多元共治視閾下農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展路徑研究

□何政蓄

（四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川 成都 610207）

向居民提供公共服務(wù)是農(nóng)村治理的核心環(huán)節(jié)，是促進農(nóng)村地區(qū)和諧、快速發(fā)展的重要保障，同時也是保障公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動的重要舉措。公共服務(wù)的有效供給對完善農(nóng)村治理、保障公民權(quán)利、維護社會穩(wěn)定、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著重要意義[1]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村建設(shè)如火如荼，但公共服務(wù)水平與農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)出了分軌趨勢。我國的農(nóng)村基層治理雖然經(jīng)歷了從行政主導(dǎo)、基層自治到以三社聯(lián)動為代表的多元共治的多方探索，但政府仍然占據(jù)主導(dǎo)地位[2]。

自上而下的行政滲透影響著農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的公共性不足，各主體普遍缺乏主動參與治理、維護共同家園的意識和動力[3]，當前的農(nóng)村治理權(quán)力也存在著結(jié)構(gòu)性失衡。

農(nóng)村公共服務(wù)的良性發(fā)展不能僅依靠政策制定者與執(zhí)行者，需要自下而上充分聯(lián)動各方主體，形成“共同體”意識和共建共治共享的基本格局。在此基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)賢會為切入點，探索共建共治共享理念指引下的農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)新路徑，對促進農(nóng)村公共服務(wù)供給本土化具有現(xiàn)實意義[4]。

1 錯位與缺位：農(nóng)村公共服務(wù)的運行困境

1.1 經(jīng)濟困境：財權(quán)與事權(quán)相分離——力不從心

農(nóng)村公共服務(wù)項目的核心困境便是經(jīng)濟困境，事權(quán)與財權(quán)的嚴重不對稱影響著農(nóng)村本級公共服務(wù)的運作，將有限的財權(quán)匹配擴大化的事權(quán)，直接導(dǎo)致基層政府組織及其派出機構(gòu)對公共服務(wù)項目運作力不從心。

公共服務(wù)是農(nóng)村的核心治理環(huán)節(jié)，具有強公共性，隨之而來的弱營利性與持續(xù)性對供給主體的供給能力提出了更高的要求。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)村而言，多數(shù)公共服務(wù)主要以項目制在運行，且背后多見行政指令。

基層政府組織與政府派出機構(gòu)在社區(qū)公共服務(wù)的實際運行中多采用項目外包的形式，正是基于此種運營模式，政府財政資金的持續(xù)性有了更高的要求，政府項目資金是這些公共項目得以平穩(wěn)運行的保障。而對于基層政府組織與政府派出機構(gòu)而言，資金持續(xù)性恰恰是最大的不確定性因素。

如果資金出現(xiàn)斷層，公共服務(wù)也將停止，公共服務(wù)周期和資金供給的非對稱性成為農(nóng)村公共服務(wù)項目運行的難題。對于一個農(nóng)村社區(qū)而言，其所需的公共服務(wù)普遍為13～25 項，其中種類復(fù)雜多樣且具體要求各不同。財權(quán)與事權(quán)相分離的基層政府組織及派出機構(gòu)所擁有的資金和能調(diào)動的資金極其有限。在這種情況下，實現(xiàn)所需公共服務(wù)全覆蓋與持續(xù)良性運轉(zhuǎn)非常困難[5]。

1.2 政治困境：政府機構(gòu)主導(dǎo)，指令式管理——角色失靈

長期以來，農(nóng)村公共服務(wù)項目的供給與運行都處于政府主導(dǎo)之下，并且大部分是在上級政府的指令下開展。在此情況下，基層政府的能力有限，項目監(jiān)管與運營的效率及效益無法得到保障，其持續(xù)性與有效性困境急需解決。

農(nóng)村公共服務(wù)主要以項目制的形式在基層運行，基層政府組織及派出機構(gòu)為主導(dǎo)力量?！罢?社會”雖然在表面上形成了“多元共治”的合理分治模式，但事實上卻形成了強政府下的政府主導(dǎo)模式。上級政府發(fā)布指令或者政策建議，下級政府與社會主體負責(zé)實施，在這一過程中，社會主體并沒有與政府形成同級聯(lián)系，反而成為這一等級鏈條的第三級，下級政府外包給社會主體運營。簡單來說，公共服務(wù)在鏈條末端的下沉路徑不明晰，政府在這一過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然出臺了相關(guān)政策，但無法保證末端鏈條的實施效果。

目前，無論何種運行形式的公共服務(wù)，實際上都是以政府組織及其派出機構(gòu)作為主導(dǎo)力量，產(chǎn)生了行政指令式治理與公共服務(wù)需求之間相背離的矛盾，結(jié)果是直接導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)項目效率低下、效果較差。上級主管部門會根據(jù)本級需求發(fā)布指令、下達文件，下級部門按照文件精神展開本級公共服務(wù)。

在這樣的供給模式下，基層政府組織及派出機構(gòu)僅對上級政府以及文件負責(zé)，實際效率與效果和行政指令之間的鏈接形成了實施閉環(huán)，當基層政府及其派出機構(gòu)對上級命令負責(zé)時，本級農(nóng)村公共服務(wù)的實施效果與效率處于不可控的狀態(tài)，難以保證實施的效果與效率。

