科研經(jīng)費結(jié)余管理存在的問題及建議

鄭雙燕 董烈之

一、科研經(jīng)費結(jié)余管理相關規(guī)定

科研經(jīng)費結(jié)余是大多數(shù)科研項目和課題承擔單位都會涉及到的問題，加強科研經(jīng)費結(jié)余管理，不僅關系到科研資金使用效率，也涉及到科研人員積極性的激發(fā)。本文以科技部重點研發(fā)計劃相關經(jīng)費結(jié)余管理政策規(guī)定為例，說明科研經(jīng)費結(jié)余管理存在的問題及建議。

目前我國對科研經(jīng)費結(jié)余的定義，主要是根據(jù)財政部關于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知（財預〔2016〕18號）規(guī)定：結(jié)余資金是指項目實施周期已結(jié)束、項目目標完成或項目提前終止，尚未列支的項目支出預算資金；因項目實施計劃調(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預算資金；預算批復后連續(xù)兩年未用完的預算資金。根據(jù)2018年科技部發(fā)布的《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號），關于科研經(jīng)費結(jié)余資金的管理規(guī)定主要有兩種處理方式：一是結(jié)余收回。存在下列四種情況之一的，課題結(jié)余資金由專業(yè)機構(gòu)收回：存在課題績效評價結(jié)論為結(jié)題或未通過的；課題資金評議得分為80分及以下的；課題承擔單位信用評價差的；項目綜合績效評價結(jié)論為結(jié)題或未通過的，項目下所有課題結(jié)余由專業(yè)機構(gòu)收回。對于需上交的課題專項資金結(jié)余，項目牽頭單位應及時收繳課題承擔單位的結(jié)余，并匯總后上交專業(yè)機構(gòu)。結(jié)余資金上交應在項目牽頭單位收到綜合績效評價結(jié)論后1個月內(nèi)完成。二是結(jié)余留用。留用的結(jié)余由課題承擔單位和參與單位在2年內(nèi)（自綜合績效評價結(jié)論下達后次年的1月1日起計算）統(tǒng)籌用于本單位科研活動的直接支出。2年后結(jié)余未使用完的，應及時上交專業(yè)機構(gòu)，統(tǒng)籌用于重點專項后續(xù)支出。

二、科研經(jīng)費結(jié)余管理中存在的問題

目前，國家對于科研經(jīng)費管理賦予了項目和課題單位更多的自由裁量權，客觀上也放寬了對經(jīng)費結(jié)余監(jiān)管，而這可能對整個科研經(jīng)費管理過程產(chǎn)生不利影響。

（一）預算源頭多申報

既然課題績效評價通過后的經(jīng)費結(jié)余可由課題承擔單位和參與單位留用，加之考慮預算審核時可能存在的預算核減，課題申報單位在預算申報階段就較少考慮課題執(zhí)行期結(jié)束后可能產(chǎn)生大量經(jīng)費結(jié)余造成的后果，從而申報課題預算時，往往會加大各科目的預算，從而虛列預算資金，使得申報的資金需求遠大于實際需要，在預算申報源頭上人為地產(chǎn)生經(jīng)費結(jié)余的隱患。

（二）結(jié)題之前濫花錢

對科研經(jīng)費結(jié)余資金額度目前雖沒有政策性規(guī)定，但在執(zhí)行層面也有限制性考慮。如對課題績效評價時，有專項經(jīng)費預算執(zhí)行是否明顯過低（課題專項經(jīng)費預算執(zhí)行率每低于95%一個百分點，減少1分）的考核指標。但是，這一考核指標存在以下兩個問題：一是僅規(guī)定了預算執(zhí)行的相對指標，缺乏絕對指標。如果某課題本身預算金額不大，在經(jīng)費結(jié)余較小的情況下，也可能會導致預算執(zhí)行率不高；反之，如果某課題本身預算金額大，在經(jīng)費結(jié)余較大的情況下，反而執(zhí)行率不低。二是強調(diào)預算執(zhí)行進度，往往會誘導課題組結(jié)題前突擊濫花錢，購置課題研究不必要的設備、材料等，造成經(jīng)費浪費，也與國家厲行節(jié)約的要求不符。這在以往結(jié)題驗收或績效評價中屢見不鮮。

（三）留用結(jié)余難統(tǒng)籌

現(xiàn)行管理政策規(guī)定，留用的結(jié)余由課題承擔單位和參與單位在2年內(nèi)（自綜合績效評價結(jié)論下達后次年的1月1日起計算）統(tǒng)籌用于本單位科研活動的直接支出。課題負責人是單位的科研骨干，大部分是該課題研究領域的專家，他們習慣了以前的管理方式，往往把課題經(jīng)費視為自己支配的資金，大部分單位難以統(tǒng)籌調(diào)劑。

（四）留用結(jié)余缺監(jiān)管

現(xiàn)行的管理政策規(guī)定，留用的結(jié)余2年后未使用完的，應及時上交專業(yè)機構(gòu)，統(tǒng)籌用于重點專項后續(xù)支出。對經(jīng)費結(jié)余在2年內(nèi)統(tǒng)籌用于本單位科研活動直接支出的使用情況，比如，資金使用的目標相關性、經(jīng)濟合理性、政策相符性等，未規(guī)定后續(xù)的監(jiān)管措施。對于2年后未使用完的經(jīng)費結(jié)余，如何監(jiān)督課題單位及時上交專業(yè)機構(gòu)，也缺乏相應的實施條款或細則。

