黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的重構與進路

師睿智

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

1 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的制度形態(tài)

在黨內法規(guī)日益蓬勃發(fā)展的今天，黨政聯(lián)合發(fā)文作為部分黨內法規(guī)的法源性文件受到了學界的關注。黨政聯(lián)合發(fā)文發(fā)展的過程是否適應了國家社會發(fā)展和黨政關系的變遷；黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度是否有其存在的價值和必要性，這些問題都得到了廣泛討論。本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文指狹義上的黨委機關和行政機關聯(lián)合發(fā)布的帶有黨內法規(guī)屬性或規(guī)范性質的文件，軍隊機關及其部門、人民團體和事業(yè)單位的黨政聯(lián)合發(fā)文不在本文討論和研究的范圍之內。

1.1 黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)展與價值

黨政聯(lián)合發(fā)文(下文簡稱“聯(lián)合發(fā)文”)是指在憲法和法律規(guī)定的范圍內，黨組織和行政機關可以就政治、經濟、文化、社會等具體事務聯(lián)合發(fā)出指導性意見或決定。這種意見或決定的制定-發(fā)布過程以及形式與內容雖然有別于一般法律法規(guī)或規(guī)范性文件，但對于其針對的具體事務及相關人員而言存在較強的約束力。聯(lián)合發(fā)文作為一種我國獨有的公文制定-發(fā)布方式，已經實行了六十余年，隨著公文處理規(guī)范的不斷發(fā)展與完善，關于聯(lián)合發(fā)文這一發(fā)文形式的規(guī)范也不斷調整。1981年國務院出臺的《國家行政機關公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定：“同級機關可以聯(lián)合行文?！钡谝淮螌β?lián)合發(fā)文的制定-發(fā)布主體給出了限制，這一時期的聯(lián)合發(fā)文也多在同級的行政機關之間產生。該辦法1987年修訂后，第十六條規(guī)定了黨委、政府、政府部門、軍隊機關及其部門、人民團體與事業(yè)單位之間可以聯(lián)合發(fā)文，同時也約束了聯(lián)合發(fā)文的主體數(shù)量。1996年實施的《中國共產黨機關公文處理條例》第一次對聯(lián)合發(fā)文的“必要性”進行了明確要求。至此，聯(lián)合發(fā)文的兩大規(guī)范性要素“同級”和“必要性”已經確定。2012年實施的《黨政機關公文處理條例》將黨委公文處理條例和行政公文處理辦法進行整合，對聯(lián)合發(fā)文做了統(tǒng)一規(guī)定。相較于此前的條例與辦法，該條例中的十七條規(guī)定，屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯(lián)合行文，部門內設機構除辦公廳(室)外不得對外正式行文。聯(lián)合發(fā)文的發(fā)展過程反映了中國黨政關系的變化和社會經濟情況的變化，作為一種政務黨務公文制定-發(fā)布的模式，聯(lián)合發(fā)文要服務于黨和國家的大政方針[1]。聯(lián)合發(fā)文制度因其高效、便捷、覆蓋面廣、規(guī)范性強等特點被國家各級行政機關廣泛使用。隨著時代的發(fā)展，黨務與政務的傳統(tǒng)邊界逐漸模糊，從建國伊始的黨政分工，到改革開放初期的黨政分開，發(fā)展到現(xiàn)如今的黨領導一切，聯(lián)合發(fā)文在其中所承載的工作和表現(xiàn)的方式也發(fā)生了巨大的轉變[2]。近年來，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量呈井噴式增長，這是在“黨領導一切”的大前提下必然的趨勢。在這種趨勢之下，我們要認識到聯(lián)合發(fā)文是高效便捷的，其不僅能夠直接推動我國法制化建設，而且也是黨政機構改革統(tǒng)籌的必由之路[3]。聯(lián)合發(fā)文是我國社會發(fā)展的必然產物，也反映了我們各級黨政機關的客觀需求。目前，學界對聯(lián)合發(fā)文的態(tài)度大致可以分為三類。一是聯(lián)合發(fā)文不具有法律效力，不能對抗國家法律；二是聯(lián)合發(fā)文因其特殊的效力性質對社會、非公職人員和組織具有影響性，容易造成司法混亂，要嚴控黨政聯(lián)合行文[4]；筆者對聯(lián)合發(fā)文持第三種觀點，即聯(lián)合發(fā)文對我國黨政關系發(fā)展、行政效率提高和法治中國建設都有積極正面的作用，我們要正視其本身帶有的規(guī)范性文件的性質，將其作為黨內法規(guī)和國家法律的銜接點，實現(xiàn)黨規(guī)和國法并重，并合理利用備案審查機制，規(guī)范聯(lián)合發(fā)文。

