鄉(xiāng)村治理視閾下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設

張 暉

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的有機組成部分。近年來，鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村所承擔的治理責任與其擁有的資源之間不相匹配，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)村莊公共服務供給不足、公共事務治理弱化等問題。究其原因，與村莊的集體經(jīng)濟組織發(fā)展狀況有著密切的關系。而如何有效地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村經(jīng)濟和社會服務方面的積極作用，需要在鄉(xiāng)村治理的視閾下全面審視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質及其現(xiàn)實作用，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮治理功能，進一步增強鄉(xiāng)村治理的手段和能力。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織歷史演進中的治理意蘊

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是具有鮮明中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟組織，對鄉(xiāng)村治理有著特殊的作用和影響，是促進鄉(xiāng)村有效治理和繁榮發(fā)展的基礎性支撐，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設是健全鄉(xiāng)村治理體系的必由之路。其以集體所有制為基礎，以農(nóng)村土地作為主要生產(chǎn)資料，以成員為創(chuàng)造主體和價值主體，擔負著組織農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)民的重任，在歷史演進過程中，其不單單具有經(jīng)濟功能，還具有政治和社會治理的功能。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的政治屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生于上世紀五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動，帶有與生俱來的政治屬性。在當時的計劃經(jīng)濟體制下，從最初的互助組到后來的高級合作社，建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開始形成。到了人民公社階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被賦予協(xié)調國家、集體和個人三方利益關系的行政管理職能，為當時國家工業(yè)化完成資本積累提供重要保障。在實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村行政組織在結構、職能上產(chǎn)生粘連和重疊，即便人民公社已經(jīng)解體，其依然具有強大的發(fā)展慣性，中共中央于1982年發(fā)布中央一號文件（即“全國農(nóng)村工作會議紀要”），仍將人民公社時期的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊稱為“集體經(jīng)濟組織”便可見一斑。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的職能界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會在職能界定上存在相互交叉。通常認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會分別承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務和村民自治事務，二者之間不存在行政從屬關系，并且各自的性質和職能也不同。但《村民委員會組織法》第八條指出，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。這又表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會的職能存在交叉。為何有如此規(guī)定，究其原因，恐怕還是囿于農(nóng)村現(xiàn)實情況的約束。從鄉(xiāng)村治理的行政邊界和集體土地邊界重合的現(xiàn)實情況出發(fā)，村民委員會作為一種替代性制度安排，能夠彌補農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于建設發(fā)展的日趨式微而可能導致的管理職能上的空缺。

（三）集體經(jīng)濟和村級組織之間的實踐邏輯。2006年我國全面廢除農(nóng)業(yè)稅，“三提五統(tǒng)”及各項雜費也隨之取消，村級組織收取農(nóng)業(yè)稅費上繳國家的局面一去不返，其作為“統(tǒng)”這一層面的作用不斷弱化，對農(nóng)戶的服務能力也逐漸弱化。這在集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱的地方較為常見。相反，如果集體經(jīng)濟搞得好，或集體有一定的收入，村級組織就有能力回應農(nóng)戶的需要，幫助單家獨戶的農(nóng)戶和農(nóng)民解決生產(chǎn)生活困難。這個實踐邏輯凸顯出農(nóng)村問題很難“政治歸政治、經(jīng)濟歸經(jīng)濟”，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村治理具有內在關聯(lián)性。一旦村級組織作為幫助農(nóng)村社會發(fā)展和解決農(nóng)村公共社會問題的重要手段缺失，農(nóng)村基層組織的治理效能就難以實現(xiàn)，進而使得鄉(xiāng)村治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實作用

