行政級(jí)別、財(cái)政支持與城市創(chuàng)新能力*
——兼論不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的影響

□ 張可云 王洋志 孫三百

內(nèi)容提要 本文將行政級(jí)別納入到城市創(chuàng)新系統(tǒng)的研究中，基于2009～2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用中介效應(yīng)模型考察了行政級(jí)別對(duì)于城市創(chuàng)新能力的直接促進(jìn)作用，明晰了政府財(cái)政支持對(duì)城市創(chuàng)新能力的間接效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：（1） 行政級(jí)別越高的城市其創(chuàng)新能力也越強(qiáng)；（2）行政級(jí)別主要通過財(cái)政支持對(duì)城市創(chuàng)新產(chǎn)生影響；（3）行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，對(duì)于城市創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用也會(huì)更強(qiáng)；（4）不同區(qū)域戰(zhàn)略地區(qū)城市行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用存在差異。提升城市的創(chuàng)新能力，需要地方政府積極干預(yù)，并根據(jù)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展基礎(chǔ)制定針對(duì)性的政策措施。

一、引言

行政級(jí)別是中國城市的特有屬性，按照行政級(jí)別由高到低排序，中國的城市可劃分為直轄市、副省級(jí)城市、準(zhǔn)副省級(jí)城市和普通地級(jí)市。一般而言，城市的行政級(jí)別越高，其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限越大。為城市賦予更高的行政級(jí)別，目的在于通過提升城市管理權(quán)限來破除制約城市發(fā)展的障礙，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。

行政級(jí)別的變更屬于行政區(qū)劃調(diào)整的范疇（張可云和李晨，2021），這一實(shí)踐的典型例子是計(jì)劃單列市的設(shè)立。改革開放初期，部分省份出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的城市。但在省內(nèi)綜合平衡的要求下，此類城市的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展受到了一定的限制，進(jìn)行體制上的改革就成為破除發(fā)展障礙的關(guān)鍵。此外，適當(dāng)放寬具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的城市管理權(quán)限并將其財(cái)政與中央掛鉤，既能激勵(lì)地方發(fā)展，又能減緩中央財(cái)政壓力。因此，在中央和地方共同推動(dòng)下，計(jì)劃單列市得以設(shè)立（史宇鵬和周黎安，2007）。1994年，出于平衡地方政治和維護(hù)省政府權(quán)威的考慮，原有的14 個(gè)計(jì)劃單列市和濟(jì)南、杭州被調(diào)整為副省級(jí)城市，但財(cái)政仍與中央掛鉤，相較普通城市而言有著更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力。行政級(jí)別不同也成為此類城市與普通地級(jí)市最顯著的差異。

就結(jié)果而言，行政級(jí)別得到提升的城市的確實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效率的提升。若要進(jìn)一步提升效率，邁向高質(zhì)量發(fā)展，還需實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新能力的突破。2017年，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，如何提升創(chuàng)新能力成為各地政府急需解決的問題。作為一種重要資源，行政級(jí)別對(duì)城市創(chuàng)新能力是否會(huì)產(chǎn)生影響？遺憾的是，目前關(guān)于行政級(jí)別和創(chuàng)新之間關(guān)系的考察仍然較少?？赡艿脑蛴卸菏紫?，由于國外的城市系統(tǒng)與中國的城市系統(tǒng)有差異，國外學(xué)者較少關(guān)注行政級(jí)別及其影響；其次，關(guān)于行政級(jí)別的研究大都關(guān)注其對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)效率、全要素生產(chǎn)率以及資源集聚能力的影響，尚未聚焦到創(chuàng)新層面。

本文認(rèn)為，將行政級(jí)別納入城市創(chuàng)新系統(tǒng)的研究中，對(duì)于全面認(rèn)識(shí)中國城市創(chuàng)新以及行政級(jí)別差異化設(shè)置的效應(yīng)具有重要意義。此外，作為發(fā)展中的大國，中國的發(fā)展模式和發(fā)展目標(biāo)與發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中小國具有差異，將中國城市特有的行政級(jí)別屬性納入到創(chuàng)新范疇的研究中，能一定程度上糾正由于忽視地區(qū)之間創(chuàng)新系統(tǒng)差異所帶來的偏誤。

