體系是否如當(dāng)初設(shè)計(jì)預(yù)想的涇渭分明？通過(guò)芬蘭一系列的高等教育改革，答案顯然是否定的。

學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用型大學(xué)在以公平的邏輯轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的邏輯后，兩種類(lèi)型的高校都以自由化、市場(chǎng)化，追求卓越與創(chuàng)新作為自我發(fā)展的動(dòng)力。無(wú)論是政府還是高校，都希望通過(guò)提高知識(shí)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生產(chǎn)中發(fā)揮作用。因此，企業(yè)化的運(yùn)作模式已經(jīng)不是應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的獨(dú)有形式，學(xué)術(shù)型大學(xué)在市場(chǎng)化的影響下同樣重視產(chǎn)學(xué)研之間的合作。正是這樣的轉(zhuǎn)變，使得芬蘭的應(yīng)用技術(shù)大學(xué)與學(xué)術(shù)型大學(xué)有了共通的合作空間。以研究促實(shí)踐，以實(shí)踐促研究，學(xué)術(shù)型大學(xué)和應(yīng)用技術(shù)大學(xué)之間的契合點(diǎn)開(kāi)始出現(xiàn)。然而，芬蘭數(shù)十年的雙軌制高等教育體系背后是完全不同的法理支撐，其所形成的龐大的利益關(guān)系網(wǎng)一時(shí)也無(wú)法撼動(dòng)，加上公平與效率之間的徘徊，芬蘭雙軌制高等教育體系注定要接受更多的挑戰(zhàn)與變革。

(二)芬蘭高校合并存在的問(wèn)題

1.精簡(jiǎn)高等教育機(jī)構(gòu)與兼顧高等教育公平之間的矛盾

芬蘭的教育十分重視公平性，為了保障不同族群的公民能公平地接受教育，芬蘭政府一方面采取大學(xué)的統(tǒng)一政策直接控制高等教育發(fā)展，另一方面，在學(xué)制、區(qū)域、語(yǔ)言等不同維度盡可能照顧到每一位受教育者。“由于注重公平，為不同地區(qū)、不同語(yǔ)言的公民設(shè)立大學(xué)，是促成芬蘭在1960-1970年間進(jìn)行教育擴(kuò)張的重要原因”[18]。芬蘭的教育公平使教育的全過(guò)程重視的是縮小差距而非優(yōu)先發(fā)展。這是公平的邏輯，是芬蘭為了社會(huì)公平的理想所進(jìn)行的全民實(shí)踐。然而，當(dāng)芬蘭的高等教育管理理念開(kāi)始出現(xiàn)“成果與競(jìng)爭(zhēng)的導(dǎo)向”時(shí)，不僅大學(xué)統(tǒng)一的格局被打破，長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的教育公平理念也不得不在現(xiàn)實(shí)下低頭。

公平的邏輯與市場(chǎng)的邏輯之間的矛盾成為精簡(jiǎn)高等教育機(jī)構(gòu)與兼顧教育公平之間的博弈點(diǎn)。克拉克(Burton Clark)關(guān)于高等教育系統(tǒng)中學(xué)術(shù)、國(guó)家以及市場(chǎng)三種權(quán)力的觀點(diǎn)，在芬蘭20世紀(jì)60年代至今的三個(gè)不同發(fā)展階段也得到了體現(xiàn)和印證。芬蘭的高等教育改革試圖在市場(chǎng)的邏輯中找尋在學(xué)術(shù)與國(guó)家的邏輯中針對(duì)教育公平的解決方案，常常在兩種不同的邏輯中徘徊。當(dāng)經(jīng)濟(jì)與政治因素穩(wěn)定，芬蘭人秉持的公平信念就會(huì)在此時(shí)通過(guò)國(guó)家的力量影響高等教育改革；當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣，政府財(cái)政壓力過(guò)大時(shí)，精簡(jiǎn)高等教育機(jī)構(gòu)，整合資源分配，優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)大學(xué)則成為了必然選擇。有研究表明，雖然政府與高校希望通過(guò)合并的方式來(lái)降低財(cái)務(wù)成本，但事實(shí)上合并的成本非常高昂，并且可以減少的費(fèi)用常常被高估了[20]。因此，精簡(jiǎn)教育機(jī)構(gòu)合并大學(xué)的成效也許被高估，利益相關(guān)方可能會(huì)利用資源集中所創(chuàng)造出的增值作為對(duì)犧牲教育公平的回饋。芬蘭雙軌制高等教育體系在市場(chǎng)化的資源分配中既要實(shí)現(xiàn)資源效益最大化，又要兼顧教育公平的問(wèn)題，這將繼續(xù)影響著芬蘭政府的高等教育政策調(diào)整。

2.雙軌制高等教育體系與一體化高等教育改革的矛盾

雙軌制高等教育體系注重學(xué)術(shù)型與應(yīng)用型高等院校的分類(lèi)治理，從外部以立法與財(cái)政等資源分配來(lái)區(qū)分兩種不同的學(xué)校類(lèi)型，從內(nèi)部以各自的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)理念來(lái)強(qiáng)化兩種不同類(lèi)型高校的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展路徑。這就使得芬蘭高等教育的發(fā)展出現(xiàn)學(xué)術(shù)與應(yīng)用的分離傾向。雙軌制的高等教育體系固然有它的優(yōu)勢(shì)，特別是對(duì)于芬蘭在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期緩解高中分流后的學(xué)生升學(xué)與就業(yè)壓力而言，具有重要意義。然而，隨著芬蘭高等教育水平不斷提高，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)已經(jīng)不滿足于“技術(shù)學(xué)院”的學(xué)校定位，這種變化甚至引發(fā)了他們與政府在學(xué)校命名上的爭(zhēng)議，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)提出將學(xué)校的定性由“polytechnics”轉(zhuǎn)為“Universities of applied science”。在應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的爭(zhēng)取和努力下，政府最終也認(rèn)可并使用了這一命名。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)不僅在校名等法律和社會(huì)地位象征符號(hào)上爭(zhēng)取轉(zhuǎn)變與認(rèn)可，在學(xué)制調(diào)整、學(xué)校合并以及國(guó)際化戰(zhàn)略等政策上也在不斷爭(zhēng)取政府與社會(huì)認(rèn)同。

