加快發(fā)展生產(chǎn)托管切實把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道

文/金文成

習近平總書記指出，我國小農(nóng)生產(chǎn)有幾千年的歷史，“大國小農(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情，小規(guī)模家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的本源性制度。人均一畝三分地，戶均不足十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對的現(xiàn)實。家庭經(jīng)營耕地在30畝以上的農(nóng)戶數(shù)量占比不足5%，小農(nóng)戶依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主力軍，尤其在糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全方面，小農(nóng)戶發(fā)揮了重要作用。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要高度重視小農(nóng)戶，決不能忽視小農(nóng)戶、排擠小農(nóng)戶。黨的十九屆五中全會指出，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。當前，小農(nóng)戶經(jīng)營中一家一戶干不了、干不好、干了不劃算的環(huán)節(jié)越來越多，迫切需要加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，帶著小農(nóng)戶干，幫著小農(nóng)戶賺，逐步將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

一、生產(chǎn)托管成為引領(lǐng)小農(nóng)戶進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要實現(xiàn)形式

近年來，各地在積極探索解決“誰來種地”和“怎么種好地”的過程中，創(chuàng)新經(jīng)營方式和組織形式，形成了直接服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐經(jīng)驗。比如，江蘇的聯(lián)耕聯(lián)種、湖北的代耕代種、四川的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共營制、山東的土地托管等。這些模式盡管稱謂、形式不同，組織小農(nóng)戶的方式不同，其實質(zhì)都是在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的前提下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等部分或全部作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會化服務(wù)組織完成，統(tǒng)稱為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。截至2019年底，全國生產(chǎn)托管服務(wù)面積超過15億畝次，其中服務(wù)糧食作物面積達8.6億畝次，服務(wù)帶動小農(nóng)戶超6000萬戶，占全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的30%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管成為聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶的重要實現(xiàn)形式。

（一）出臺了一系列支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的政策和項目

2017年，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導意見》，提出把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、帶動普通農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務(wù)方式。同年，中央在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金這個大專項中設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目，重點支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，2019年項目實施省份增加到18個，2020年達29個，生產(chǎn)托管項目資金從40億元增加到45億元。農(nóng)業(yè)部辦公廳于2017年9月印發(fā)了《關(guān)于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作進行了全面部署。農(nóng)財兩部于2017年、2019年先后印發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于進一步做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)工作的通知》，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目實施作出了明確的規(guī)定。圍繞服務(wù)規(guī)范化這個中心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部深入開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)標準和行業(yè)管理制度的分類研究和編制，以部辦公廳文件印發(fā)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同示范文本》和《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)標準指引》，大力加強服務(wù)標準建設(shè)、服務(wù)價格指導、服務(wù)組織監(jiān)測和服務(wù)合同監(jiān)管等制度建設(shè)。2020年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作推進會在山西召開，總結(jié)交流了各地推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的經(jīng)驗做法，在全國上下統(tǒng)一了思想，明確了工作重點和發(fā)展路徑，推動生產(chǎn)托管加快發(fā)展。

（二）探索出一批能復(fù)制可推廣的生產(chǎn)托管模式

我國幅員遼闊，各地的自然地理條件不同、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)和制度不同、社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，農(nóng)民對生產(chǎn)托管的認知程度也不同，發(fā)展哪種生產(chǎn)托管模式要因地制宜，總體上要以農(nóng)民的需求為導向，對于農(nóng)戶經(jīng)營意愿較強的地區(qū)，從單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)托管入手，對于農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移程度較高的地區(qū)，重點推廣關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管、全程托管等模式。近年來，各地根據(jù)資源稟賦和發(fā)展條件，探索出一批成功的模式。例如，河北推廣多環(huán)節(jié)托管、全產(chǎn)業(yè)鏈托管、土地股份合作分紅模式和供銷社“為農(nóng)服務(wù)中心”等模式；山西翼城創(chuàng)新“政府、企業(yè)、保險、農(nóng)擔、期貨、銀行”六位一體的全周期式生產(chǎn)托管；黑龍江在全省推廣“生產(chǎn)托管+金融保險+糧食銀行”的“蘭西模式”；山東濟寧重點發(fā)展“服務(wù)主體+農(nóng)戶”“服務(wù)主體+村集體經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”“農(nóng)業(yè)訂單+服務(wù)主體+生產(chǎn)托管”“土地股份合作社+服務(wù)主體+全程托管”等模式。2019年和2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后推出兩批44個全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)典型案例，對推動全國面上的生產(chǎn)托管工作起到了很好的示范帶動作用。