在此情況下，上級政府制定公共服務(wù)項目與基層群眾對公共服務(wù)的需求相分離。公共服務(wù)項目制定權(quán)掌握在上級政府手中，社會主體僅充當了執(zhí)行合作者，基層政府組織及其派出機構(gòu)和社會主體并無自主立項與開展的能力，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給效果不明顯。

1.3 社會困境：民主意識缺失，公眾參與度低——互動低頻

民主意識缺失導(dǎo)致出現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)的社會困境。作為公共服務(wù)項目的主要享用者和參與者，村民的民主意識缺失，將會直接導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的效果大打折扣。

由于長期實行政府責(zé)任制，“有問題找政府”的觀念在廣大農(nóng)村地區(qū)根深蒂固，使農(nóng)民逐漸喪失了在這一領(lǐng)域的自主意識，在潛意識中形成了處于從屬地位或者順從的觀念。而“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念更是產(chǎn)生了極其惡劣的后果，“不管閑事”成為部分農(nóng)民的處事原則。

在農(nóng)民意識不到自己為農(nóng)村公共服務(wù)受益主體和“不管閑事”觀念的共同作用下，漠視公共服務(wù)現(xiàn)象十分嚴重，而基層農(nóng)民“主人翁”意識缺失，進一步導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)項目的運行陷入了惡性循環(huán)。

在農(nóng)村，底層監(jiān)督機構(gòu)缺失，農(nóng)村公共服務(wù)的底層反饋持續(xù)缺少。缺少底層監(jiān)督間接給農(nóng)村公共服務(wù)項目的直接運營主體進行了“松綁”，公共服務(wù)的供給有效性難以得到保證。

2 路徑再造：農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的“政府-社會”合作范式

農(nóng)村公共服務(wù)項目的“政府-社會”合作范式是政社合作的新路徑，其不僅是簡單的“政府+社會”，而是二者在農(nóng)村本級實現(xiàn)職能交互、行為交融，在共同運作的過程中互相補充、共同受益、多方共贏。

2.1 利益共享，民資反哺，培育鄉(xiāng)土居民共建共治共享意識

鄉(xiāng)賢會的主要成員是鄉(xiāng)村社區(qū)的精英，解決了信任問題與準入問題，同時由鄉(xiāng)情維系的鄉(xiāng)賢會與農(nóng)村的關(guān)系十分復(fù)雜，在最大程度上確保了鄉(xiāng)賢會的公共性。潛移默化中所形成的共建共治共享的農(nóng)村共同體的格局，是最適合也最有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式。

鄉(xiāng)賢會致力于本土鄉(xiāng)村的建設(shè)，為所在農(nóng)村提供公共服務(wù)項目運行所需的基本條件，以實現(xiàn)本地農(nóng)村的綜合發(fā)展，而鄉(xiāng)賢會成員則在這個過程中履了自己的社會義務(wù)，實現(xiàn)了自己的社會價值。

在這一過程中，鄉(xiāng)賢會、村民、農(nóng)村、基層政府之間實現(xiàn)了良性互動，鄉(xiāng)賢會雖然無償參與了公共服務(wù)供給，但在無形中提高了自己與企業(yè)的聲望；村民享受到了滿意、合適的農(nóng)村公共服務(wù)；農(nóng)村公共服務(wù)供給難題得到了解決，農(nóng)村也因此發(fā)展得更加美好。

2.2 改變公共服務(wù)項目供給方式，推動下沉路徑多元化發(fā)展

政府指導(dǎo)下的多主體合作開展本地區(qū)公共服務(wù)必須要由政府牽頭，構(gòu)建本地區(qū)公共服務(wù)與共建框架，實現(xiàn)各主體職能邊界明確、職能運行程序透明、合作互動良性規(guī)范。政府公共服務(wù)框架的搭建使鄉(xiāng)賢會能夠開展?jié)M足需求的公共服務(wù)，在明確邊界的同時極大增強了自主性，使鄉(xiāng)賢會可以合理分配資源、拓寬廣度、加深深度，以實現(xiàn)更有效的服務(wù)供給。在這一模式下，政府有為、社會作為、人民滿意、共建共享，摒棄了“全能政府”的弊端，彌補了“偽多元共治”的不足，推動了農(nóng)村共同體的形成。

鄉(xiāng)賢會能夠深入農(nóng)村，所提供的公共服務(wù)可以有效滿足農(nóng)村公共需求，根據(jù)農(nóng)村需求所開展的公共服務(wù)也更加符合當?shù)卮迕竦囊蟆Ｉ嫘孕枨蟮玫綕M足后，鄉(xiāng)賢會致力于滿足合理的發(fā)展性需求，以彌補政府服務(wù)的不足，為農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展提供更多可能。

2.3 豐富村民公共服務(wù)項目，實現(xiàn)因需定服

鄉(xiāng)賢會自籌資金，在政府框架內(nèi)自主運營，關(guān)注村民需求。在此情況下，農(nóng)村公共服務(wù)項目類型將得到豐富，本土化敘事的鄉(xiāng)賢會也可以實現(xiàn)因需定服，根據(jù)實際需求提供公共服務(wù)，提高服務(wù)的效果。豐富的公共服務(wù)項目的運營成本由鄉(xiāng)賢會負擔(dān)，這樣可以減少政府的財政壓力，同時能夠給鄉(xiāng)賢會更大的運營自主權(quán)。從一定程度上來看，農(nóng)民的需求已然成為公共服務(wù)最重要的衡量維度。