合作共治下鄉(xiāng)村治理自治化和行政化的耦合研究

□張雅茹，李 新

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541004）

1 問題的提出

治理包括多種因素和多元主體的參與、整合、協(xié)調(diào)、制衡等一系列活動以及活動所產(chǎn)生的效應(yīng)。鄉(xiāng)村治理給治理加了一個地域限定，把大的治理范圍縮小到鄉(xiāng)村，在村一級開展有關(guān)的治理活動。改革開放以來，我國在實踐探索中得出了鄉(xiāng)村治理的方式，即村民自治。村民自治是黨和國家在鄉(xiāng)村治理方面的偉大創(chuàng)舉，在鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。村民自治是我國鄉(xiāng)村治理的主流，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中扮演著重要角色。隨著時代發(fā)展，鄉(xiāng)村事務(wù)增多，村民民主意識覺醒，鄉(xiāng)村自治出現(xiàn)了一些問題。李芳艷（2020）[1]指出，新時代鄉(xiāng)村治理存在農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重、社會結(jié)構(gòu)分散、村民不積極參與村級事務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“策略主義”、鄉(xiāng)村自治組織行政化等問題。

新時期，國家為了解決農(nóng)村問題，加大對鄉(xiāng)村的投入力度，推動大量資源和政策下鄉(xiāng)。村干部是資源進(jìn)村“最后一公里”的主力，在工作中側(cè)重于上級的行政任務(wù)及工作考勤，出現(xiàn)了村干部行政化的現(xiàn)象，這是在提高基層公共服務(wù)能力的要求下出現(xiàn)的新現(xiàn)象。在共建、共治、共享的要求下，合作共治成為新時代鄉(xiāng)村治理的新要求和必然路徑。張康之（2012）[2]指出，合作治理是現(xiàn)代社會治理變革的最終歸宿。合作共治是新時代鄉(xiāng)村治理的新選擇，在傳統(tǒng)村民自治出現(xiàn)困境、鄉(xiāng)村治理行政化面臨新問題的情況下，要在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮不同主體的作用，調(diào)動農(nóng)村一切可以調(diào)動的力量，走合作發(fā)展、共同治理的道路，在合作共治模式下探索自治與行政耦合的最優(yōu)路徑。

2 鄉(xiāng)村治理的困境

2.1 主體意識欠缺，村民積極性不高

鄉(xiāng)村治理的主體是廣大村民，每個村民應(yīng)積極參與。目前鄉(xiāng)村治理過程中存在普遍問題，即村民在參與治理方面興致不高且意愿不強。首先，村民的主體意識觀念落后，沒有把自己當(dāng)作村民自治的主體，只關(guān)注與自身利益相關(guān)的事務(wù)，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理問題與自己無關(guān)，鄉(xiāng)村未來的發(fā)展應(yīng)該由政府說了算，自己處于被接受和領(lǐng)導(dǎo)的位置。長期以來處于服從命令地位的村民不敢發(fā)表自己的意見，更多的是保持沉默。其次，村民的權(quán)利意識淡薄。村民有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但是在實際選舉過程中，人們可能把選舉當(dāng)作一項任務(wù)而不是一種權(quán)利。部分人甚至認(rèn)為參與村級事務(wù)會占用自己的時間，在村級治理過程中對集體協(xié)商決策鄉(xiāng)村公共事務(wù)呈消極態(tài)度，“隨大流”和同姓宗族抱團(tuán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，不利于開展鄉(xiāng)村自治工作。