二、文獻(xiàn)綜述

與本文相關(guān)的文獻(xiàn)可分為兩類，一類是關(guān)于創(chuàng)新的研究，另一類是關(guān)于行政級(jí)別的研究。

學(xué)術(shù)界對(duì)于創(chuàng)新的研究涉及國家、區(qū)域以及企業(yè)等多個(gè)層面，并且在創(chuàng)新能力的衡量、創(chuàng)新績(jī)效的測(cè)算和創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成等方面取得了豐碩的成果，其中又以對(duì)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的研究居多（白俊紅等，2009；白俊紅和蔣伏心，2015）。這類研究的主要方法是通過因子分析和計(jì)量模型確定對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新能力具有顯著影響的因素（倪鵬飛等，2011），然后將其納入?yún)^(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)之中。這方面的研究既包括對(duì)于某個(gè)特定因素單獨(dú)進(jìn)行估計(jì)以判斷其在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用（魯桐和黨印，2014；溫軍和馮根福，2018），也包括同時(shí)將多個(gè)因素綜合在一起進(jìn)行研究（鞠曉生等，2013;周開國等，2017）。與前者相比，后者的優(yōu)點(diǎn)在于可以明晰區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)各組成要素之間的相互聯(lián)系對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新的作用。現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，各因素之間的相互聯(lián)系對(duì)于提高區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出具有正向促進(jìn)作用 （Buesa et al.，2010）。此外，部分研究考察了區(qū)域間創(chuàng)新系統(tǒng)的差異。對(duì)于轉(zhuǎn)型中的大國或地區(qū)來說，其創(chuàng)新系統(tǒng)往往是雙重的：一個(gè)是高層次的創(chuàng)新系統(tǒng)，旨在通過進(jìn)行高精尖創(chuàng)新縮小與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距；另一個(gè)則是根植于本土產(chǎn)業(yè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重要的較低層次的創(chuàng)新系統(tǒng)（Tylecote，2006），而發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于維持行業(yè)領(lǐng)先地位和打造比較優(yōu)勢(shì)（Li，2009）。

與本文相關(guān)的另一類文獻(xiàn)是關(guān)于中國城市行政級(jí)別的考察。此類文獻(xiàn)集中在行政級(jí)別與經(jīng)濟(jì)效率、資源集聚能力和全要素生產(chǎn)率等之間的關(guān)系上（賈春梅和葛揚(yáng)，2015；王垚等，2015）。史宇鵬和周黎安（2007）以計(jì)劃單列市為例，研究了整體性放權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響，從地方放權(quán)的角度說明為何高行政級(jí)別城市有著更高的經(jīng)濟(jì)效率。謝小平等（2017）考察了城市行政級(jí)別與企業(yè)生產(chǎn)率之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)行政級(jí)別會(huì)對(duì)企業(yè)選址產(chǎn)生影響。為了獲取更多的政治資源，企業(yè)傾向于入駐行政級(jí)別更高的城市。江艇等（2018）從行政級(jí)別的角度考察了城市的生產(chǎn)率水平和資源配置效率，發(fā)現(xiàn)城市行政級(jí)別越高，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的全要素生產(chǎn)率也就越高。曾鵬和秦艷輝（2017）考察了行政級(jí)別、產(chǎn)業(yè)集聚和外商直接投資的影響，發(fā)現(xiàn)行政級(jí)別對(duì)于外商直接投資有直接正向影響，政府在吸引外商直接投資的過程中發(fā)揮了積極作用。

若將創(chuàng)新活動(dòng)視作投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程（Fritsch & Slavtchev，2011），或可發(fā)現(xiàn)行政級(jí)別和創(chuàng)新能力之間的關(guān)系。更多的創(chuàng)新資源，諸如高素質(zhì)人才、資金支持等，往往意味著更為頻繁的創(chuàng)新活動(dòng)和更多的創(chuàng)新產(chǎn)出。在創(chuàng)新活動(dòng)所需的諸多資源中，資金的重要性不言而喻。就企業(yè)而言，進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)所需要的資金或來自自身積累，或來自政府補(bǔ)貼，科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)資金則大部分來自于財(cái)政的投入。一個(gè)共識(shí)是政府對(duì)于企業(yè)進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)所提供的資金支持會(huì)降低企業(yè)研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，推動(dòng)企業(yè)在研發(fā)上擴(kuò)大投入。Szczygielski et al.（2017）發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)具有推動(dòng)作用，可以提高企業(yè)的創(chuàng)新水平。劉斌和辛偉濤（2021）發(fā)現(xiàn)研發(fā)補(bǔ)貼可以提高企業(yè)出口價(jià)格，培育企業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。行政級(jí)別高的城市政府所擁有的更大財(cái)權(quán)可以支撐其在科技活動(dòng)方面投入更多的資金。這部分資金一部分以津貼的形式被企業(yè)接受，另一部分則流向科研機(jī)構(gòu)和高等院校（Faber & Hesen，2004），這種財(cái)政支持的力度和規(guī)?？赡苓h(yuǎn)高于普通地級(jí)市。此外，行政級(jí)別越高的城市越能吸引其他創(chuàng)新所需要的資源。在全國樣本和東中西部地區(qū)樣本中，城市行政級(jí)別越高，吸引的外商直接投資也就越多（曾鵬和秦艷輝，2017），而外商直接投資會(huì)使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在與國外的交流中吸收先進(jìn)知識(shí)與技術(shù)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新成果。