（三）培育出一支多元化專業(yè)化的服務(wù)主體隊伍

農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和服務(wù)型企業(yè)等多元社會化服務(wù)組織競相發(fā)展。截至2019年底，全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織總量達89.3萬個，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織超過44萬個。從實踐看，各類社會化服務(wù)主體各有所長，優(yōu)勢互補。農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)戶占全國服務(wù)主體總量的49.9%，主要為周邊小農(nóng)戶服務(wù)，最貼近農(nóng)民；服務(wù)型農(nóng)民合作社帶動小農(nóng)戶數(shù)量最多，達5034.1萬戶；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是組織小農(nóng)戶接受服務(wù)，提供“居間”服務(wù)，發(fā)揮橋梁和紐帶作用；服務(wù)型企業(yè)服務(wù)帶動能力最強，單個企業(yè)平均服務(wù)對象達530個（戶），且服務(wù)的專業(yè)化、集約化和標準化程度較高。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情，為春耕生產(chǎn)帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，一大批生產(chǎn)托管服務(wù)組織響應(yīng)號召，積極投入抗疫保春耕的戰(zhàn)役，為農(nóng)民提供“一站式”生產(chǎn)托管服務(wù)，減少了農(nóng)民集中下地作業(yè)的防疫風險，實現(xiàn)了農(nóng)民不下田，服務(wù)組織“云春耕”，保障了春耕生產(chǎn)順利開展。2021年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于組織引導農(nóng)業(yè)服務(wù)組織開展生產(chǎn)托管搞好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的通知》，要求各地積極組織開展生產(chǎn)托管服務(wù)，扎實抓好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、深刻認識發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重要意義

在堅持農(nóng)村基本制度的前提下，如何將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，是亟需解決的時代難題。2014年3月，全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)暨森林草原防火工作會議在山東濟寧汶上縣召開，會議代表參觀了該縣供銷社在義橋鎮(zhèn)建立的為農(nóng)服務(wù)中心，看到了土地托管給小農(nóng)戶帶來的成效，開拓了破解這個難題的思路方法。綜合全國各地的實踐，加強面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù)，大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是解決這一問題的有效路徑，將引爆農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式新一輪變革。如果說，黨的全面領(lǐng)導和農(nóng)村土地集體所有是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的根本底色，那以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為代表的農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)就是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的鮮明亮色。小托管、大服務(wù)，具有旺盛的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善

習近平總書記多次強調(diào)，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我們黨尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，基于我國基本國情農(nóng)情確定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，具有旺盛的生命力和廣泛的適應(yīng)性，必須毫不動搖地長期堅持。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，核心是堅持農(nóng)村土地集體所有、堅持土地家庭承包經(jīng)營。這是黨在農(nóng)村政策的基石。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，不改變集體和農(nóng)戶間的土地承包關(guān)系，堅持了農(nóng)村土地集體所有和家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，保持了土地承包關(guān)系穩(wěn)定，通過為廣大小農(nóng)戶提供專業(yè)化、市場化的服務(wù)，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化、規(guī)?；苿恿宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的標準化、集約化，進而走向現(xiàn)代化。同時，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為村集體經(jīng)濟組織充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能和優(yōu)勢提供了有力抓手，直接服務(wù)或組織小農(nóng)戶接受生產(chǎn)托管服務(wù)，促進了集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。這種統(tǒng)分結(jié)合的有效實現(xiàn)形式，賦予了雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，是鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的大膽探索，是繼聯(lián)產(chǎn)承包后基層干部群眾的又一偉大創(chuàng)造。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑

發(fā)達的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志。縱觀世界農(nóng)業(yè)發(fā)展，規(guī)?；饕客恋丶袑崿F(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴大。通過社會化服務(wù)擴大經(jīng)營規(guī)模也有許多探索，通過合作社提高農(nóng)民組織化程度是一種成功的模式，也是發(fā)達國家普遍采取的有效形式，但對中國廣大小規(guī)模分散經(jīng)營的小農(nóng)戶而言，農(nóng)民合作社還不能完全解決大量小農(nóng)戶不想流轉(zhuǎn)土地又要破解生產(chǎn)經(jīng)營困難的問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，可以通過服務(wù)組織的專業(yè)化服務(wù)，將先進適用的品種、技術(shù)、裝備等要素導入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，切實解決了小農(nóng)戶經(jīng)營分散、規(guī)模狹小、生產(chǎn)效率低、作業(yè)成本高、競爭力弱等突出問題，又提高了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，促進了農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入了強大動力。開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，通過服務(wù)組織集中采購、集成技術(shù)、標準作業(yè)、統(tǒng)一服務(wù)、訂單收購等，最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)機械裝備的作業(yè)能力和分工分業(yè)專業(yè)化服務(wù)的效率，有效降低農(nóng)業(yè)物化成本和生產(chǎn)作業(yè)成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)本、提質(zhì)、增效。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是社會資本進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體

隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和老齡化，農(nóng)民對社會化服務(wù)的需求強烈，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管市場潛力巨大。一大批社會資本進入農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)領(lǐng)域，取得了不凡成績。中化集團著力打造“MAP”模式，在全國25個?。▍^(qū)、市）建成128個技術(shù)服務(wù)中心、292個示范農(nóng)場，為321萬畝耕地提供全程服務(wù)。金正大集團著力打造“金豐公社”模式，覆蓋全國22個?。▍^(qū)、市），累計服務(wù)面積1125萬畝。專業(yè)類服務(wù)企業(yè)通過基地建設(shè)和訂單方式為農(nóng)戶提供全程服務(wù)，發(fā)揮其服務(wù)模式成熟、服務(wù)機制靈活、服務(wù)手段先進等優(yōu)勢。截至2019年底，全國各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織中服務(wù)公司達3.39萬個，服務(wù)的專業(yè)化、集約化、規(guī)模化水平較高，且發(fā)展勢頭強勁，發(fā)揮著典型引領(lǐng)作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推出的44個全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)典型案例中，有23個為專業(yè)性農(nóng)業(yè)服務(wù)公司。這些服務(wù)公司針對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點和農(nóng)戶需求，突出市場化導向，有的提供單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)托管服務(wù)，有的將服務(wù)領(lǐng)域延伸到產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，形成全過程、全鏈條的服務(wù)模式。在服務(wù)過程中，積極應(yīng)用新技術(shù)、新裝備，采用綠色高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方式，通過托管服務(wù)推動先進生產(chǎn)技術(shù)和方式落地，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化、集約化和綠色化。

三、“十四五”時期推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

“十四五”時期是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面臨著難得的發(fā)展機遇。當前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管存在著服務(wù)主體能力不強、服務(wù)領(lǐng)域不寬、政策支持力度不夠等問題。要順應(yīng)時代要求，充分認識這一經(jīng)營形式對創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重大意義，尊重基層首創(chuàng)精神，準確把握發(fā)展規(guī)律，切實加大支持力度，大力發(fā)展并推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)模式，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟新的增長點。

1.加大支持力度。推動出臺新階段加快推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見，適時推動制定《農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)促進法》。隨著農(nóng)民群眾對生產(chǎn)托管的認識不斷加深，各地積極性持續(xù)提高，項目實施范圍逐步擴大，各地對項目資金的需求將增加。要加強財政資金統(tǒng)籌，加大對生產(chǎn)托管項目資金支持力度，將生產(chǎn)托管項目調(diào)整為約束性項目，在項目資金中安排一定比例的工作經(jīng)費。進一步加強行業(yè)管理，推動服務(wù)標準制定，推廣使用示范合同文本，加快建立縣級社會化服務(wù)組織名錄庫。加強生產(chǎn)托管項目管理，開展績效評價和監(jiān)測評估，確保規(guī)范實施。

2.強化政策引導。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引導資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)領(lǐng)域集聚。加快培育各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體，培育一批具有一定影響力并在市場上發(fā)揮重要作用的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)骨干企業(yè)，樹立行業(yè)標桿和服務(wù)典型，發(fā)揮示范效應(yīng)。引導農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)企業(yè)加強聯(lián)合和合作，發(fā)展服務(wù)聯(lián)合體、服務(wù)聯(lián)盟等，推動服務(wù)鏈條延伸，打造覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)組織體系，建立更加緊密的利益聯(lián)結(jié)和分享機制。引導成立行業(yè)組織，發(fā)揮聯(lián)系政府、服務(wù)會員、行業(yè)自律等作用。在財政、稅收、用地等方面，探索支持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的優(yōu)惠政策。

3.強化金融服務(wù)。通過集中連片開展托管服務(wù)，可以達到規(guī)模經(jīng)營節(jié)約成本的效果。但調(diào)研中不少服務(wù)主體也反映，實施服務(wù)規(guī)模經(jīng)營后，風險也相應(yīng)集中，特別是開展全程托管的，賺得起虧不起，一旦出現(xiàn)較大的災(zāi)害減產(chǎn)，給農(nóng)戶的承諾難以兌現(xiàn)，容易引發(fā)社會矛盾。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管多采取事后付費的方式，在極端天氣或者農(nóng)產(chǎn)品市場價格大幅下降時，由于缺乏對小農(nóng)戶強有力的約束，很有可能面臨收不回服務(wù)費的問題。此外，服務(wù)組織自有資金較少、融資能力弱，貸款難現(xiàn)象普遍，拓展服務(wù)力不從心。要強化政銀保擔合作，鼓勵推出以支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)為導向的金融保險產(chǎn)品，探索政府部門與銀行、保險等機構(gòu)共同推進托管服務(wù)的有效方法。

4.拓展服務(wù)領(lǐng)域。鼓勵服務(wù)主體拓展服務(wù)領(lǐng)域，推動生產(chǎn)托管服務(wù)逐步從糧棉油糖等大宗作物向果菜茶等經(jīng)濟作物拓展，從種植業(yè)向養(yǎng)殖業(yè)等領(lǐng)域推進；由產(chǎn)中向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)延伸，提高農(nóng)產(chǎn)品烘干、保鮮、倉儲、冷鏈和銷售等環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)水平，逐步提高生產(chǎn)托管在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的覆蓋面，有效增強小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的能力。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等信息技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化水平。充分借鑒生產(chǎn)托管的模式和經(jīng)驗，推動托管模式向農(nóng)村生活性服務(wù)業(yè)延伸，發(fā)展農(nóng)村健康、養(yǎng)老、育幼、文化、旅游、體育、家政、物業(yè)等生活性服務(wù)業(yè)。