2.2 自治結(jié)構(gòu)不完善，干群及村兩委關(guān)系惡化

從村兩委職權(quán)層面來說，村委會履職不暢，自治能力欠缺。村黨支部和村委會權(quán)責(zé)劃分不明晰，直接導(dǎo)致村兩委沖突加劇。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員之間的矛盾?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)對鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，但是不能違法干預(yù)村民自治，村民委員會要配合并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展。但是在實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間資源不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多掌握國家資源和公共服務(wù)，占有很大的優(yōu)勢，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。在“鄉(xiāng)政村治”的僵化體制下，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下一級行政單位，且在實際鄉(xiāng)村治理過程中，村委會也比較依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，村黨支部和村委會的矛盾。我國唯一一部由國家頒布的關(guān)于村級自治組織制度的法律《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有明確村委會和村黨支部的關(guān)系，在治理過程中出現(xiàn)了權(quán)責(zé)交叉和模糊。有的地方村委會和村黨支部各自為政；有的地方村委會過于依賴于村黨支部，認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)是對一切事務(wù)的包辦，忽視了村黨支部主要領(lǐng)導(dǎo)政治工作；有的地方村黨支部建設(shè)不完善。隨著鄉(xiāng)村治理多元化發(fā)展，村委會與村黨支部的矛盾沖突更加凸顯。

2.3 宗族勢力的發(fā)展壯大，阻礙了村民自治的進(jìn)程

宗族在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中有重要地位，在提高宗親乃至鄉(xiāng)親的凝聚力、宗族群體的自治力等方面發(fā)揮著重要作用，形成了強大的合力，穩(wěn)定了村落的管理秩序，使鄉(xiāng)村治理的效率得以提升[3]。但宗族力量也有不利影響，強大的宗族勢力作用于鄉(xiāng)村，會影響村級事務(wù)的管理。在鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)以宗族為紐帶的新利益集團(tuán)，如果任由其自由發(fā)展，將會干擾和阻礙村民自治，無法真正實現(xiàn)村民民主參與。村委會的選舉是村民參與村級事務(wù)的一項權(quán)利，但大宗族利用人數(shù)優(yōu)勢對村委會的選舉工作進(jìn)行干預(yù)，影響了選舉結(jié)果，損害了村民的選舉權(quán)利，影響了鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定，降低了村民的安全感。長此以往，會使村民對選舉制度產(chǎn)生失望，對新選的村委產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，村委會的工作難以開展。

3 合作共治下鄉(xiāng)村治理行政化的原因

3.1 保障村民自治權(quán)利，提高村民自治活力

村級治理行政化契合現(xiàn)代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯[4]。村級治理的行政化改革要求農(nóng)民選舉代理，使農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利形式固定下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村支書賦權(quán)，實現(xiàn)對其他村干部群體的間接管理[5]。在政府科層體制的統(tǒng)一管理下，村級組織開展各項工作時更強調(diào)職責(zé)分工和程序、辦公文檔化和電子化。

在統(tǒng)一和規(guī)范管理下，村干部各司其職，管好各自領(lǐng)域內(nèi)的事情，并通過嚴(yán)格的考核體系提高自身工作的績效，獲得工作的成就感和積極感，提高村干部工作的積極性。村民參與自治的方式更規(guī)范、具體，村民的自治權(quán)力更有保障，行政下沉帶來的權(quán)力下沉調(diào)動了村民參與村級事務(wù)管理的積極性和主觀能動性，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 完善村民自治結(jié)構(gòu)，緩和干群及村兩委關(guān)系

目前我國村民自治存在的主要問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的權(quán)利沖突以及村黨支部與村委會權(quán)責(zé)劃分不清晰。國家應(yīng)介入行政力量，優(yōu)化自治結(jié)構(gòu)，使其更好地為村級治理和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。隨著國家對農(nóng)村建設(shè)的投入力度不斷加大，村委會的財政壓力降低，但農(nóng)村的資源較少，無法依靠自身實現(xiàn)發(fā)展，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為其爭取貸款和項目，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部要加強和村民的聯(lián)系，推動鄉(xiāng)村事務(wù)順利開展。

我國村委會的有關(guān)法律沒有明確村黨支部與村委會的職責(zé)劃分，為緩和村兩委之間的矛盾，各地不斷進(jìn)行治理創(chuàng)新，形成了“兩委一肩挑”等模式，但是這些模式只是解決了表面問題，沒有從根本上改變現(xiàn)狀，使權(quán)力集中于一方[6]。鄉(xiāng)村治理行政化按照科層制原則對村級組織進(jìn)行改造，使村級組織的運轉(zhuǎn)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉行政任務(wù)的需求[7]。職責(zé)分工更加明確，不同的村干部崗位對應(yīng)不同的職責(zé)且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門實現(xiàn)良好對接，有效緩和村兩委關(guān)系，實現(xiàn)村級事務(wù)管理的科學(xué)分工和高效管理。

