新型城鎮(zhèn)化背景下承包地確權(quán)頒證對(duì)農(nóng)民市民化遷移的影響研究

□陳 品

（常州工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇 常州 213032）

隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，在城鄉(xiāng)收入差距的拉動(dòng)下，外出務(wù)工逐漸成為農(nóng)戶最重要的謀生手段。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了至關(guān)重要的作用。要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，除了改革相關(guān)戶籍制度以及調(diào)整遷入地不利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策外[1]，還要改變現(xiàn)行的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)[2]。

穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的一個(gè)重要前提[3]。然而，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地成為人們公認(rèn)的解決農(nóng)村人口就業(yè)和維持生計(jì)的重要手段。土地在為農(nóng)民生存兜底的同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)的不完善也阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移[4]。

新一輪農(nóng)地確權(quán)登記頒證政策的目標(biāo)是通過(guò)完善土地產(chǎn)權(quán)來(lái)讓外出打工的農(nóng)民吃上一顆“定心丸”。土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移的影響至今未有定論。新型城鎮(zhèn)化背景下，土地確權(quán)頒證工作作為加強(qiáng)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的重要措施，其對(duì)農(nóng)戶遷移及遷移方式的影響仍需深入探討。

1 關(guān)于農(nóng)民戶口遷移的討論

姚先國(guó)等（2015）[5]認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊幕竟卜?wù)權(quán)利和完全國(guó)民待遇。由于獲取義務(wù)教育、生存救助等公共產(chǎn)品需要以地方戶籍身份為憑證，農(nóng)民工要充分實(shí)現(xiàn)自己所在打工城市的公民權(quán)利，就必須獲得相應(yīng)的城市戶籍。

解決農(nóng)民工的城市戶籍問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)制度上的永久性遷移——戶口遷移，一度被看作是農(nóng)民工融入城市社會(huì)的根本選擇[6]。在討論農(nóng)民遷移的穩(wěn)定性問(wèn)題中，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為戶口遷移才是真正意義上的遷移[7]。當(dāng)前，戶籍差異依然存在，戶口遷移在衡量農(nóng)民市民化問(wèn)題中依然具有重要的意義，本研究也將以農(nóng)民戶口遷移為研究對(duì)象。

2 農(nóng)戶遷移影響因素研究

2.1 農(nóng)戶層面

從農(nóng)民自身來(lái)看，現(xiàn)有研究認(rèn)為，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)永久性遷移主要與其就業(yè)能力有關(guān)，而農(nóng)民的就業(yè)能力與其人力資本[8]、社會(huì)資本[9]有著密切的關(guān)系。在考慮農(nóng)民個(gè)人遷移能力的同時(shí)，家庭界面缺失、家庭成員離散以及家庭功能失衡等對(duì)農(nóng)民穩(wěn)定遷移具有重要影響。

如果將農(nóng)民和城市居民看作兩類生活在不同生態(tài)環(huán)境中的群體，那么城鄉(xiāng)文化差異也是影響農(nóng)民融入城市的重要障礙[10]。有學(xué)者指出，農(nóng)民市民化與其私人成本收益有關(guān)[11]，農(nóng)戶會(huì)根據(jù)“預(yù)期”收入最大化目標(biāo)作出是否遷移城市的決策。

2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

主流觀點(diǎn)較為一致地認(rèn)為，農(nóng)戶遷移的障礙主要來(lái)自于二元戶籍制度背后的公共服務(wù)和社會(huì)福利歧視。胡平和楊羽宇（2014）[12]指出，戶籍制度是農(nóng)民工市民化受阻的根本原因。城市戶口相比農(nóng)村戶口在享受公共服務(wù)和社會(huì)福利方面具有極大的優(yōu)勢(shì)。一方面，戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工在城市受到就業(yè)、生活和交往等多方面排斥，提高了他們的遷移成本[13]。另一方面，城鄉(xiāng)戶籍背后公共服務(wù)的巨大差距在引致農(nóng)村人口遷移到城市的同時(shí)，高昂的城市生活成本也降低了農(nóng)民遷移的質(zhì)量，使農(nóng)民并不能真正融入城市生活[14]，導(dǎo)致農(nóng)民遷移缺乏穩(wěn)定性。

2.3 土地因素

土地對(duì)農(nóng)民市民化影響的研究主要集中在以下3 個(gè)方面。

一是土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民市民化的影響。一般認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)能夠正向影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化傾向，兩者之間甚至存在互動(dòng)影響。

二是基于土地制度改革的角度，對(duì)農(nóng)民市民化進(jìn)行研究。趙智等（2016）[15]研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度安排影響了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。陳倞（2014）[16]認(rèn)為，必須同時(shí)推動(dòng)戶籍制度和土地制度的改革，才能在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民遷移的同時(shí)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

三是從土地的社會(huì)保障功能角度，研究其對(duì)農(nóng)民市民化的影響。一般認(rèn)為，土地附屬的就業(yè)及社會(huì)保障功能，在為農(nóng)民市民化提供退路的同時(shí)，制約了農(nóng)民市民化[17]。

總體而言，學(xué)者對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及舉家遷移的動(dòng)因和阻礙進(jìn)行了大量研究，但現(xiàn)有研究仍有可進(jìn)一步提升的空間。特別是現(xiàn)有針對(duì)確權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移方式的影響研究較少。隨著城市化不斷推進(jìn)，農(nóng)戶遷移由個(gè)人遷移轉(zhuǎn)變?yōu)槿疫w移，因此有必要研究農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移方式的影響。