盡管關(guān)于創(chuàng)新的研究已經(jīng)較為成熟，但行政級(jí)別對(duì)于城市創(chuàng)新的影響仍未明晰。因此，本文從中國實(shí)際出發(fā)，研究行政級(jí)別對(duì)城市創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用，并探討城市行政級(jí)別通過地方政府財(cái)政支持行為影響創(chuàng)新的作用渠道，這是本文的邊際貢獻(xiàn)之一。本文的另一個(gè)邊際貢獻(xiàn)是將關(guān)于創(chuàng)新的研究細(xì)化到了地級(jí)市層面。由于中國的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)不能用一個(gè)單一的模式進(jìn)行概括（Chen& Guan，2012），縮小研究尺度可使結(jié)論更加具體（Faber & Hesen，2004）。

三、理論框架

創(chuàng)新主體是創(chuàng)新活動(dòng)的始發(fā)者與推動(dòng)者，主要包括個(gè)人、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等。政府對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的支持主要體現(xiàn)在對(duì)創(chuàng)新主體的支持與激勵(lì)上，對(duì)于創(chuàng)新的支持力度可用對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)提供支持的資金規(guī)模來衡量。由于財(cái)政權(quán)力在不同行政級(jí)別城市間存在巨大差異，因此地方政府對(duì)于創(chuàng)新的支持力度也會(huì)不一致。

對(duì)個(gè)人創(chuàng)新主體而言，最典型的創(chuàng)新活動(dòng)是發(fā)明創(chuàng)造?；A(chǔ)科學(xué)信息與知識(shí)的普及對(duì)于個(gè)人進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)來說具有啟發(fā)和促進(jìn)作用。地方政府往往在信息與知識(shí)的輸送方面給予支持，包括提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、建立公共圖書館等。相應(yīng)的創(chuàng)新激勵(lì)一般是對(duì)獲得專利認(rèn)證的發(fā)明者給予獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)①。對(duì)于企業(yè)而言，政府的支持方式則包括稅收優(yōu)惠、提供科技研發(fā)補(bǔ)貼等（郭玥，2018；葉祥松和劉敬，2018）。此外，政府所提供的制度環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生影響，完善的基礎(chǔ)設(shè)施與高效的行政體系都可能帶來更多的創(chuàng)新產(chǎn)出。

地方政府激勵(lì)創(chuàng)新的各項(xiàng)措施都需要資金支撐，因此與財(cái)政資源直接相關(guān)的行政級(jí)別十分重要。直觀上來看，高行政級(jí)別的城市往往是某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)或政治中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平通常較高，人口規(guī)模較大，集中的資源較多。相對(duì)普通地級(jí)市而言，副省級(jí)城市有更充足的財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以依托發(fā)達(dá)的公共服務(wù)吸引更多的人才落戶（江艇等，2018）。而基礎(chǔ)設(shè)施和人才儲(chǔ)備都是進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)不可缺少的資源。高行政級(jí)別城市完善的法律環(huán)境以及對(duì)于創(chuàng)新成果的保護(hù)力度也使得創(chuàng)新主體有著更強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力（夏后學(xué)等，2019）。此外，更高的文化包容性和對(duì)外開放度有利于新事物的傳播與發(fā)展，為創(chuàng)新主體提供廣闊的市場(chǎng)。

高行政級(jí)別也可能對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。一般來說，城市越發(fā)達(dá)其進(jìn)駐的企業(yè)數(shù)目也會(huì)越多，企業(yè)面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能壓縮企業(yè)的利潤(rùn)空間，從而擠壓企業(yè)在研發(fā)上的投入。從這個(gè)角度看來，高行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的影響是負(fù)面的。此外，高行政級(jí)別可能意味著更加復(fù)雜繁冗的行政系統(tǒng)，這可能提高企業(yè)的運(yùn)營成本，從而抑制創(chuàng)新活動(dòng)的進(jìn)行（王永進(jìn)和馮笑，2018）。

綜上所述，高行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的影響有正有負(fù)，但本文認(rèn)為高行政級(jí)別所帶來的制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的正向促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于競(jìng)爭(zhēng)和制度成本帶來的負(fù)面作用，行政級(jí)別的提高會(huì)帶來城市創(chuàng)新能力的提高。城市的行政級(jí)別越高，地方政府的資源配置權(quán)力和對(duì)創(chuàng)新的支持力度越大，因此城市的創(chuàng)新能力也會(huì)越強(qiáng)。

中國四大板塊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)協(xié)調(diào)，板塊之間的發(fā)展差距較大。針對(duì)不同板塊提出的發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略可概括為東部率先、中部崛起、東北振興和西部開發(fā)。區(qū)域戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)的不同是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的需要 （孫久文和張皓，2021）。東部地區(qū)要瞄準(zhǔn)國際產(chǎn)業(yè)前沿，培育國際競(jìng)爭(zhēng)力。中部地區(qū)則是積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)避免出現(xiàn)“中部塌陷”。東北地區(qū)則應(yīng)大力度推進(jìn)改革，奮力實(shí)現(xiàn)全面振興。西部地區(qū)則是提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，縮小內(nèi)部的南北差距（張可云等，2021），形成新時(shí)代西部大開發(fā)新格局。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)的差異，是否會(huì)改變行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的影響呢？