3.3 優(yōu)化配置國家資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村更好發(fā)展

在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，我國形成了壓力型體制，呈現(xiàn)為嚴(yán)格的行政科層管理，每一項國家政策和任務(wù)的實施最終會落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在鄉(xiāng)村治理行政化過程中，行政權(quán)力下沉到基層的同時，國家的資源也到達(dá)了農(nóng)村。鄉(xiāng)村治理行政化為鄉(xiāng)村帶來了新的發(fā)展機遇，促進(jìn)了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。近年來，國家越來越重視新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，提供了很多農(nóng)村基本公共服務(wù)，新建了各種基礎(chǔ)設(shè)施，多種福利政策向農(nóng)村農(nóng)民傾斜，對于基層政府來說，將這些工作落實到每一個村民難度較大，基層人力、物力資源有限，面臨著很大的行政執(zhí)行壓力。為了更好地完成行政任務(wù)，向下一級村委會轉(zhuǎn)交任務(wù)成為一種選擇，行政權(quán)力的下沉伴隨著國家資源的下沉，使鄉(xiāng)村發(fā)展煥發(fā)生機。

4 合作共治下鄉(xiāng)村治理行政化的表現(xiàn)及影響

4.1 鄉(xiāng)村治理行政化的具體表現(xiàn)

一是村干部身份行政化?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。但部分鄉(xiāng)村選舉流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村兩委的選舉進(jìn)行干預(yù)或者直接委派或任命有關(guān)人員。二是村干部的事務(wù)行政化。以前村干部大多數(shù)時間在田里勞動，用其他時間處理鄉(xiāng)村事務(wù)?，F(xiàn)在部分地區(qū)的村干部開始實行坐班和考勤制度，有嚴(yán)格的工作流程和監(jiān)督體系，且這種制度的范圍正在擴大，村干部把上級的行政任務(wù)放在首位，忙于政策宣傳、農(nóng)村維穩(wěn)、社會救助、征地拆遷、迎評考核等[8]，忽視了農(nóng)村的公共事務(wù)和村民的集體需求。

4.2 鄉(xiāng)村治理行政化對村民自治的影響

一是鄉(xiāng)村治理行政化會擠壓村民自治的空間。自治化和行政化在鄉(xiāng)村治理中是一體兩面、此消彼長的關(guān)系[9]，村干部的人數(shù)和時間有限，當(dāng)他們把主要精力放在行政任務(wù)上時，必然會忽視鄉(xiāng)村自治的內(nèi)容。二是村干部行政化使村干部不能再代表大多數(shù)村民的利益，而是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民選舉，侵犯了村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，容易引發(fā)村民與政府的矛盾，不利于鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。三是不利于村黨支部發(fā)揮其治理作用。村級治理是在黨組織的一體化領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，鄉(xiāng)村治理行政化過程中政府與村民的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的矛盾容易轉(zhuǎn)化為黨與群眾的矛盾，不利于村黨支部開展政治工作。

5 合作共治下鄉(xiāng)村治理自治化與行政化耦合的探索

5.1 以滿足村民需求為導(dǎo)向，鞏固村民自治利益

黨的十九大報告中提出，必須將堅持以人民為中心貫徹落實到黨和國家事業(yè)的各個方面。以人民為中心的治理理念實質(zhì)上是治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。

在實際工作中，基層干部能夠很好地領(lǐng)會治理為了人民和治理成果由人民共享，但是忽視了在治理過程中要發(fā)揮人民的主體作用，使村民自治沒有發(fā)揮最大的功效。這就要求村干部在工作中需樹立正確的村民自治觀念，把滿足村民的公共需求放在首位，將其作為工作導(dǎo)向和工作目標(biāo)。

隨著鄉(xiāng)村治理要求多元化，行政化和自治化不能滿足村民多樣化的需求，需要在鄉(xiāng)村治理過程中尋求行政化和自治化的利益契合點，激發(fā)村民參與公共事務(wù)的積極性和村莊發(fā)展活力，為行政和自治的結(jié)合提供動力源泉。

