城中村、城郊村防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的措施探討

□鄭玉萍

（壽陽縣朝陽鎮(zhèn)綜合便民服務(wù)中心 山西 晉中 045499）

1 研究背景

聯(lián)合國的一份報(bào)告中指出，世界瀕臨至少50 年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)，國際食品價(jià)格指數(shù)已連續(xù)上漲，達(dá)到2014 年底以來最高水平[1]。維護(hù)糧食安全穩(wěn)定，是擺在當(dāng)前的重要任務(wù)。

2020 年，我國多次發(fā)布重要文件，對(duì)保護(hù)耕地良田提出明確要求，要求高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)耕地，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，堅(jiān)守中國耕地紅線，保障國家糧食安全[1]。

2 “非農(nóng)化”和“非糧化”的概念和關(guān)系

“非農(nóng)化”指耕地未用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，將耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。在我國現(xiàn)行的土地制度中，耕地“非農(nóng)化”的常見形式是將耕地用于國家、集體、企業(yè)建設(shè)開發(fā)和個(gè)人建房。

“非糧化”指利用耕地做除了種植糧食之外的事務(wù)。除了建設(shè)開發(fā)和個(gè)人建房外，種樹、挖塘、撂荒閑置等農(nóng)業(yè)行為也是耕地“非糧化”的形式。

可以看出，耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”都是針對(duì)耕地使用途徑提出的概念，防止耕地“非糧化”比防止耕地“非農(nóng)化”更為嚴(yán)格，明確了耕地只能用作糧食作物生產(chǎn)，而防止耕地“非農(nóng)化”僅指出耕地不得用于農(nóng)業(yè)以外的用途，但可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他方面，可見防止耕地“非糧化”的要求比防止“非農(nóng)化”更為具體和嚴(yán)格[2]。

3 防止城中村、城郊村耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的原因

世界瀕臨至少50 年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)，國際糧食供應(yīng)存在收緊的趨勢(shì)，大豆、玉米等主要糧食作物的國際價(jià)格已經(jīng)出現(xiàn)大幅上漲，國際單邊保護(hù)主義抬頭，糧食進(jìn)出口都受到很大的影響，國內(nèi)糧食供應(yīng)壓力增大，保障中國14 億人口的糧食安全不容懈怠。在此國際國內(nèi)環(huán)境下必須要牢牢守住“18 億畝耕地紅線”，同時(shí)要確保15.5 億畝（約1.03 億hm2）永久基本農(nóng)田主要種植糧食和蔬菜等糧食作物。為了牢牢守住我國糧食生產(chǎn)安全的生命線，需要采用有效手段防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。

2012 年12 月16 日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，黨中央指出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。改革開放以來，我國大部分城市空間得到了數(shù)倍的擴(kuò)大。黨的十八大報(bào)告指出，新型城鎮(zhèn)化將成為中國全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不論是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城中村、城郊村的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都是工作重點(diǎn)，都對(duì)城中村、城郊村耕地保護(hù)形成了很大挑戰(zhàn)。

4 防止城中村、城郊村耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的措施

有效防止城中村、城郊村耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，需要從多方面同步推進(jìn)，采取行之有效的方法，現(xiàn)從以下6 個(gè)方面分析如何推進(jìn)防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”工作開展。

4.1 通過政策規(guī)范耕地的使用和保護(hù)

2020 年9 月10 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”的通知》，同年11 月17 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》。這兩個(gè)文件闡明了黨和政府對(duì)牢守耕地紅線的態(tài)度，明確表示黨中央、國務(wù)院將采取有力措施，強(qiáng)化耕地監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，要求各地各部門加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的查處力度。明確了“非農(nóng)化”和“非糧化”的概念和范疇，為耕地保護(hù)提供了有力的政策支持。

4.2 將耕地保護(hù)情況納入對(duì)地方政府的考核

有了政策的支持，明確了防止“非農(nóng)化”和“非糧化”的工作范疇，將保護(hù)耕地納入對(duì)地方政府的考核，進(jìn)一步對(duì)地方政府進(jìn)行有效的管理和督導(dǎo)，是確保耕地保護(hù)政策扎實(shí)推進(jìn)并落到實(shí)處的有效途徑。通過納入考核，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的查處，進(jìn)一步落實(shí)地方政府的具體責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方政府在耕地管理方面的工作積極性和主動(dòng)性，確保地方政府在防止“非農(nóng)化”和“非糧化”的工作中有壓力、有動(dòng)力，推動(dòng)地方政府因地制宜，依照各地的具體情況制定行之有效、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的耕地和糧地保護(hù)機(jī)制，有效遏制耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”。