行政級(jí)別的本質(zhì)是一種資源配置權(quán)限，任何資源配置方式的最終目的都是實(shí)現(xiàn)利益最大化。事實(shí)上，地方政府面臨著在社會(huì)發(fā)展不同方面分配有限資源的權(quán)衡。在這種情況下，與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)密切相關(guān)的項(xiàng)目通常獲得更多的政策支持。正如前文所述，創(chuàng)新在各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中的優(yōu)先級(jí)是不同的，各地政府對(duì)于創(chuàng)新的重視程度也存在差距，這可以理解為有著不同的創(chuàng)新偏好（李政和楊思瑩，2018）。以蘭州和鄭州為例，2016年蘭州市財(cái)政支出中科學(xué)支出占比為1.06%，而鄭州為1.64%，二者在創(chuàng)新支持方面的差異與所處地區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的不同是有密切關(guān)系的。因此，區(qū)域戰(zhàn)略可能會(huì)影響行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。由于地方政府的發(fā)展目標(biāo)不同，在資源分配方面存在著不同的偏好，因此城市行政級(jí)別對(duì)提升創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用也會(huì)不同。

四、模型設(shè)定與變量說明

（一）模型設(shè)定

為了考察行政級(jí)別對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響，本文設(shè)定如下估計(jì)方程式：

式（1）中下標(biāo)i、j、t 分別表示城市、省份和年份，Yijt為被解釋變量，本文構(gòu)建了兩個(gè)被解釋變量以適應(yīng)不同的研究目的，一是中國各地級(jí)市的創(chuàng)新能力指數(shù)，二是地級(jí)市專利授權(quán)量。rankij是本文的核心解釋變量行政級(jí)別。Cijt是城市層面與創(chuàng)新相關(guān)的隨時(shí)間變化的控制變量。Pjt是省份層面隨時(shí)間變化的控制變量。

為了檢驗(yàn)理論框架中的作用機(jī)制，本文參照李政和楊思瑩（2018）的做法構(gòu)造中介效應(yīng)模型進(jìn)行逐步回歸。第一步以城市財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出代表地方政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的財(cái)政支持作為被解釋變量，城市行政級(jí)別為核心解釋變量，考察城市行政級(jí)別對(duì)財(cái)政支持的影響。第二步以城市創(chuàng)新能力為被解釋變量，以財(cái)政支持為核心解釋變量，考察其對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。具體模型為：

式（2）、（3）中，除C'ijt外，Yijt以及控制變量均與式（1）相同，Govijt是城市在某年的人均財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出，用以表示財(cái)政支持，采取人均形式是為了消除城市規(guī)模的影響，C'ijt由Cijt去除就業(yè)密度和大專以上學(xué)歷人口所占比并加入財(cái)政分權(quán)變量而得。當(dāng)β1和β2均顯著且β1*β2與β 同號(hào)時(shí)，可說明城市行政級(jí)別會(huì)通過財(cái)政支持間接影響城市的創(chuàng)新能力。為了考察城市行政級(jí)別對(duì)于促進(jìn)創(chuàng)新能力的直接作用，此處將城市行政級(jí)別與財(cái)政支持同時(shí)放在方程右側(cè)，構(gòu)造式（4）。

若β3與β4的估計(jì)值均顯著為正，則說明財(cái)政支持為不完全中介變量，城市行政級(jí)別對(duì)提升城市創(chuàng)新能力的間接效應(yīng)為β1*β4。若β3不顯著而β4顯著為正，說明財(cái)政支持為完全中介變量。

（二）變量說明

創(chuàng)新能力： 本文使用復(fù)旦大學(xué)第一財(cái)經(jīng)研究院《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》（寇宗來和劉學(xué)悅，2017）發(fā)布的城市創(chuàng)新能力指數(shù)來衡量城市的創(chuàng)新能力，在估計(jì)時(shí)以對(duì)數(shù)形式引入。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文使用各城市專利授權(quán)量來衡量城市的創(chuàng)新能力。

行政級(jí)別：參照江艇等（2018）的做法，普通地級(jí)市取值為1，非副省級(jí)省會(huì)城市取值為2，副省級(jí)城市取值為3，副省級(jí)省會(huì)城市取值為4。鑒于直轄市等同于省級(jí)行政單位，故未納入本文的考察范圍之內(nèi)。

財(cái)政支持：本文所用中介變量，以各城市人均財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出衡量，反映地方政府對(duì)城市創(chuàng)新的支持力度。