基于市場(chǎng)的邏輯和國(guó)際化背景，芬蘭雙軌制高等教育體系中的改革是朝著專(zhuān)業(yè)化邁進(jìn)，還是朝著一體化變革，這將影響芬蘭學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)之間的法律地位與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的管理者、所有者、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)及辦學(xué)目標(biāo)都存在著顯著差異，市場(chǎng)的邏輯是一體化的資源分配，雙軌制辦學(xué)的邏輯是多元化的分類(lèi)運(yùn)營(yíng)。而芬蘭高等教育崇尚學(xué)術(shù)自由、高等教育投入在政府公共預(yù)算中的優(yōu)先級(jí)以及大學(xué)和企業(yè)健全的合作機(jī)制等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，一定程度上又避免或減少市場(chǎng)化可能帶來(lái)的一些負(fù)面問(wèn)題[21]。故而，在資源重組過(guò)程中芬蘭高等教育改革遇到了法律、歷史與文化等諸多挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)使得芬蘭政府在資源重組時(shí)需要在學(xué)術(shù)型和應(yīng)用型大學(xué)各自的體系中尋求平衡。

3.大學(xué)精神的底蘊(yùn)與組織文化的重構(gòu)之間的矛盾

大學(xué)畢竟不是企業(yè)，是一個(gè)學(xué)術(shù)組織，無(wú)法完全以企業(yè)和市場(chǎng)的邏輯來(lái)進(jìn)行合并。大學(xué)的合并除了規(guī)模、數(shù)量、位置、影響力等指標(biāo)外，文化因素(包括大學(xué)的使命、價(jià)值觀與信念以及合并過(guò)程中參與者的不同觀點(diǎn))對(duì)于大學(xué)合并的理解至關(guān)重要[14]。根據(jù)Kyvik和Stensaker的觀點(diǎn)，合并的成功或失敗的結(jié)果有三種不同的解釋?zhuān)航Y(jié)構(gòu)性解釋、文化解釋和利益集團(tuán)解釋。結(jié)構(gòu)性解釋涉及合并伙伴的數(shù)量、機(jī)構(gòu)的規(guī)模及其地理位置；文化解釋利用合作機(jī)構(gòu)身份及歷史作為他們的價(jià)值與規(guī)范的解釋因素；利益集團(tuán)解釋是基于區(qū)域利益相關(guān)者，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，大學(xué)董事會(huì)以及權(quán)力關(guān)系之間的態(tài)度作解釋[22]。大學(xué)的合并成功與否很難在短期內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，Pritchard和Williamson指出，合并后新的組織中形成一致的組織文化需要十年的時(shí)間[23]?？梢?jiàn)，在合并過(guò)程中大學(xué)精神與組織文化的沖突或重構(gòu)對(duì)新成立的高校而言無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)。

每一所大學(xué)立校之精神與多年形成的組織文化是大學(xué)維持其特殊性與唯一性的核心。阿爾托大學(xué)合并了三所百年老校，三所大學(xué)都有深厚的文化底蘊(yùn)與歷史積淀，這絕非以市場(chǎng)的邏輯可以衡量出合并的利弊。如果合并后以其中某一所大學(xué)命名(如坦佩雷應(yīng)用技術(shù)大學(xué))，對(duì)于失去命名權(quán)的一方，如何傳承原來(lái)學(xué)校的大學(xué)精神，又如何重構(gòu)及融入以合作院校命名的大學(xué)文化，對(duì)雙方而言都是重大的挑戰(zhàn)。在大學(xué)精神與組織文化面前，越是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)邏輯的可行性，越容易引發(fā)合并過(guò)程中忽視文化因素的風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)際上，高校合并的背后是新自由主義與新公共管理理論主導(dǎo)的高等教育國(guó)際化變革，它重新定義了影響高等教育的學(xué)術(shù)、國(guó)家與市場(chǎng)的三種力量。在市場(chǎng)的邏輯中，芬蘭高等教育的布局與結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的改變。由于芬蘭高校數(shù)量相對(duì)較少，并且已經(jīng)進(jìn)行了較大規(guī)模的高校合并，因此出現(xiàn)類(lèi)似近十年來(lái)高校合并潮的可能性較低，但高校與高校之間的深度合作、區(qū)域聯(lián)盟與國(guó)際交流的腳步將不會(huì)停止。隨著歐洲一體化進(jìn)程的推進(jìn)，以及芬蘭各高校國(guó)際化水平的提升，芬蘭學(xué)術(shù)型大學(xué)與應(yīng)用技術(shù)大學(xué)之間的合作甚至合并的可能性也會(huì)在實(shí)踐中得到答案。無(wú)論合并高校的初衷是否可以實(shí)現(xiàn)，芬蘭高等教育結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重組都會(huì)對(duì)其高等教育改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。