三、科研經(jīng)費結(jié)余管理的建議

科研經(jīng)費結(jié)余管理不當?shù)默F(xiàn)象，引起了國家和地方有關部門的關注。國家審計署和各地審計部門相繼加大了對科研經(jīng)費審計力度，指出目前科研項目存在經(jīng)費結(jié)余普遍、個別項目結(jié)余經(jīng)費過多等問題。目前，學術界對科研經(jīng)費結(jié)余管理的探討也比較多，但大多重點停留在分析原因?qū)用妫瑢θ绾胃倪M經(jīng)費結(jié)余管理的建議不多。本文從源頭、過程、財務監(jiān)管、政策規(guī)定四個方面對科研經(jīng)費結(jié)余管理提出“兩實一嚴一完善”的解決辦法，以減少經(jīng)費結(jié)余，提高經(jīng)費使用效率。

（一）從預算源頭角度，做到預算要實

就項目和課題承擔單位來說，目前的科研經(jīng)費管理規(guī)定，貫徹落實國家“放管服”的要求，對科研人員開展科研活動“松綁”，以激發(fā)科研管理人員開展科研創(chuàng)新的積極性，對結(jié)余經(jīng)費的管理由結(jié)余上繳改為兩年內(nèi)繼續(xù)留存單位使用。這種規(guī)定，在客觀上會導致項目和課題申報單位多報預算，而不是根據(jù)研究需要申報預算。所以，項目和課題承擔單位應扎實做好項目和課題預算，避免重復申報預算、虛列預算。

就項目管理部門來說，要加強預算審核或評審。這里有幾個要考慮的因素，一是重點關注是否符合預算的“三性”原則，即目標相關性原則、政策相符性原則和經(jīng)濟合理性原則；二是審核或評審時，要考慮以往類似項目或本項目經(jīng)費支出規(guī)律，如設備費、材料費、差旅費、國際合作交流費等科目與所申報項目的必要性關系；三是關注項目和課題單位現(xiàn)有的研究基礎或科研條件，要統(tǒng)籌考慮項目和課題承擔單位現(xiàn)有設備配置情況等因素。如已開展的科研工作是否與申報的項目和課題研究任務或研究目標重復、申報的設備購置是否與現(xiàn)有設備重復等等。

（二）從科研過程角度，做到研究要實

對經(jīng)費充裕的項目和課題，在項目和課題任務基本完成的基礎上，項目和課題組可從研究深度和廣度等維度對項目和課題進行拓展性研究，這樣，從科研角度看，可使得項目和課題研究更深入徹底；從科研經(jīng)費使用來說，既不違反科研經(jīng)費支出使用規(guī)定，也可以減少經(jīng)費結(jié)余，符合國家給予科研人員更大經(jīng)費管理自主權的要求；從研究產(chǎn)出和成果來說，在完成任務書規(guī)定的成果前提下，沒必要追求成果的數(shù)量，而應突出對重點關鍵技術成果的研究和經(jīng)費投入，提升研究成果質(zhì)量，切實把成果做實。

（三）從財務監(jiān)管角度，做到檢查要嚴

財務審計檢查的目的之一是審核經(jīng)費支出是否規(guī)范，執(zhí)行進度是否正常。財務預算執(zhí)行進度審核并不復雜，重點是支出是否規(guī)范。要盡早發(fā)現(xiàn)經(jīng)費支出中的不規(guī)范問題，早發(fā)現(xiàn)，早整改，早預防，以便為項目和課題承擔單位留下足夠的消化時間。財務監(jiān)管可從內(nèi)部和外部兩方面進行。從內(nèi)部監(jiān)管來說，要切實加強內(nèi)部控制建設，建立符合單位科研實際情況的內(nèi)控管理制度，從內(nèi)部把控科研經(jīng)費的執(zhí)行是否合規(guī)、進度是否與項目和課題的科研規(guī)律匹配，及時督促提醒，嚴格規(guī)范管理。從外部監(jiān)管來說，要加強審計檢查監(jiān)督，注重審計檢查質(zhì)量，尤其要加強和重視事中審計檢查監(jiān)督，從外部審計檢查的視角對科研經(jīng)費結(jié)余管理和使用提出審計和檢查意見。這些內(nèi)外部監(jiān)管的從嚴實施和把控，有助于項目和課題承擔單位規(guī)范經(jīng)費支出，提早對可能產(chǎn)生的經(jīng)費結(jié)余使用統(tǒng)籌謀劃，提高科研經(jīng)費使用效益，減少經(jīng)費結(jié)余的現(xiàn)象。

（四）從政策規(guī)定角度，做到不斷完善

一是對執(zhí)行期限較長的項目和課題，弱化甚至取消中期對項目和課題專項經(jīng)費預算執(zhí)行率的考核，讓科研人員根據(jù)實際科研規(guī)律合理使用經(jīng)費，減輕科研人員中期預算執(zhí)行進度的壓力，以更好地激勵科研人員潛心鉆研。二是項目和課題結(jié)題績效評價時，設置對項目和課題專項經(jīng)費預算執(zhí)行進度絕對指標和相對指標的雙重考核指標。如對結(jié)題時績效評價中的專項經(jīng)費預算執(zhí)行進度低于80%（或結(jié)余比例超過20%）且結(jié)余經(jīng)費超過20萬元的，經(jīng)費結(jié)余或超過部分的經(jīng)費結(jié)余由專業(yè)機構(gòu)收回（此指標數(shù)據(jù)僅做參考）。三是加大對結(jié)余留用的專項經(jīng)費后續(xù)監(jiān)管。要注意加強結(jié)余資金管理，健全結(jié)余資金盤活機制。如建立留用結(jié)余專項經(jīng)費的使用報告制度、抽查檢查制度等，加快資金使用進度，以更好地發(fā)揮結(jié)余專項經(jīng)費使用效益。