我國農(nóng)村最重要的制度條件是農(nóng)村集體所有制，農(nóng)村土地集體所有，這就從根本上決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國農(nóng)村治理基本框架的重要組成部分。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因為有能力回應農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要從而使農(nóng)村能夠具有內生秩序的能力，這是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的重要前提和基礎。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的重要保障。從我國農(nóng)村現(xiàn)實情況來看，在現(xiàn)有的財政體制下，地方政府的財政能力不足以支持村級組織運轉。從中西部農(nóng)村調研的數(shù)據(jù)來看，盡管近年國家對“三農(nóng)”領域的投入持續(xù)增加，但不少村級組織的辦公經(jīng)費還是比較少。大部分村沒有集體經(jīng)濟或集體經(jīng)濟極為薄弱，村級組織運轉十分困難，村干部對于一些公共管理事務即便有心也覺得無力。與之形成鮮明對比的是，江蘇、浙江一些地方有村級集體經(jīng)濟收入的村莊，不僅能夠確保村級組織運轉流暢，還能自主開展村域內的基礎公共設施建設，為村民提供各種福利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織蘊含著治理內涵。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于一般意義上的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織或其他農(nóng)村專業(yè)合作組織，其經(jīng)營收入首要用來保障村級機構組織運轉，為村民提供公共服務等。村級集體經(jīng)濟發(fā)展得好，不但能夠改善村民生活、改變村容村貌，而且能夠提升村民的幸福指數(shù)，讓更多村中外出務工人員愿意留在當?shù)匕l(fā)展，幫助村莊治理走上良性發(fā)展道路，推動鄉(xiāng)村振興。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是鄉(xiāng)村治理的重要主體。農(nóng)業(yè)稅及各種雜費取消后，某種程度上去除了農(nóng)民對村集體負有的責任和義務，村集體和個體農(nóng)民之間的權利義務關系變得越來越模糊。久而久之，建立在集體經(jīng)濟基礎上的鄉(xiāng)村共同體概念便漸漸淡出農(nóng)民的生產(chǎn)生活，村里許多中青年村民外出打工，也使得共建、共治、共享的意識變得淡漠。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地集體所有為基礎，集體成員和集體資產(chǎn)具有明確的地域邊界，成員的社區(qū)性特征顯著，從事的經(jīng)濟活動對內是不以營利為目的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊，村民以多種不同形式廣泛參與到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，通過明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的制度關系與職責分工，使集體經(jīng)濟組織的發(fā)展與村民的利益息息相關，“一榮俱榮，一損俱損”，利益共同體的存在從根本上增強村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的認同感和歸屬感，強化集體的向心力和凝聚力。

同時，村民可以切實參與到農(nóng)村集體組織管理中，保障農(nóng)民自身合法權益的完整性，激發(fā)農(nóng)民的權利意識和主人意識，調動積極性，增強責任感，培育集體主義意識。調動村民對村中事務的關注度和熱情，使其可以及時反饋農(nóng)村治理中出現(xiàn)的問題以及積極建言獻策，村莊治理因此得以不斷完善。而農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展越好，村莊治理越有效，村民對自己故土的認同度與好感度會相應地增加。在能夠獲得穩(wěn)定受益的情況下，與外出務工相比，村民更愿意回鄉(xiāng)謀發(fā)展，親自參與到村集體經(jīng)濟組織和村莊的治理當中，以主人翁的身份切實感受家鄉(xiāng)變化。事實表明，集體經(jīng)濟組織是把村民的人和心聚合在一起的重要中介，其不僅是組織形式，更是利益載體，能夠有效調動農(nóng)民參與集體行動和公共事務，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮發(fā)展和村莊有效治理的重要主體。

三、發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理功能的現(xiàn)實路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所承擔的經(jīng)濟社會責任決定其發(fā)展壯大是鄉(xiāng)村治理的基礎性支撐，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要抓手。各地區(qū)積極探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟的方式和方法，并從中找到實際有效的實現(xiàn)路徑。要在正確認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能和性質的基礎上，不斷探索發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理功能的現(xiàn)實路徑，以推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理水平。

（一）積極探索壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《關于進一步做好貧困地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展提升工作的通知》，指導各地探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟的有效路徑。從當前來看，探索集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的途徑，常見的有如下三種類型：依靠先天資源發(fā)展型，即憑靠村莊邊界內的土地、礦產(chǎn)、林地、水塘等天然的資源稟賦作為村莊集體資產(chǎn)，通過承包、租賃、流轉、開采等多種經(jīng)營形式盤活增收；依靠國家資源輸入型，即在當下國家的重視和政府的扶持下，通過項目申報，依靠上級政府項目經(jīng)費撥款發(fā)展集體經(jīng)濟；依靠村企合作推進型，即村集體或村民以土地、資金等生產(chǎn)要素入股，外面企業(yè)提供資金、技術、市場等資源，進行股份合作，推動“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”。這三種類型都不同程度地促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是村企合作推進型較為常見，其發(fā)展模式上具有較強的創(chuàng)新性，值得進一步總結和完善。