城市層面控制變量： 城市層面控制變量包括人均GDP、市轄區(qū)就業(yè)密度、6 歲以上人口中擁有大專以上學(xué)歷人口所占比例、互聯(lián)網(wǎng)接入戶數(shù)、固定資產(chǎn)投資、房地產(chǎn)開發(fā)投資、當(dāng)年實(shí)際利用外商直接投資額、規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和財(cái)政積極性。人力資本質(zhì)量對(duì)于創(chuàng)新有著重要影響（賴德勝和紀(jì)雯雯，2015），參照孫三百（2016）的做法，使用城市市轄區(qū)就業(yè)密度以及6 歲以上人口中擁有大專以上學(xué)歷人口所占比重來衡量城市的人力資本水平②。人均GDP、互聯(lián)網(wǎng)接入戶數(shù)分別用以衡量市場(chǎng)規(guī)模和信息通達(dá)性。考慮到資本市場(chǎng)的要素扭曲可能導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)出效率下降（白俊紅和卞元超，2016），本文加入房地產(chǎn)開發(fā)投資額與GDP 之比這一變量以控制要素扭曲對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)出的影響?？紤]到產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)創(chuàng)新的影響（陳長(zhǎng)石等，2019），加入各地級(jí)市規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量以反映集聚程度。財(cái)政積極性以地方政府財(cái)政支出占GDP 的比重衡量。

省份層面控制變量： 省份層面的控制變量主要包括高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和王小魯?shù)龋?017）測(cè)算的各省份市場(chǎng)化指數(shù)③。本文使用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來衡量該省份的高新技術(shù)實(shí)力和氛圍，選用市場(chǎng)化指數(shù)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)自由度。區(qū)域（城市）創(chuàng)新系統(tǒng)不僅取決于自身?xiàng)l件，而且受到更高一級(jí)系統(tǒng)的影響（Buesa et al.，2010），因此在研究中加入反映省級(jí)創(chuàng)新系統(tǒng)的變量是合理并且必要的。

表1 給出了各變量的含義及描述性統(tǒng)計(jì)，在進(jìn)行估計(jì)時(shí)除專利數(shù)量和行政級(jí)別外的變量均取對(duì)數(shù)形式引入，一方面可以剔除極端值的影響，另一方面估計(jì)系數(shù)具有彈性意義（Li，2006）。

表1 變量說明與描述性統(tǒng)計(jì)

（三）數(shù)據(jù)來源

基于數(shù)據(jù)的可得性本文選擇中國270 個(gè)地級(jí)市作為研究樣本，研究區(qū)間為2009～2016年④。其中城市專利授權(quán)量數(shù)據(jù)來自中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)（CNRDS），城市創(chuàng)新能力指數(shù)來自復(fù)旦大學(xué)第一財(cái)經(jīng)研究院發(fā)布的《中國城市與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》，分省份市場(chǎng)化指數(shù)來自王小魯?shù)龋?017）發(fā)布的中國分省份市場(chǎng)化指數(shù)。其余經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自相應(yīng)年份的中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒、各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、各地級(jí)市統(tǒng)計(jì)公報(bào)、EPS全球統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)、CEIC 經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫。

五、實(shí)證結(jié)果

（一）行政級(jí)別與創(chuàng)新能力

表2 給出了式（1）的估計(jì)結(jié)果，考慮到創(chuàng)新產(chǎn)出與創(chuàng)新活動(dòng)之間存在一定的時(shí)滯（Guan&Chen，2010），在基準(zhǔn)模型估計(jì)時(shí)將除行政級(jí)別之外的變量滯后一期處理，估計(jì)結(jié)果見列（1）-（3）。同時(shí)，鑒于創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)與創(chuàng)新能力之間存在一定的雙向因果關(guān)系，為了消除由此產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，將行政級(jí)別之外的變量滯后兩期，估計(jì)結(jié)果見列（4）-（5）。

表2 的估計(jì)結(jié)果顯示，城市的行政級(jí)別越高，其創(chuàng)新能力也越強(qiáng)。具體來看，行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，城市創(chuàng)新能力可提高近35%⑤?？刂瓶赡艿碾p向因果關(guān)系后，行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，城市創(chuàng)新能力仍可提高32%⑥。這一結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況基本吻合，高行政級(jí)別的城市往往是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心或行政中心，相對(duì)普通城市集聚了更多的要素和資源，創(chuàng)新活動(dòng)也更加頻繁，從而表現(xiàn)出更高的創(chuàng)新能力。

表2 行政級(jí)別與城市創(chuàng)新能力

（二）財(cái)政支持與創(chuàng)新能力

行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的影響需要通過其所反映的資源配置權(quán)力發(fā)揮作用，資源配置權(quán)限不同，對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持力度也會(huì)不同。財(cái)政支持是地方政府能夠進(jìn)行最直接的干預(yù)。為了檢驗(yàn)城市行政級(jí)別通過政府財(cái)政支持影響城市創(chuàng)新能力的間接效應(yīng)，本文首先考察財(cái)政支持對(duì)于創(chuàng)新能力的影響，然后考察行政級(jí)別是否會(huì)影響地方政府的財(cái)政支持力度，實(shí)證結(jié)果見表3 與表4。