3 確權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移及遷移方式的影響

3.1 確權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移的影響

對(duì)于承包地確權(quán)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移起到了什么樣的作用，現(xiàn)有為數(shù)不多的研究認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)有助于勞動(dòng)力外出遷移[18]。其主要原因是農(nóng)地確權(quán)進(jìn)一步保障了農(nóng)戶權(quán)益，降低了非農(nóng)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的失地風(fēng)險(xiǎn)，從而激勵(lì)勞動(dòng)力外出就業(yè)，有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的永久性遷移。

一方面，農(nóng)地確權(quán)保障了參與非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力的土地權(quán)益，降低了他們的轉(zhuǎn)移成本，從而激勵(lì)他們轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰和不穩(wěn)定的情況下，農(nóng)戶從事非農(nóng)就業(yè)將面臨喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，從而難以將農(nóng)地作為其在非農(nóng)失業(yè)后的就業(yè)保障。隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅以及與農(nóng)戶承包地相掛鉤的各項(xiàng)補(bǔ)貼逐漸增加，農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性功能特征變得更加明顯。因此，一旦喪失農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶將面臨巨大損失。

另一方面，一些研究認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)能夠穩(wěn)定農(nóng)戶對(duì)未來(lái)的收益預(yù)期，從而加大對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，有利于提高農(nóng)地生產(chǎn)效率。農(nóng)地確權(quán)增加了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而阻礙勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[19]。

土地確權(quán)的主要依據(jù)是上一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬以及集體成員資格。相比流轉(zhuǎn)給個(gè)人難以收回的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民更為擔(dān)心土地確權(quán)或調(diào)整過(guò)程中被村集體依法收回，因而會(huì)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的“看護(hù)”，以確保對(duì)土地的權(quán)益，降低失地概率。而降低非農(nóng)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的失地風(fēng)險(xiǎn)在于集體中要有“看護(hù)人”。

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，農(nóng)民愈發(fā)意識(shí)到土地的價(jià)值，而土地確權(quán)過(guò)程更加強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益的認(rèn)知。為確保這些權(quán)益，農(nóng)村家中要留有知情人，因而土地確權(quán)可能對(duì)農(nóng)戶遷移方式產(chǎn)生重要影響。

3.2 確權(quán)對(duì)農(nóng)戶遷移方式的影響

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要有家庭化遷移和個(gè)人遷移兩種模式[20]。一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)收入差距、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度提高[21]等對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的向外轉(zhuǎn)移起到了積極作用，而相關(guān)制約因素主要來(lái)自于戶籍制度、土地制度等。關(guān)于舉家遷移的影響因素以及與土地制度之間的相互影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了一系列的研究。

盛亦男（2014）[22]認(rèn)為，傳統(tǒng)的文化倫理使農(nóng)村家庭傾向于舉家遷移，但土地制度的安排使農(nóng)村家庭呈現(xiàn)分離遷居的趨勢(shì)。農(nóng)村耕地制度是影響農(nóng)民工能否舉家遷移的主要因素。對(duì)于全家遷移來(lái)說(shuō)，由于土地制度不完善，舉家遷移意味著無(wú)償或低價(jià)放棄土地，這導(dǎo)致農(nóng)村家庭難以整家遷移到城市中[23]。

孫戰(zhàn)文（2013）[24]認(rèn)為，農(nóng)戶對(duì)耕地、宅基地和住房等家庭農(nóng)村資產(chǎn)，既有市場(chǎng)交易運(yùn)作意愿，又有保留抵御城市務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)的想法，這對(duì)農(nóng)村家庭順利定居、融入城市產(chǎn)生阻礙。隨著新一輪農(nóng)地確權(quán)登記頒證政策的不斷推進(jìn)，農(nóng)戶對(duì)個(gè)人遷移及家庭遷移將采用不同的決策。

土地確權(quán)前，農(nóng)民不愿輕易放棄土地權(quán)利，把土地作為自己最后的退路，視土地為保險(xiǎn)和福利手段。許多從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)戶即使已經(jīng)具備了轉(zhuǎn)讓土地的條件，出于安全的考慮，仍然會(huì)有部分家人留在農(nóng)村，此時(shí)農(nóng)戶遷移更多以部分家庭成員遷出的形式進(jìn)行。由于非農(nóng)就業(yè)的影響，進(jìn)行遷移的家庭成員主要是青年人，而這部分遷移主體不受確權(quán)的影響。

確權(quán)過(guò)程中，由于確權(quán)增強(qiáng)了農(nóng)戶的土地權(quán)利意識(shí)，農(nóng)戶為確保土地權(quán)益和降低失地風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)選擇機(jī)會(huì)成本小的部分家庭成員“看護(hù)”土地，這就進(jìn)一步降低了全家遷移的可能性。

土地確權(quán)后，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓自己的土地時(shí)，減少了后顧之憂，不用擔(dān)心土地丟失，可以更放心地轉(zhuǎn)移到城市中去。這種轉(zhuǎn)移不僅是個(gè)人轉(zhuǎn)移，更多的是舉家遷移，且這種舉家遷移模式將成為促進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要因素之一。同時(shí)，農(nóng)民可能會(huì)對(duì)2027 年二輪承包到期后的土地政策走向進(jìn)行預(yù)期，不排除農(nóng)民因擔(dān)心二輪承包到期重新分配土地而繼續(xù)“留守”的情況。

4 結(jié)論與政策建議

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)，其對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性的要求越來(lái)越迫切，客觀上要求不斷完善土地制度，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓外出打工的農(nóng)民吃上“定心丸”。隨著確權(quán)工作基本完成，在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，需要關(guān)注農(nóng)民戶口遷移方式變化帶來(lái)的影響，盡可能地為遷出農(nóng)戶提供便利，保障農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的權(quán)益，提升農(nóng)民遷移的穩(wěn)定性。