1.2 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的價值功能

備案審查制度作為合憲性審查工作的基礎，在我國法制化建設中擁有不可替代的作用。基于聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查更是擁有以下五大價值：

1.2.1 保障憲法法律實施，維護憲法與法律的尊嚴 黨的十九屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的具有中國特色的憲法性制度設計，是構成國家治理體系的重要組成部分。在《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及各省制定的規(guī)范性文件備案審查規(guī)定中均對規(guī)范性文件的合憲性與合法性審查提出了要求。針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查不論是依照黨內規(guī)范性文件審查制度還是行政規(guī)范性文件審查制度，都能夠有效地甄別聯(lián)合發(fā)文的合憲性與合法性，這對于維護憲法和法律尊嚴，全面推進國家法制化建設具有重大的意義。

1.2.2 維護政府的公信力，保護公民的合法權利 嚴格落實聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，可以從根本上解決聯(lián)合發(fā)文同法律、法規(guī)以及上位規(guī)范性文件相抵觸的現(xiàn)象。通過對聯(lián)合發(fā)文進行合法性、合理性審查，杜絕了“政策打架百姓買單”“朝令夕改”等情況，避免了在現(xiàn)實生產和勞動中因為上述現(xiàn)象導致的公民合法權利受損，能夠最大限度地保護公民的合法權利不受存在“左右沖突、自相矛盾”等現(xiàn)象的聯(lián)合發(fā)文的侵害，從而提高政府在人民群眾中的公信力。將行政規(guī)范性文件視作政府的信用基礎，針對其開展的備案審查保護了政府的決策信用、程序信用和先后一致性，打造出一個服務型、負責任、依法行政的政府形象。

1.2.3 增強黨的權威，避免聯(lián)合發(fā)文泛濫 執(zhí)行備案審查制度，增加了聯(lián)合發(fā)文制定與發(fā)布的程序與難度。一是可以有效地阻止不合法、不合規(guī)、不合理的發(fā)文出現(xiàn)；二是可以避免行政規(guī)范性文件或部門職權內工作加蓋黨委印章，搖身一變成為聯(lián)合發(fā)文，從而規(guī)避審查的情況。這在一定程度上遏制了聯(lián)合發(fā)文的泛濫。另外，隨著近些年聯(lián)合發(fā)文的井噴式增長，職能部門職權范圍內的工作仍要以聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布，難免出現(xiàn)挫傷政府機關積極性、主動性、創(chuàng)造性的以黨代政和矮化行政的現(xiàn)象，而這無疑會損害黨的權威。應利用備案審查的方式，控制聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量，嚴格落實《黨政機關公文處理條例》中的必要性原則，維護黨的權威。

1.2.4 推動規(guī)范性文件清理，提高政務效率 通過對現(xiàn)行的所有聯(lián)合發(fā)文中規(guī)范性文件部分進行備案審查，能夠有效地找出不符合當前法律法規(guī)以及社會經濟發(fā)展局面的相關文件，做到該廢止的廢止、該修改的修改、該失效的失效，給規(guī)范性文件“瘦瘦身”“排排毒”。針對涉及增加行政審批、蓋章等不利于提高政務效率和建設服務型政府的部分文件進行修改，針對上級已經公布取消、停收或降低收費標準的收費項目或者其他關乎群眾切身利益的項目進行調整，形成一種長期的、及時的文件清理機制，使得聯(lián)合發(fā)文變得系統(tǒng)化、合理化，提高機關單位的工作效率，方便人民群眾。

