黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策績效評價

郝 璐，萬志芳

（東北林業(yè)大學，經濟管理學院，哈爾濱 150040）

關鍵字：森林生態(tài)效益補償；績效評價；層次分析法；模糊綜合評價

自2001年起，為修復和保護公益林，我國開始啟動森林生態(tài)效益補償工作，森林生態(tài)效益補償政策經過近20年的實施，不僅對公益林的修復和發(fā)展發(fā)揮了積極作用，也是調節(jié)生態(tài)保護者與生態(tài)受益者之間關系的一個有效手段[1]。但目前我國缺乏森林生態(tài)效益補償評價體系，導致政策實施效果難以科學的評定[2]，因此，隨著我國生態(tài)補償實踐的深入，對補償政策進行科學的績效評價顯得愈發(fā)重要[3]。目前，生態(tài)補償績效評價方法主要分為三種，一是案例研究[4-5]、理論研究[6-7]、績效棱柱法與專家評分法[8]、層次分析法[9-10]等為代表的主觀評價方法，二是以數(shù)據(jù)包絡法[11]等為代表的“投入-產出”類評價方法，三是熵值法[12-13]、綜合評價法[9-10,14]等為代表的客觀分析方法。在研究視角選取方面，大多學者從農戶個體的角度[10,15-16]，還有學者從利益相關者的角度對森林生態(tài)效益補償政策績效進行評價分析[17]，選擇基于國有林場的視角對森林生態(tài)效益補償政策進行績效評價的研究較少。黑龍江省自2001年起實施中央森林生態(tài)效益補償政策，結合黑龍江省國有林多集體林少的現(xiàn)實情況，選取黑龍江省國有林場為主要研究對象，根據(jù)績效品質論，嘗試從政策過程和政策效果兩個方面構建黑龍江省森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系，從國有林場和林業(yè)職工兩個角度，運用層次分析法為指標賦予權重，選擇模糊綜合評價法對森林生態(tài)效益補償進行綜合績效評價，通過分析結果為完善政策和提升政策績效提供有益的建議。

1 績效評價指標體系構建

1.1 評價指標體系設計

現(xiàn)階段對于績效評價研究主要有三種理論基礎[10]：一種是績效產出論，該理論以結果為導向，認為績效就是目標完成的情況，忽視取得結果的過程；一種是績效行為論，該理論以過程為導向，其倡導者認為良好的行為表現(xiàn)必將形成良好的結果，從而弱化結果在績效評價中的作用；還有一種是績效品質論，該理論將過程和結果結合起來作為績效評價的標準。本文更加認同績效品質論的觀點，即森林生態(tài)效益補償政策績效評價是對森林生態(tài)效益補償政策實施過程及其效果的評價。為使評價結果更加全面客觀，避免單一方面單一視角對政策評價的偏好造成整體評價結果的偏差，本文選擇從森林生態(tài)效益補償?shù)恼哌^程和政策效果兩個方面基于國有林場和林業(yè)職工的不同視角分別構建黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系，如圖1、圖2所示。

圖1 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系

圖2 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系

1.2 評價指標權重的確定

利用層次分析法（AHP）對國有林場和林業(yè)職工指標體系分別確定指標權重。邀請13位專家學者采用1～9標度方法對指標體系調查量表中的每個指標兩兩比較進行打分。13位專家包括來自黑龍江省林業(yè)和草原局負責國家級公益林管理的4位專家，他們切實負責黑龍江省森林生態(tài)效益補償政策實施和考核工作，對于實施現(xiàn)狀了解深入；還包括東北林業(yè)大學林業(yè)經濟管理專業(yè)的9位專家學者，他們多年專注于林業(yè)經濟研究，擁有相關的專業(yè)背景，可以相對客觀準確的對指標重要程度進行評價。根據(jù)調查的結果，構造成對比較的判斷矩陣，運用SPSSAU，計算最大特征根及其特征向量，通過一致性檢驗后，形成了指標權重集Ω=(ω1,ω2,...,ωn)；其中，應滿足條件：0≤Ωi≤1。具體結果如表1、表2所示。