表3 財(cái)政支持與城市創(chuàng)新能力

表3 的回歸結(jié)果表明，財(cái)政支持與城市創(chuàng)新能力高度正相關(guān)，且在加入城市層面和省級(jí)層面的控制變量后這一結(jié)果仍然顯著。這說明政府在對(duì)于創(chuàng)新的支持方面越主動(dòng)越積極，城市的創(chuàng)新能力就越強(qiáng)。從區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建來看，該結(jié)果具有合理性。區(qū)域創(chuàng)新能力提高需要?jiǎng)?chuàng)新主體的積極作用，個(gè)體、企業(yè)和地方政府之間的良性互動(dòng)是發(fā)揮好創(chuàng)新主體作用的關(guān)鍵。一般而言，地方政府的主體性表現(xiàn)在對(duì)區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的建設(shè)中，即本節(jié)所考慮的創(chuàng)新支持。支持的力度越大，創(chuàng)新系統(tǒng)的效率越高，創(chuàng)新能力也會(huì)越強(qiáng)。

表4 的結(jié)果表明，行政級(jí)別越高，地方政府對(duì)創(chuàng)新的財(cái)政支持力度越大，且β1*β2的符號(hào)與β 的符號(hào)均為正。這說明行政級(jí)別可以通過財(cái)政支持影響城市的創(chuàng)新能力。這一結(jié)果符合預(yù)期，一方面高行政級(jí)別城市有著更高的創(chuàng)新需求，地方政府有提高財(cái)政支持的動(dòng)力。另一方面高行政級(jí)別城市有著更多的財(cái)政資源，地方政府有著提高財(cái)政支持的能力。

表4 行政級(jí)別與財(cái)政支持

為了探究行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新能力是否有直接促進(jìn)效應(yīng)，現(xiàn)就式（4）進(jìn)行OLS 估計(jì)，實(shí)證結(jié)果見表5。在模型（1）中加入財(cái)政支持變量后，行政級(jí)別和財(cái)政支持的系數(shù)估計(jì)值均顯著，這說明財(cái)政支持是不完全中介變量，存在遮掩效應(yīng)⑦。這與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的影響因素有關(guān)。區(qū)域創(chuàng)新表現(xiàn)或績(jī)效受到多種因素的共同作用，而由財(cái)政支持所帶來的資金、信息和環(huán)境等方面的改變只能覆蓋區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的部分影響因素。

表5 行政級(jí)別、財(cái)政支持與城市創(chuàng)新能力

行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用可能并不是固定的。針對(duì)這一問題本文以普通地級(jí)市為基準(zhǔn)，設(shè)立省會(huì)城市、副省級(jí)城市、副省級(jí)省會(huì)城市三個(gè)虛擬變量代替模型（4）中的rank，得到模型（5）以探究行政級(jí)別的影響力度差異，回歸結(jié)果見表6。

表6 各級(jí)行政級(jí)別與創(chuàng)新能力

表6 顯示，以普通地級(jí)市為基準(zhǔn)，省會(huì)城市、副省級(jí)城市以及副省級(jí)省會(huì)城市的創(chuàng)新能力均顯著較高，且普通地級(jí)市與上述三類城市之間的行政級(jí)別相差越大，二者之間的創(chuàng)新能力差距也越大。上述結(jié)果表明行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，所帶來的創(chuàng)新促進(jìn)作用不是固定的。具體而言，行政層級(jí)越高，所帶來的創(chuàng)新促進(jìn)作用越明顯?？紤]到普通城市與省會(huì)城市和副省級(jí)城市間財(cái)政權(quán)限的差異是逐級(jí)遞增的，上述結(jié)果具有合理性。

（三）四大板塊異質(zhì)性分析

為了考察不同區(qū)域戰(zhàn)略下城市行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新促進(jìn)作用的影響，此處將總樣本按照四大戰(zhàn)略板塊劃分成四個(gè)子樣本，進(jìn)行分組估計(jì)，結(jié)果見表7。

表7 分地區(qū)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表7 顯示，行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的正向直接效應(yīng)在東部和中部地區(qū)子樣本回歸結(jié)果中仍然保持顯著，而在東北地區(qū)子樣本回歸中僅在滯后期為一期時(shí)具有顯著性，西部地區(qū)行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的正向直接效應(yīng)在兩個(gè)滯后期的回歸中均不顯著。本文研究區(qū)間內(nèi)，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，中部次之，東北再次，西部地區(qū)處于落后地位⑧，而回歸結(jié)果顯示行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的正向直接效應(yīng)也大致上隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的下降而逐漸衰減。財(cái)政支持在東部地區(qū)和東北地區(qū)的子樣本回歸結(jié)果中不再顯著，且東北地區(qū)財(cái)政支持的系數(shù)估計(jì)值為負(fù)。東部地區(qū)市場(chǎng)化程度較高，政府干預(yù)的重點(diǎn)在于對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行調(diào)節(jié)而不是大幅度干預(yù)，因此政府資源對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的影響相對(duì)較弱。作為中國的老工業(yè)基地，東北地區(qū)存在一定的路徑依賴現(xiàn)象，內(nèi)部“缺新”（張可云，2017），政府的支持難以體現(xiàn)效果。此外，行政級(jí)別在國有企業(yè)層面引起了資源錯(cuò)配，導(dǎo)致生產(chǎn)率下降（江艇等，2018）。東北地區(qū)國有企業(yè)眾多，財(cái)政支持可能更多流向國有企業(yè)，資源錯(cuò)配導(dǎo)致財(cái)政支持對(duì)城市總體的創(chuàng)新能力表現(xiàn)為負(fù)向作用。西部地區(qū)的回歸結(jié)果中行政級(jí)別對(duì)創(chuàng)新的直接效應(yīng)不顯著，而財(cái)政支持的促進(jìn)效果仍然顯著。可能的原因在于西部地區(qū)的高等級(jí)城市對(duì)于創(chuàng)新要素的吸引能力相對(duì)不足。此外，由于西部地區(qū)整體發(fā)展水平相對(duì)落后，但其幾個(gè)核心城市例如西安、成都等發(fā)展水平卻很高。在有限的財(cái)政資源約束下，西部地區(qū)的發(fā)達(dá)或高等級(jí)城市需要發(fā)揮擴(kuò)散作用，對(duì)于創(chuàng)新的偏好不如其他地區(qū)突出。