1.2.5 規(guī)范聯(lián)合發(fā)文，幫助其科學的發(fā)展 聯(lián)合發(fā)文在國家政務公文體系中處于不可或缺的地位，在機構改革后，隨著黨政機關職能的統(tǒng)一，聯(lián)合發(fā)文將變得更加常態(tài)化。而聯(lián)合發(fā)文中包含大量的行政事項，導致其在實際操作中擁有“往往代替甚至高于法律法規(guī)的效力”[5]。只有依托備案審查制度中有件必備、有錯必糾的原則，聯(lián)合發(fā)文才能在法律法規(guī)和上位規(guī)范性文件的監(jiān)督規(guī)范下取得良性的發(fā)展，并進一步彰顯自身高效、便捷、效力強大且合法合理的優(yōu)勢。利用備案審查機制，還可以將聯(lián)合發(fā)文作為立足點和跳板，探尋一條黨內法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調的路徑。

2 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的制度困境

因為聯(lián)合發(fā)文本身的性質與種類問題還未得到定性，針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查工作就處于邏輯斷裂而難以開展的處境。面對不同的聯(lián)合發(fā)文，是按照行政規(guī)范性文件審查標準進行，還是按照黨內規(guī)范性文件或黨內法規(guī)的審查標準進行；不同級別、不同地區(qū)的審查標準和審查能力均存在差異，如何在此類差異明顯存在的情況下達到盡可能有效且公正的審查結果，并在最大程度體現(xiàn)出備案審查制度價值的同時幫助聯(lián)合發(fā)文制度發(fā)展；誰來審、怎么審、用什么標準審、審完如何處理等，這些都是聯(lián)合發(fā)文備案審查制度在當前面臨的困境。

2.1 聯(lián)合發(fā)文備案審查存在邏輯斷裂

關于聯(lián)合發(fā)文的性質界定和分類問題遲遲難以統(tǒng)一，這也成為了聯(lián)合發(fā)文備案審查制度開展的阻礙。在研究聯(lián)合發(fā)文備案審查問題之前，首先要對各級、各類的聯(lián)合發(fā)文進行定性和分類。學界目前就聯(lián)合發(fā)文性質和分類問題提出了眾多觀點，例如從法源性與非法源性出發(fā)，從制定-發(fā)布主體出發(fā)，從適用對象和效力范圍出發(fā)等[6-7]。這些觀點將聯(lián)合發(fā)文分類為：黨內法規(guī)、混合型黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件、聯(lián)合規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件。

依靠制定-發(fā)布程序和發(fā)文歸屬來判斷聯(lián)合發(fā)文的法源性與非法源性時，可根據(jù)2019年修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第十三條來判斷，即“涉及兩個以上部委職權范圍的事項，有關部委應當聯(lián)合制定黨內法規(guī)或者提請黨中央制定中央黨內法規(guī)。制定黨內法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定?！睅缀跛袔в幸?guī)范性的聯(lián)合發(fā)文都滿足“涉及政府職權范圍”這一條件。雖然黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件在政治屬性、規(guī)范對象方面有一定的相似性，但是從制定主體、調整事項、規(guī)定內容、表述形式等方面來看，黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件均有不同，不能一概而論。

依靠發(fā)文字號和主體排序來進行聯(lián)合發(fā)文的分類工作是目前在實務操作中常見的做法。黨委和政府共同發(fā)布被視作黨內法規(guī)或黨內規(guī)范性文件，政府發(fā)布則視作政府規(guī)范性文件。封麗霞教授也指出，“究竟是各自在體制內的地位和級別，還是在執(zhí)行或實施聯(lián)合發(fā)文方面所負職責的重要程度，目前在制度層面尚未有統(tǒng)一規(guī)范，實踐中也難以總結出具體規(guī)律[8]?！庇捎趥浒笇彶闃藴实牟唤y(tǒng)一，這種簡單依靠發(fā)文字號和主體排序一刀切的分類方式忽略了發(fā)文中的聯(lián)合制定屬性和效力適用范圍，將直接影響聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的嚴謹性和公正性。