5.2 明確不同主體的權(quán)責(zé)分工，充分發(fā)揮各類主體的積極作用

一是加強村黨支部建設(shè)，發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。目前村級治理能力弱化是鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實問題，而國家對農(nóng)村問題重視和大量資源下鄉(xiāng)的政策，為鄉(xiāng)村治理自治化和行政化的結(jié)合提供了可能。村黨支部要在治理過程中發(fā)揮獨特的作用，積極動員村民參與公共事務(wù)協(xié)商與決策、公共資源分配、公共權(quán)力監(jiān)督，使村民加入鄉(xiāng)村治理建設(shè)的過程。在民主集中制的指導(dǎo)下，完善協(xié)商制度和規(guī)則，建立多元主體協(xié)商機制，使鄉(xiāng)村事務(wù)的決策成為多方共識，能夠代表公共利益，在村黨支部的引導(dǎo)下推動鄉(xiāng)村治理自治化和行政化耦合。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織之間要進(jìn)行職權(quán)劃分。目前鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實力薄弱，村民自治弱化，鄉(xiāng)村治理存在問題，對于村委會來說，上一級政府的指導(dǎo)非常有必要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)分指導(dǎo)事項和下沉事項，不過分干預(yù)村干部的選舉過程，只進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，為鄉(xiāng)村提供政策和經(jīng)濟(jì)支持，需要村委會代辦一些行政事務(wù)時，要同時授予其權(quán)、責(zé)、利。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的權(quán)力范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級的指導(dǎo)行為是行政化和自治化耦合的前提。三是鼓勵發(fā)展多元化的村民組織，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。鄉(xiāng)村治理行政化擠壓了自治化的空間，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展多元化的村民組織合作共治能夠調(diào)動村民的積極性，增強凝聚力，維護(hù)鄉(xiāng)村的和諧與穩(wěn)定。

5.3 完善法律制度，加強道德約束，夯實自治與行政結(jié)合的基礎(chǔ)

一是在探索鄉(xiāng)村治理行政化和自治化結(jié)合的過程中，與時俱進(jìn)地完善相關(guān)法律法規(guī)必不可少。法律是任何政策制度實施的基礎(chǔ)和保障，目前我國關(guān)于村民自治的法規(guī)主要有《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。與村民自治相配套的法律體系不完善，沒有涉及村民選舉以及鄉(xiāng)村自治發(fā)展動態(tài)過程中的具體內(nèi)容，應(yīng)該健全相關(guān)法律制度且各地因地制宜地制定規(guī)范。

二是提高人們的法律意識，加強道德觀念。村干部和村民都應(yīng)增加法律知識。法律是一切工作的前提及一切權(quán)利的保障，應(yīng)加強鄉(xiāng)村法制教育，完善鄉(xiāng)村法律體系，強化法律在鄉(xiāng)村工作中的作用和地位。

三是加強道德觀念約束。要求村干部尤其是下鄉(xiāng)的駐村干部深入農(nóng)村的熟人社會，了解鄉(xiāng)村傳統(tǒng)和約定俗成的村規(guī)民約，結(jié)合新時代中國特色社會主義思想文化，制定符合時代要求和村民需求的村規(guī)民約，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理自治化與行政化的結(jié)合。

6 結(jié)束語

人們在實踐探索中提出了村民自治并一直發(fā)展至今，頂層設(shè)計和基層管理日趨完善。但是現(xiàn)實中仍然存在民主化程度較低，村民民主意識和權(quán)利意識淡薄的問題，鄉(xiāng)村治理的行政任務(wù)繁重，在壓力型體制下，基層行政權(quán)力開始向下延伸，村委會承擔(dān)的行政事務(wù)日益增多，同時造成村民多元化需求無人顧及，行政權(quán)力擠壓了村民自治空間。但在農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家通過行政權(quán)力推動資源向農(nóng)村傾斜，以滿足人民對美好生活的需要。

在合作共治的前提下，通過鄉(xiāng)村治理行政化和自治化的良性互動，消解行政化與自治化之間的矛盾，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律和道德的約束下，以滿足村民需求為導(dǎo)向，將鄉(xiāng)村治理行政化和自治化結(jié)合起來，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。