表1 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系

表2 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價指標體系

2 黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策績效評價

2.1 研究對象概況

黑龍江省位于我國東北方，是中國林業(yè)大省之一，2021年黑龍江省林業(yè)和草原局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省全省林地面積2 617萬hm2，森林面積2 145萬hm2，約占全國的十分之一，森林蓄積量20.52億m3，森林覆蓋率47.21%。黑龍江省于2001年起開始實施森林生態(tài)效益補償政策，初期納入補償?shù)膰壹壒媪置娣e166.67萬hm2，2013年省國家級公益林面積增加至337.43萬hm2，2018年因國家林業(yè)局修訂《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，省區(qū)劃國家級公益林面積調整到322.82萬hm2。2018年起，國有國家級公益林補償標準150元/hm2，集體國家級公益林補償標準240元/hm2，黑龍江省國家級公益林年補償資金達到2.55億元，累計投入資金24.21億元，安排管護人員14 633人。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)的主要來源是2021年3月至4月，以黑龍江省86個存在國有林場分布的市縣（區(qū)）為抽樣框，采取隨機抽樣的方法，選取黑龍江省哈爾濱市依蘭縣、方正縣、賓縣、通河縣、延壽縣，齊齊哈爾市克山縣、富裕縣、依安縣、克東縣、拜泉縣，黑河市北安市以及雙鴨山市饒河縣12個市縣（區(qū)）進行調研，在12個市縣（區(qū)）中選取23個具有代表性的國有林場作為調查樣本進行問卷發(fā)放，共發(fā)放調查問卷157份，其中國有林場的管理人員問卷48份和國家級公益林管護人員問卷109份。

由于針對國有林場管理人員的問卷都是采取面對面交談或線上一對一問詢的形式，所以基于國有林場視角的這部分問卷的有效率為100%。林業(yè)職工問卷共發(fā)放109份，收回103份，問卷回收率為94.50%，剔除無效問卷后，有效問卷為99份，基于林業(yè)職工視角的問卷有效率為96.12%。最終選取48份林場管理人員問卷和99份林業(yè)職工問卷作為研究樣本。

2.3 政策績效評價

2.3.1 調查結果的描述性統(tǒng)計分析

調查結果顯示，基于國有林場視角，在政策過程方面，管護責任明確合理程度、國家級公益林區(qū)劃明確合理程度和補償基金撥付方式滿意程度這三個指標評價值較高，37.5%的國有林場認為補償標準偏低，難以滿足日常林木撫育費、工具購置費及公共管護支出的需求；39.58%的國有林場認為補償基金的使用用途不合理，目前補償基金主要用于支付管護人員的管護費用，并不包括國有林場為管護公益林所需的基礎設施建設費、培訓宣傳費等管理費用支出；33.33%的國有林場反映存在補償基金發(fā)放不及時的情況，25%的國有林場認為上級林業(yè)主管部門的監(jiān)督檢查工作仍需改進。在政策效果方面，生態(tài)效果的評價值較好，經濟效果和社會效果的評價值較低，但77.08%的國有林場認為森林生態(tài)效益補償政策的實施對公眾生態(tài)意識的提高產生了積極影響。

基于林業(yè)職工的視角，對于政策過程評價值普遍較高；在政策效果方面，81.81%的林業(yè)職工認為森林生態(tài)效益補償政策的實施對生態(tài)環(huán)境有較大改善，但對于管護收入滿意程度和收入的增長情況的評價值較低，目前管護人員月平均水平2 000～2 800元，低于林業(yè)職工的平均收入，且林場職工的管護收入存在“吃大鍋飯”的情況，難以調動管護積極性。61.61%的管護人員對管護地點分配滿意程度較低，管護地點的分配大都采取抽簽形式，管護地點為遠山、管護面積較大是管護人員對于管護地點分配滿意程度低的主要原因。超過50%的林業(yè)職工認為森林生態(tài)效益補償政策對生活質量和生態(tài)意識的提高有影響但影響程度一般。

2.3.2 模糊綜合評價

模糊綜合評價法是一種根據(jù)模糊數(shù)學隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價的綜合評價方法，它能夠較好的解決模糊的，難以量化的問題，具體步驟如下：①根據(jù)績效評價指標體系，形成因素層次劃分模型；②將各因素指標的評價等級分為“很好、較好、一般、較差、很差”，通過賦值，形成評語集V={5,4,3,2,1}；③根據(jù)上文調查問卷評價比例結果構建模糊關系矩陣R；④結合指標權重結果w與模糊關系矩陣R,利用模糊綜合評價理論自上而下的進行合成運算，得到模糊評價向量A=w×R；⑤將各層次的模糊評價向量A與評語集V運用加權平均法進行處理，得到最終的績效值。具體結果如表5所示。