當行政規(guī)范性文件通過聯(lián)合發(fā)文的方式轉化為黨內法規(guī)之后，《行政訴訟法》所規(guī)定的對抽象性文件的附帶性審查就不能再作用于通過聯(lián)合發(fā)文轉化的黨內法規(guī)。同理，文件性質的轉變也導致了《立法法》等規(guī)定的進行備案審查的文件范圍不再對其適用，轉而適用于2019年修訂的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(下文簡稱《黨內審查規(guī)定》)，這直接阻礙了人大對行政機關的監(jiān)督。同時，這種現(xiàn)象會直接導致聯(lián)合發(fā)文中帶有政府信息公開的案件難以受理，甚至最高人民法院和地方法院對聯(lián)合發(fā)文中的政府信息是否應該公開也未達成統(tǒng)一標準。學界有觀點認為，“在面對黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開問題時，有的法院隱隱有系統(tǒng)性退避之意。而從具體策略來看，雙重屬性簡化為黨務信息的單一屬性是其將此類信息送入脫逸通道的具體路徑[9]。”這種現(xiàn)象導致行政訴訟和行政復議也不能作用于絕大部分帶有規(guī)范性的聯(lián)合發(fā)文，群眾面對聯(lián)合發(fā)文正在失去司法救濟的機會和權利。所以說，若無法對聯(lián)合發(fā)文進行定性，備案審查標準就無法統(tǒng)一，備案審查制度就存在邏輯上的斷裂。

2.2 聯(lián)合發(fā)文備案審查標準多元化差異

如上文所說，針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查制度在審查標準上存在差異。造成這種差異的原因我們可以分為兩類：文件性質不同，審查標準不同；審查主體不同，審查標準不同。其中造成文件性質不同，審查標準不同現(xiàn)象的原因在上文已經進行了解讀，下面將具體研究其標準差異所在以及審查主體不同導致審查標準不同的情況。

2.2.1 文件性質差異導致審查標準差異 根據(jù)《黨內審查規(guī)定》中關于備案審查工作原則與標準的相關內容可以得知，針對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展的備案審查原則有以下三點：有件必備、有備必審、有錯必糾。其中“有備必審”原則顯然與《立法法》等規(guī)定中的“主動審查”存在區(qū)別。前者是強制必須審查，后者是可以進行主動審查，這種區(qū)別將導致聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的覆蓋性和強制力不盡如人意。此外，針對黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的備案審查標準分為四類，分別為政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。政治性審查是這一類法規(guī)和文件的審查重點，行政規(guī)范性文件的審查并沒有對此進行要求。規(guī)范性審查主要著力于審查黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的名稱使用是否適當，體例格式是否正確，表述是否規(guī)范等，并未對其制定程序提出審查要求，而行政規(guī)范性文件審查標準中的規(guī)范性審查則主要著力于制定程序上的規(guī)范性。行政規(guī)范性文件審查標準中常見的“必要性”審查在《黨內審查規(guī)定中》也并未提及，這明顯與《中國共產黨機關公文處理條例》中關于“必要性”方可制定聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定相左，既然《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》已經規(guī)定聯(lián)合發(fā)文可以作為黨內法規(guī)的法源性文件，那么作為下位法的《黨內審查規(guī)定》就有必要針對聯(lián)合發(fā)文中涉及黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的部分開展必要性審查和程序規(guī)范性審查。