4.3 科學(xué)管理現(xiàn)有耕地

有效保護(hù)現(xiàn)有耕地，保障耕地的用途，首先要對(duì)耕地的屬性進(jìn)行準(zhǔn)確登記，明確每一塊耕地的大小、位置、使用情況，建立數(shù)字化的土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，合理規(guī)劃、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局，對(duì)耕地進(jìn)行科學(xué)化管理。對(duì)18 億畝（1.2 億hm2）耕地、15.5 億畝（約1.03 億hm2）永久基本農(nóng)田，每塊地都要詳細(xì)登記，做到每一塊耕地的使用情況都是實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確。登記完成后，定期由地方政府或管理部門對(duì)登記在冊(cè)的耕地進(jìn)行檢查，一是確保遏制耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”；二是一旦發(fā)現(xiàn)所登記耕地糧田的使用情況發(fā)生變化，及時(shí)登記上報(bào)，由地方政府或管理部門對(duì)耕地發(fā)生“非農(nóng)化”和“非糧化”的情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于破壞耕地的違法違規(guī)行為，堅(jiān)決依法依規(guī)進(jìn)行查處，對(duì)被破壞的耕地糧田恢復(fù)其農(nóng)田糧田屬性；三是建立科學(xué)完善的耕地管理制度，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護(hù)全面兼顧，調(diào)整規(guī)劃城中村、城郊村的耕地使用方式，既確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，又保障耕地的紅線不被觸碰，防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。

4.4 加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地托管中耕地的管理

隨著新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系逐步完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⒓s化程度越來越高，小規(guī)模家庭式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不能有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，且隨著農(nóng)村人口老齡化，更多耕地會(huì)采用土地流轉(zhuǎn)或托管的形式交由其他農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。耕地脫離了農(nóng)戶的管理，更加需要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)和托管后的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)或托管后，相對(duì)單個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有更大的人力、物力、財(cái)力去從事其他生產(chǎn)活動(dòng)。為避免農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)使用耕地作他用，必須建立對(duì)土地流轉(zhuǎn)和土地托管后耕地使用情況進(jìn)行跟進(jìn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，確保耕地的使用不會(huì)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)和托管而發(fā)生變化。

4.5 適當(dāng)補(bǔ)貼耕地正常使用者

耕地使用途徑發(fā)生變化，很大的原因是耕地的產(chǎn)出效益達(dá)不到經(jīng)營者的預(yù)期結(jié)果，尤其是城中村和城郊村在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，改為建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。部分地方政府在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施中，沒有制定適宜的發(fā)展規(guī)劃，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而將耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，改變了耕地糧田的使用屬性，以提高經(jīng)濟(jì)效益。為了保護(hù)耕地生產(chǎn)經(jīng)營者的利益，提升積極性，避免經(jīng)營者為了更高利益而導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，可以適當(dāng)對(duì)耕地經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)貼，并且適當(dāng)對(duì)按規(guī)定使用的耕地的經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，可以達(dá)到兩個(gè)目的，一是激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營者保障耕地糧田不作他用，確保耕地用來耕種糧食作物；二是可以提高經(jīng)營者種植糧食作物的積極性，激勵(lì)經(jīng)營者加大資金和技術(shù)投入，進(jìn)一步提高耕地的產(chǎn)量，提升糧食種植的經(jīng)濟(jì)效益，形成互相推動(dòng)、互相促進(jìn)的良性循環(huán)，使經(jīng)營者不想、也不愿將耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”。

4.6 創(chuàng)新思維解決城中村、城郊村發(fā)展和防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”之間的矛盾

城中村和城郊村防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的最大阻礙是城中村和城郊村擴(kuò)大發(fā)展對(duì)土地利用需求和耕地保護(hù)需求之間的矛盾。要解決這個(gè)矛盾，就要?jiǎng)?chuàng)新思維，打破現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和耕地保護(hù)思路?，F(xiàn)階段來講，有兩種思路可以做到兼顧城市發(fā)展和耕地保護(hù)，一是城中村和城郊村在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，針對(duì)耕地糧田所在范圍進(jìn)行整體規(guī)劃，在建設(shè)的過程中，避開對(duì)耕地的利用和規(guī)劃，避免使耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，但這一思路有一缺點(diǎn)，即不論對(duì)耕地集中連片地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃還是對(duì)分散耕地進(jìn)行規(guī)劃，由于耕地的天然屬性都會(huì)占用大量土地，限制城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃者的要求更高，需要較高的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃能力。二是城中村和城郊村在城市規(guī)劃的過程中不考慮耕地影響，直接將耕地作為建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)化的整體規(guī)劃中，在周邊選擇其他地點(diǎn)作為耕地，實(shí)際上就是將其他屬性的土地與耕地或糧地進(jìn)行置換，既不影響城中村和城郊村的城市發(fā)展，又不影響耕地?cái)?shù)量。這一思路在數(shù)量上保障了耕地紅線不被破壞，又能保障鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，但需要地方政府或城市建設(shè)規(guī)劃者進(jìn)行長(zhǎng)期布局和規(guī)劃，提前對(duì)置換為耕地的其他屬性用地進(jìn)行耕地化處理，避免為單純完成土地置換而將劣質(zhì)土地簡(jiǎn)單地改為耕地，確實(shí)保障土地作為耕地后可以正常進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這兩種思路，都需要地方政府在對(duì)城中村和城郊村的開發(fā)規(guī)劃時(shí)有更高的前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，對(duì)規(guī)劃者提出了更高的要求。

有效防止城中村、城郊村耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”是保障國家糧食安全的重要環(huán)節(jié)，是對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃者的重要考量，規(guī)劃者一定要?jiǎng)?chuàng)新工作思維，牢牢守住“18 億畝耕地和15.5 億畝永久基本農(nóng)田紅線”。