表3 基于國有林場視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價調查結果

表4 基于林業(yè)職工視角的黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效評價調查結果

表5 黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策績效評價結果

預先規(guī)定評估對象績效度的等級標準：1.0＜M≤2.0，績效很差；2.0＜M≤3.0，績效較差；3.0＜M≤4.0，績效一般；4.0＜M≤4.5，績效較好；4.5＜M≤5.0，績效很好。

基于國有林場視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策過程的績效值為4.140，政策效果的績效值為4.113，綜合績效值為4.124，績效較好?；诹謽I(yè)職工視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策過程績效值為3.889，績效效果的績效值為3.817，綜合績效值為3.844，績效一般。從評價結果中可以看出，無論是從國有林場還是林業(yè)職工的角度，政策過程的績效值都高于政策效果的績效值，說明政策制定明確合理，執(zhí)行過程簡潔高效，林業(yè)職工在日常管護活動中，能明確管護責任區(qū)，明確管護責任，對林場管理人員工作較為滿意，所屬林場的各項管理制度健全，能夠定期進行職工培訓，但補償標準和補償資金的使用方面有待進一步改進。森林生態(tài)效益補償政策的實施產生了良好的生態(tài)效果，但對于改善林場基礎設施、提高林業(yè)職工收入和改善林業(yè)職工生活質量等經濟和社會方面產生的影響并不理想。

3 結論與討論

3.1 結論

本研究基于調研數(shù)據(jù)，從國有林場和林業(yè)職工雙視角采用模糊評價法對黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償績效進行評價，結果表明，基于國有林場視角的中央森林生態(tài)效益補償政策過程的績效值為4.140，政策效果的績效值為4.113，綜合績效值為4.124，績效較好。基于林業(yè)職工視角，黑龍江省中央森林生態(tài)效益補償政策過程績效值為3.889，績效效果的績效值為3.817，綜合績效值為3.844，績效一般。國有林場和林業(yè)職工兩者對于森林生態(tài)效益補償績效評價的差異，可能的原因是對于國有林場而言，中央森林生態(tài)效益補償基金相當于增加資金投入，有效地幫助林場解決了部分管護支出費用和職工工資問題；而對于職工個人而言，更多的是關注管護收入多少和收入增長情況，管護收入較低的現(xiàn)狀使得林業(yè)職工對森林生態(tài)效益補償績效評價值較低。

3.2 討論

3.2.1 提高管護標準，增加專項投入，實現(xiàn)差異化生態(tài)補償

從分析結果可以看出，補償標準合理對國有林場和林業(yè)職工都是影響森林生態(tài)效益補償績效的重要因素。因此，一是建議適當提高補償標準，增加管護人員管護收入；二是增加專項投入，保障國有林場管理費用支出，加強基礎設施建設，為管護人員進行管護工作提供基礎保障；三是應根據(jù)管護地點、管護效果等因素，完善評價機制，形成健全的森林生態(tài)效益補償績效評價體系，制定相應的獎懲措施，實施差異化補償，提高國有林場和管護人員的管護積極性。

3.2.2 加快高新技術在林業(yè)上的應用，實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償基金制度動態(tài)管理

加強省級林業(yè)主管部門對各個林場實際情況的監(jiān)管、國有林場對管護人員管護工作的監(jiān)管是提高政策績效的有效手段。因此應廣泛開展先進技術在林業(yè)中的應用，充分利用無人機、衛(wèi)星定位、網(wǎng)絡技術，建立管護人員監(jiān)控平臺，同時加強省級森林資源監(jiān)測，這樣能有效解決國有林場分布分散，交通不便等監(jiān)管難的問題，實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償基金制度動態(tài)管理。

3.2.3 積極進行林下資源開發(fā)，增加收入

管護收入低是林業(yè)職工對于森林生態(tài)效益補償政策不滿意的重要原因，提高管護人員收入是提高政策績效的關鍵因素。因此國有林場應當積極進行林下資源開發(fā)，鼓勵和引導管護人員在管護責任區(qū)內，在不破壞植被的情況下，利用森林環(huán)境開展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等林下經濟，如養(yǎng)雞、豬等，種植食用菌等，增加非管護收入占比，提高職工總體收入。