（二）全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是推進村集體經(jīng)濟組織規(guī)范化建設的必由之路。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，根據(jù)最新調查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額6.5萬億元，集體土地總面積65.5億畝。如此數(shù)量龐大的集體資產(chǎn)面臨如何激活和有效管理的現(xiàn)實問題，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，盤活農(nóng)村資源增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入是當務之急。全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權改革必須因地制宜、精準施策，從農(nóng)村的實際情況出發(fā)。在東部沿海的發(fā)達地區(qū)，可以借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，應充分盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，推動土地入股，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展引來資本、技術、人才、市場等活水資源。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革涉及面廣、難度大，要根據(jù)集體資產(chǎn)狀況、土地資源稟賦等提前充分謀劃，依托政策設計做好集體股權轉讓、抵押融資、贈予、繼承、有償退出等，對以村集體名義形成的債權債務全面核算，明確資產(chǎn)所有權權屬，合理評估各類資產(chǎn)價格，平穩(wěn)有序地推進成員界定、股份量化等工作。

同時，基于實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的經(jīng)濟和社會治理雙重職能，在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，要強化制度層面的供給，建立集體資產(chǎn)股權登記制度，民主確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，完善財務監(jiān)督與審計制度，健全集體資產(chǎn)交易管理制度和集體收益分配制度，充分保護好農(nóng)民權益，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)的權利職能體系，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，有效強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中的帶動及服務能力。

（三）構建以集體化機制為核心的鄉(xiāng)村治理體系。通過重建集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的經(jīng)濟基礎，將分散的大小農(nóng)戶集中起來，發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，有利于再造村莊共同體，形成利益共同體、組織共同體和生活共同體的新型村莊共同體。在促使新型村莊共同體形成的基礎上，有利于治理主體在治理權威、治理資源、治理手段以及協(xié)商治理形式的多樣化創(chuàng)新，構建以集體化機制為核心的鄉(xiāng)村治理體系，提升治理能力，構建共建共治共享的社會治理格局。實踐表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會兩者相輔相成，喪失經(jīng)濟基礎的村民委員會不可能很好地開展工作，同時，喪失了政治基礎的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不可能保持其公共治理的功能。當前，亟須在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎上，借助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)結一定地域范圍內的農(nóng)戶，幫助處理集體經(jīng)濟社會事務，提供各種制度交融、政策執(zhí)行的平臺和載體。

同時，加強對農(nóng)村集體資源的管理，利用好農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革成果，健全村級集體經(jīng)濟法人治理機制、經(jīng)營運行機制、監(jiān)督管理機制和權益分配機制，重建農(nóng)民與集體的關系，明確農(nóng)民在集體組織中的具體責任和義務，在享受集體成員身份帶來的收益時必須遵守相應的集體組織賦予的相關義務，鼓勵農(nóng)民自主參與集體事務決策監(jiān)督的全部環(huán)節(jié)，提供利益訴求表達渠道，完善民主參與機制，發(fā)揮好村民參與決策的主觀能動性，讓農(nóng)民真正地成為鄉(xiāng)村社會治理的主體，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理制度。

（四）加強村級黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領導。農(nóng)村集體經(jīng)濟作為社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式，村級黨組織是黨在農(nóng)村全部工作的基礎，加強農(nóng)村基層黨組織的核心領導是中國特色社會主義農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的應有之義。要強化基層黨組織在發(fā)展集體經(jīng)濟中的地位和作用，明確農(nóng)村基層黨組織在推進集體經(jīng)濟發(fā)展中功能定位及其在推進集體經(jīng)濟發(fā)展中的工作要求。同時，用足派遣第一書記和集體經(jīng)濟發(fā)展輔導員等政策措施，引聚一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的優(yōu)秀人才，全方位地強化促進機體經(jīng)濟發(fā)展的人才支撐。此外，積極發(fā)揮村級黨組織的核心作用，領導農(nóng)村集體經(jīng)濟走可持續(xù)發(fā)展道路。要在實踐中用好和創(chuàng)新財政惠農(nóng)支農(nóng)政策，加強對多元政策資源的整合協(xié)同力度，提高政策和資金的支持和使用效率，將發(fā)展集體經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、公共服務建設等各類政策有機銜接，支持集體經(jīng)濟組織開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務和政府公益性服務，合理引導集體經(jīng)濟規(guī)避市場風險，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。