綜上所述，由于區(qū)域戰(zhàn)略不同，各地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)也不同，各地政府在資源配置方面會(huì)呈現(xiàn)不同的傾向，進(jìn)而導(dǎo)致城市行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的促進(jìn)作用存在區(qū)域異質(zhì)性。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

行政級(jí)別和城市規(guī)模間正相關(guān)關(guān)系的存在，使得行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的促進(jìn)作用很可能反映的是城市規(guī)模的影響（江艇等，2018）。此外，一個(gè)地區(qū)的人口規(guī)模越大，其市場(chǎng)潛力也越大，對(duì)于創(chuàng)新主體來說意味著有更多的目標(biāo)客戶，因此也有更大的動(dòng)力去進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)。為了排除上述問題的影響，首先將模型（1）中的核心解釋變量行政級(jí)別替換為城市常住人口規(guī)模得到模型（6），以人口規(guī)模代表城市規(guī)模進(jìn)行回歸，考察城市規(guī)模對(duì)于創(chuàng)新能力的影響。接著，在模型（4）中加入城市規(guī)模得到模型（7）。若模型（6）中城市規(guī)模的系數(shù)估計(jì)值不顯著或?yàn)樨?fù)，模型（7）中行政級(jí)別系數(shù)估計(jì)值仍顯著為正，則可排除城市規(guī)模帶來的干擾。模型（6）、（7）的估計(jì)結(jié)果見表8、9。

表8 城市規(guī)模與創(chuàng)新能力

表8 顯示，在加入控制變量后，城市規(guī)模的系數(shù)估計(jì)值不再顯著，這說明城市規(guī)模越大，城市的創(chuàng)新能力不一定越強(qiáng)。而表9 顯示，盡管在模型（7）中城市規(guī)模系數(shù)估計(jì)值顯著為正，但行政級(jí)別的系數(shù)估計(jì)值仍顯著為正，且系數(shù)絕對(duì)值與模型（4）的結(jié)果基本一致。上述結(jié)果表明，盡管行政級(jí)別在一定程度上可能反映城市規(guī)模，但行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的促進(jìn)作用并不來自城市規(guī)模的效應(yīng)。

表9 行政級(jí)別、城市規(guī)模與創(chuàng)新能力

城市創(chuàng)新能力指數(shù)的構(gòu)建涉及多個(gè)指標(biāo)，當(dāng)某些指標(biāo)與模型（4）中的控制變量存在相關(guān)關(guān)系時(shí)，原有估計(jì)結(jié)果可能存在偏誤。此處將被解釋變量替換為各市所獲得的三種專利授權(quán)數(shù)之和進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。表10 報(bào)告了穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果，在以專利數(shù)衡量創(chuàng)新能力時(shí)，行政級(jí)別對(duì)于提升城市創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用仍然顯著，表明前文所得結(jié)論具有足夠的穩(wěn)健性。

表10 行政級(jí)別、財(cái)政支持與專利授權(quán)量

六、結(jié)論與啟示

本文將行政級(jí)別納入到城市創(chuàng)新體系的研究中，基于2009～2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用逐步回歸方法考察行政級(jí)別與城市創(chuàng)新能力之間的關(guān)系以及財(cái)政支持對(duì)創(chuàng)新能力的間接效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，行政級(jí)別對(duì)于城市創(chuàng)新能力的提升具有正向直接效應(yīng)。在基準(zhǔn)回歸模型中，行政級(jí)別每提高一個(gè)等級(jí)，城市創(chuàng)新能力可提高35%左右。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，行政級(jí)別每提高一個(gè)層級(jí)，所帶來的創(chuàng)新促進(jìn)作用不是固定的。具體而言，行政層級(jí)越高，所帶來的創(chuàng)新促進(jìn)作用越明顯。地方政府的財(cái)政支持對(duì)于創(chuàng)新的間接效應(yīng)在實(shí)證檢驗(yàn)中也呈現(xiàn)統(tǒng)計(jì)上的顯著性。