2.2.2 審查主體不同導致審查標準不同 根據(jù)《立法法》規(guī)定的備案審查制度，從全國到省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會和國務院以及省、自治區(qū)的人民政府有權對下級的行政法規(guī)或規(guī)范性文件進行改變或撤銷，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。以此為基準，各省、自治區(qū)及直轄市人大常委會和人民政府均制定本地區(qū)規(guī)范性文件審查制度，同地區(qū)人民政府與人大制定的審查標準存在差異。如2003年實施至今的《河南省人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案辦法》和2015年實施至今的《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》在備案審查標準中就存在差異，人大常委會備案辦法中第六條第三款就“是否違背全國人大及其常委會、省人大及其常委會的決議、決定”提出了審查要求。不同地區(qū)制定的備案審查標準也存在差異，如《重慶市人民代表大會常務委員會關于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》中對“規(guī)范性文件之間是否矛盾”提出了審查要求，而《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》對此并未提出要求。備案審查標準的不統(tǒng)一、不明確長期限制著備案審查工作的開展。

2.2.3 聯(lián)合發(fā)文備案審查主體不明、能力不足 根據(jù)《黨內審查規(guī)定》第四條相關規(guī)定，各級黨委、黨的紀律檢查委員會、黨委(決策)議事協(xié)調機構以及黨的工作機關、黨委直屬事業(yè)單位，黨組(黨委)承擔主體責任。各級黨委辦公廳(室)負責牽頭本級黨委備案審查工作，各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制。行政規(guī)范性文件備案審查工作則由各級人大及常委會和人民政府完成。介于聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性，上述主體均可以對下一級或本級的聯(lián)合發(fā)文進行備案審查。但是，各主體之間的分工并不十分清晰。特別是兼具黨內規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文應當由哪些主體進行備案審查，以及各主體的備案審查主次角色和先后次序等問題尚未有明確規(guī)定。在實務操作中，多由黨委辦公機構獨立對聯(lián)合發(fā)文進行備案審查，這種簡單地將聯(lián)合發(fā)文視作黨內規(guī)范性文件并開展備案審查的做法，忽視了聯(lián)合發(fā)文本身帶有的雙重屬性和聯(lián)合發(fā)文的效力范圍。能力不足主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是黨政機關中實際從事備案審查工作的人員數(shù)量不足，面對井噴式增長的聯(lián)合發(fā)文難免力不從心。有學者運用NoteExpress文獻管理軟件,搜集了1987至2013年各層級聯(lián)合發(fā)文932篇，隨后抽取了1987年至2004的200篇并對其分類，結果顯示黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量位居第二[10]。聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量近年來還在不斷增長，以至于寧夏回族自治區(qū)和山西省都要求減少黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量。相較于日益增多的聯(lián)合發(fā)文，黨政機關的備案審查工作人員，尤其是基層黨政機關的工作人員數(shù)量偏少?！霸?17個地級市、自治州中，只有160個設立了專門機構，140個配備了專職人員；在縣(區(qū))一級，有專門機構和專職人員的地方所占比例不到10%[11]。”以河南省信陽市為例，市政府辦公室政策法規(guī)科僅有兩名工作人員，縣區(qū)從事相關工作的人員更是僅有一名。二是工作人員素養(yǎng)參差不齊，有些從事備案審查的工作人員甚至沒有接受過專業(yè)的法科教育，在面對聯(lián)合發(fā)文這種涉及黨政雙重屬性、專業(yè)性較高的備案工作時，往往會難以對其開展合法性以及合理性審查，而將重點放在政治性與規(guī)范性審查上。

3 重構黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度

之所以用“重構”二字，是因為筆者認為當前的備案審查制度已經不能對聯(lián)合發(fā)文進行有效的規(guī)范和監(jiān)督，聯(lián)合發(fā)文的野蠻生長導致其成為規(guī)避審查的重災區(qū)。在意識到聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的乏力和困境后，仍要繼續(xù)套用已有的備案審查制度并非明智的選擇。在尚未對聯(lián)合發(fā)文性質進行定性的前提下，以一種“不是、即是”的分類觀出發(fā)對聯(lián)合發(fā)文進行審查是有違制度初衷的表現(xiàn)。在審查標準尚未統(tǒng)一的情況下開展的“備案全覆蓋、審查全覆蓋、監(jiān)督全覆蓋”更像是一種將錯就錯的行為。只有認清當下聯(lián)合發(fā)文存在的問題，給予其專項的備案審查制度支持，才是聯(lián)合發(fā)文良性發(fā)展的必由之路。