此外，本文還考察了不同區(qū)域戰(zhàn)略下行政級(jí)別與創(chuàng)新能力之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，在不同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的影響下，行政級(jí)別對(duì)于創(chuàng)新的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)都會(huì)存在差異。這體現(xiàn)在行政級(jí)別對(duì)于提升創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用不同。具體來說東部和中部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，其創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于高精尖創(chuàng)新，培育國際競(jìng)爭(zhēng)力，在回歸中行政級(jí)別的系數(shù)估計(jì)值均顯著為正。但東部地區(qū)財(cái)政支持行為的系數(shù)估計(jì)結(jié)果不再顯著，原因可能在于東部地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制較為完善，政府干預(yù)僅作為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充手段。東北地區(qū)發(fā)展目標(biāo)主要是走出蕭條的泥潭，相對(duì)來說創(chuàng)新激勵(lì)不如東部和中部，在回歸結(jié)果中核心解釋變量城市行政級(jí)別的系數(shù)較后兩者更小，且在滯后兩期的回歸結(jié)果中不顯著。西部地區(qū)的創(chuàng)新系統(tǒng)主要致力于夯實(shí)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，所面臨的創(chuàng)新激勵(lì)最小，回歸結(jié)果也最為不顯著。

本文所得結(jié)論具有以下啟發(fā)意義。第一，對(duì)于城市的創(chuàng)新建設(shè)來說，政府的主動(dòng)性有著重要影響，除了為創(chuàng)新活動(dòng)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支持，如發(fā)達(dá)的通信系統(tǒng)，政府還可以直接在財(cái)政上提供專項(xiàng)資金支援創(chuàng)新主體進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)，提高創(chuàng)新主體的活躍性。就全國層面來看，地方政府的財(cái)政支持能有效提升城市創(chuàng)新能力。第二，行政級(jí)別高低對(duì)于城市的影響在于行政權(quán)力大小的影響。行政級(jí)別的提升會(huì)帶來財(cái)權(quán)和事權(quán)的增加，政府在進(jìn)行資源配置時(shí)也有著更大的權(quán)力和空間，對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也有著更大的影響。作為與市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的一種資源配置手段，政府何時(shí)進(jìn)行干預(yù)、進(jìn)行多大程度的干預(yù)需要科學(xué)的判斷。在市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)相當(dāng)成熟的地區(qū)，應(yīng)更多地讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，政府干預(yù)予以一定補(bǔ)充。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)不完善的地區(qū)，政府進(jìn)行干預(yù)是有必要的。第三，創(chuàng)新需要社會(huì)多方面共同作用，但由于發(fā)展基礎(chǔ)以及發(fā)展階段不同，不同地區(qū)在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新目標(biāo)等多方面存在差異，在進(jìn)行創(chuàng)新型城市建設(shè)時(shí)應(yīng)該明確本地的發(fā)展條件，制定切實(shí)可行發(fā)展目標(biāo)，不可急于求成追求跨越發(fā)展，亦不可照搬其他地區(qū)的發(fā)展模式。

注釋：

①如南通市2015年出臺(tái)了 《南通市專利獎(jiǎng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)發(fā)明創(chuàng)造的個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)自主創(chuàng)新。青島市頒布《青島市專利專項(xiàng)資金管理暫行辦法》對(duì)個(gè)人或團(tuán)體申請(qǐng)專利提供資金資助。

②由于僅有2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)，針對(duì)研究區(qū)間中除去2010年外的數(shù)據(jù)缺失問題，本文計(jì)算了各城市本指標(biāo)在五普至六普期間的年平均增長(zhǎng)率，并以此增長(zhǎng)率計(jì)算數(shù)據(jù)缺失年份的指標(biāo)值。

③王小魯?shù)龋?017）所測(cè)算的各省份市場(chǎng)化指數(shù)所涵蓋區(qū)間為2008～2014年，2015年和2016年的數(shù)值由前期數(shù)據(jù)外推而得。

④研究區(qū)間的選擇基于以下考慮：第一，在相對(duì)較早的時(shí)期諸如2002年2003年，中國的地級(jí)市層面存在著頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整，導(dǎo)致樣本數(shù)據(jù)非常不穩(wěn)定；第二，2008年的金融危機(jī)所帶來的沖擊會(huì)造成樣本數(shù)據(jù)的較大波動(dòng)性，而之后的數(shù)據(jù)則相對(duì)平穩(wěn)；第三，本文被解釋變量城市創(chuàng)新能力指數(shù)目前只更新到2016年。

⑤exp（0.299）-1≈0.348。

⑥exp（0.28）-1≈0.323。

⑦本文使用了SOBEL 方法對(duì)上述中介效應(yīng)進(jìn)行了檢驗(yàn)，SOBEL 統(tǒng)計(jì)量值為1.821，在10%的顯著性水平上可以拒絕零假設(shè)，證明了中介效應(yīng)的存在。

⑧以2016年各板塊內(nèi)部省份平均地區(qū)生產(chǎn)總值衡量。