3.1 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查機制的健全與規(guī)范

3.1.1 性質識別機制 秦前紅教授認為：“就我國目前的黨政關系和法治環(huán)境而言，不論中央、省市區(qū)黨委制定黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，還是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，若同憲法或者法律相抵觸，由全國人大常委會接受審查要求或建議并進行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現(xiàn)實[12]。”重構聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，可以視作是對黨內法規(guī)備案審查制度與國家法規(guī)規(guī)章備案審查制度雙軌制銜接的一次嘗試。有學者認為，糾結于黨政聯(lián)合發(fā)文的具體性質并不能保證黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性、合法合規(guī)性、合理性及規(guī)范性問題。故提出要以備案審查全覆蓋的方式確保聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)政治功用及法律效力[13]。這種拋開性質談審查的方式忽略了備案審查制度的應有流程，試圖用一種“倒推法”的方式來完善聯(lián)合發(fā)文的備案審查制度。筆者認為“定性在前，審查在后、分類治理、對癥下藥”才是聯(lián)合發(fā)文備案審查制度發(fā)展的正確道路。關于聯(lián)合發(fā)文的分類與定性問題，根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》十三條的相關規(guī)定，可以確定聯(lián)合發(fā)文中的一部分內容屬于黨內法規(guī)的范疇。黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件屬于兩個并存的體系，不存在包含與被包含的關系。聯(lián)合發(fā)文中帶有規(guī)范性，但規(guī)范程度、規(guī)范對象以及制定程序不符合黨內法規(guī)制定程序的部分，應當被歸屬于黨內規(guī)范性文件或聯(lián)合規(guī)范性文件。這其中的黨內規(guī)范性文件與聯(lián)合規(guī)范性文件仍屬于并存的體系，兩者互不包含，聯(lián)合發(fā)文存在的必要性源自其獨有的黨政雙重屬性。如若是用于制定單純的行政規(guī)章或單純的黨內行為規(guī)則，則違反了《黨政機關公文處理條例》中關于各自職權范圍內不得聯(lián)合的要求。依照此觀點，將聯(lián)合發(fā)文劃分為黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件和聯(lián)合規(guī)范性文件三類，并由此而衍生出聯(lián)合發(fā)文的性質識別機制。該機制要求相關從事聯(lián)合發(fā)文備案審查的工作人員不能簡單地依照發(fā)文字號來判斷文件的分類，更不能一刀切，將聯(lián)合發(fā)文全部歸入黨內法規(guī)和規(guī)范性文件范疇。由于黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件在制發(fā)程序上均有不同的要求，聯(lián)合發(fā)文的性質識別應當以此為切入點，并研究制定聯(lián)合發(fā)文的主體機關和行政單位級別，結合發(fā)文中涉及的具體事務、效力范圍以及持續(xù)時間，即可完成對聯(lián)合發(fā)文性質的識別，并以此為基礎開展進一步的備案審查工作。

3.1.2 雙報雙審機制 顧名思義，指的是對聯(lián)合發(fā)文進行兩級報備、兩級審查的機制。如市一級制定的聯(lián)合發(fā)文，要經由市黨委辦公室審查完成后，向省委辦公廳報送審查意見，省委要在規(guī)定時間內對報備文件和市委審查意見完成審查。這種雙層報備-審查的方式是一種“傳導壓力”的模式。由省一級的黨委辦公廳對縣(市)一級的報備文件進行審查，可以有效地緩解基層備案審查能力不足的問題，將壓力轉移給具備更強審查能力的省級黨委。省一級的備案審查由于擁有更多更專業(yè)的工作人員，更加規(guī)范的審查流程以及更高的站位，往往能夠更準確高效地完成對聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作。同時，由于該機制的存在，省級黨委能夠完成對基層發(fā)文的監(jiān)督審查，基層黨政機關在制定聯(lián)合發(fā)文時會自覺的踐行“必要性”原則，減少發(fā)文的數(shù)量，避免了“文山會?！钡默F(xiàn)象，減輕了基層的工作壓力。同時，基層在文件制定過程和內容上也會更加規(guī)范和謹慎，不至于給上級審查帶來過重的負擔，以此形成一種良性的循環(huán)。以河南省為例，河南省委辦公廳于2017年11月建立針對黨內規(guī)范性文件的“雙報雙審雙反饋”備案直報點制度，首批選取了15個縣(市)進行試點。該制度在建設中強調平臺建設、試點先行、責任落實以及人才培養(yǎng)，在審查工作中強調突出政治審查、分期審查、時效審查以及督促整改，全面且精準的構建了一套典型的雙報雙審制度。該制度在河南省內的黨內規(guī)范性文件備案審查工作中起到了規(guī)范報備、守好關口、引正糾偏的導向性作用。不難發(fā)現(xiàn)，將此機制作用于聯(lián)合發(fā)文備案審查工作中，可以起到相同的效果。

3.1.3 聯(lián)席會議機制 依照上文所述的性質識別機制，將聯(lián)合發(fā)文分為黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件和聯(lián)合規(guī)范性文件三部分后，前兩者由黨辦完成備案審查工作，聯(lián)合規(guī)范性文件則由黨辦牽頭，邀請政府辦、人大、受被審查文件影響的單位以及相關領域專家學者召開聯(lián)席會議進行審查。這種針對聯(lián)合規(guī)范性文件開展審查的機制，可以兼顧黨辦對于文件政治性、必要性的審查，政府辦對于文件矛盾性，規(guī)范性的審查以及人大和相關專家學者對文件合法合規(guī)性、合理性的審查。在聯(lián)合規(guī)范性文件審查標準尚未明確的前提下，這種聯(lián)席會議的審查機制可以最大程度地汲取多方意見，尤其是受審查文件影響單位的意見，以達到通過備案審查工作盡可能完善聯(lián)合規(guī)范性文件的目的。

3.2 完善黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的路徑選擇

3.2.1 培養(yǎng)聯(lián)合發(fā)文備案審查制度生存土壤 2018年2月，在中共中央政治局第四次集體學習會議上，習近平總書記再次強調，加強憲法實施和監(jiān)督，把實施憲法提高到新的水平[14]。備案審查制度作為提高憲法實施和監(jiān)督水平的直接手段，近年來得到了全國上下的關注。目前我國已經形成了黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其基本框架是：全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行備案審查；國務院對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進行備案審查；地方人大常委會對本級及下級地方政府規(guī)章以及下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進行備案審查；黨中央和地方黨委對黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件進行備案審查；中央軍事委員會對軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件進行備案審查[15]。聯(lián)合發(fā)文由于其文件具備的多重屬性，理論上在現(xiàn)有的備案審查制度框架內可以同時被多方審查，但在實務操作中聯(lián)合發(fā)文往往被歸為黨內文件而僅被黨委審查。正視聯(lián)合發(fā)文的文件性質，建立健全規(guī)范的聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，統(tǒng)一標準，拓寬聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的生存土壤，是當下備案審查制度發(fā)展的必由之路。

3.2.2 提升聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的主體實力 多角度出發(fā)，建立聯(lián)合發(fā)文備案審查制度生態(tài)鏈，以黨政機關為基礎，設立或在原有部門內擴充并完善相應的審查機構，細化并履行應盡的職能。各高校在法律或政治院系開展相關課程，向學生普及聯(lián)合發(fā)文的專業(yè)知識，并做好學生的實踐培養(yǎng)工作，可以聯(lián)合當?shù)卣?，給予有意愿有能力的學生實踐鍛煉的機會?？梢杂牲h政機關、高校、法學會三者聯(lián)動，開展以聯(lián)合發(fā)文備案審查為主題的學術論壇、研討會或征文活動等，從而交流經驗和思想，擴大制度的影響力，給聯(lián)合發(fā)文備案審查制度打下更加堅實的基礎，以良性的人才培養(yǎng)方式，從根本上解決該制度審查能力不足的問題。