科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理之思考

劉 菁

預(yù)算管理是指利用預(yù)算對(duì)組織內(nèi)部的資源進(jìn)行分配、考核和控制，從而有效管理組織活動(dòng)，完成組織職能。績(jī)效管理是“目標(biāo)—效果導(dǎo)向”管理，是以績(jī)效目標(biāo)的建立、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋為基本環(huán)節(jié)的管理制度。而績(jī)效預(yù)算是從績(jī)效管理的角度出發(fā)，打造一種“產(chǎn)出式”的預(yù)算管理方式?？蒲许?xiàng)目是指開展科學(xué)技術(shù)研究的一系列獨(dú)特、復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，這些活動(dòng)有著明確的目標(biāo)或目的，必須在特定的時(shí)間、預(yù)算、資源限定內(nèi)，依據(jù)規(guī)范完成。在科研項(xiàng)目中實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，能夠?qū)㈩A(yù)算與項(xiàng)目績(jī)效考核緊密結(jié)合起來，切實(shí)做到追蹤項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，優(yōu)化資金投入的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量?？蒲许?xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理貫穿科研項(xiàng)目的整個(gè)管理過程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控以及應(yīng)用。

隨著科學(xué)事業(yè)不斷發(fā)展，項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，并逐步走向常態(tài)化。但是，科研項(xiàng)目種類繁多，科研單位管理水平參差不齊，而國家對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的要求也在不斷提高。因此，如何進(jìn)一步提高科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理水平，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效益，是國家全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)。

一、我國科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

黨的十九大報(bào)告中明確提出，要全面建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中指出：“以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為保障。力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?！笨梢?，黨和國家把預(yù)算績(jī)效管理提到了前所未有的高度。

科研項(xiàng)目預(yù)算管理方式在我國起步較晚，隨著預(yù)算管理制度逐步實(shí)施，科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理體制也在逐漸完善。從2002年開始，我國逐漸對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算管理方式做出制度上的安排，確定了當(dāng)前科研項(xiàng)目績(jī)效管理的基本思路。2010年，財(cái)政部研究并制定了中央級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)總體方案，并推出了預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)；2011年相繼印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》和《中央部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程（試行）》；2012年印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》；2013年印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中明確提出“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金”等要求。2015年，財(cái)政部相繼印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法》和《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等；2019年印發(fā)的《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》明確了預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)開展預(yù)算績(jī)效日常監(jiān)控；2020年修訂印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，在健全激勵(lì)約束機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)具體方式，以及從近幾年試點(diǎn)成果中總結(jié)提煉出的行之有效的方法等方面進(jìn)行了制度化規(guī)定。至此，我國已逐步建立起項(xiàng)目承擔(dān)單位開展自評(píng)、中央主管部門組織實(shí)施評(píng)價(jià)和財(cái)政部進(jìn)行重點(diǎn)審評(píng)相結(jié)合的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式。

二、科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題

（一）科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理理念不足

目前，科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理仍處于起步階段。一方面科研單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，仍存在“重投入、輕績(jī)效”的思想，對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，僅把科研項(xiàng)目績(jī)效管理工作當(dāng)作例行任務(wù)。另一方面，科研單位缺乏符合預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)統(tǒng)籌?？蒲腥藛T績(jī)效管理積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編報(bào)水平不高，績(jī)效管理人員專業(yè)能力不足，等等。這些都不利于科研資源的優(yōu)化配置，影響了單位科研能力提升和科研事業(yè)的發(fā)展。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度不健全

我國績(jī)效管理的制度體系已完成頂層設(shè)計(jì)，但各部門、地方政府等制定的具體操作辦法還比較少，特別是針對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的辦法更少，同時(shí)，已有的操作辦法也存在操作性不強(qiáng)的問題，因而對(duì)于科研項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效管理的支撐作用不夠強(qiáng)大。因此，具體到科研單位內(nèi)部，很難建立起全面的預(yù)算績(jī)效管理制度。

（三）科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系有待完善

一是績(jī)效評(píng)價(jià)主體單一，主要是由財(cái)政部門和預(yù)算主管部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，各個(gè)科研單位開展自評(píng)。評(píng)價(jià)主體單一容易帶有主觀意識(shí)色彩而影響評(píng)價(jià)結(jié)果，降低績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置欠科學(xué)性、合理性。由于不同項(xiàng)目的分類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善，缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，科研人員在編制績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)仍存在一些問題。如績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過于框架化，操作性和考核性不強(qiáng)；指標(biāo)設(shè)置未能細(xì)致參考相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致科學(xué)性不足；產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)設(shè)置不夠全面；定量指標(biāo)和定性指標(biāo)分配不合理；指標(biāo)值設(shè)置主觀性過強(qiáng)導(dǎo)致合理性不足；重視單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)而忽略單位整體的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，可能會(huì)造成項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)偏差，等等。由于科研單位普遍未設(shè)置單獨(dú)的績(jī)效管理部門，各單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)僅對(duì)科研人員填報(bào)的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單審核匯總，而對(duì)其填報(bào)內(nèi)容的科學(xué)性和合理性把握不足，致使績(jī)效目標(biāo)和資金投入匹配不合理，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高，難以達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)。

三是績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)考核機(jī)制尚未健全，績(jī)效管理缺乏跟蹤問效?？?jī)效管理是對(duì)科研產(chǎn)出進(jìn)行約束和考核，績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)管理旨在發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正與目標(biāo)偏離較大的問題，考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理成果與項(xiàng)目資金安排掛鉤，以充分發(fā)揮考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的功效。但是，目前科研單位對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理重視程度不夠，科研項(xiàng)目日常管理工作中仍存在重申報(bào)、輕使用、少監(jiān)督的問題，未建立起單位內(nèi)部的項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)機(jī)制，績(jī)效管理工作趨于形式化。因此，容易導(dǎo)致績(jī)效管理與項(xiàng)目建設(shè)“兩張皮”，難以達(dá)到績(jī)效管理的目的。

（四）科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)不完善

科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理涉及項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和評(píng)價(jià)跟蹤問效等各個(gè)環(huán)節(jié)，加上科研項(xiàng)目類別較多，重大科研項(xiàng)目的資金規(guī)模也較大，所以管理工作較為繁雜。目前，大部分科研單位未建立起自己的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，基本上是使用中央部門預(yù)算系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效管理。所以在編制年度預(yù)算績(jī)效指標(biāo)、開展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)等工作時(shí)，主要依靠科研人員和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行手工分類編制、審核和匯總，這便大大降低了工作效率，也嚴(yán)重影響了項(xiàng)目績(jī)效管理工作質(zhì)量。

三、解決措施和建議

（一）建立完善的科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度體系

制度建設(shè)是推進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作的重要保障。應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立完善科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度體系，制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確各類科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制，讓科研單位開展工作有據(jù)可依。同時(shí)，科研單位要從單位實(shí)際出發(fā)，建立起自身適用的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度體系，將績(jī)效管理貫穿項(xiàng)目日常管理的始終，在實(shí)際工作中不斷總結(jié)和改進(jìn)，使科研單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度化、規(guī)范化。

（二）重視人才隊(duì)伍建設(shè)

一方面，科研單位應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，設(shè)立專門的績(jī)效管理部門，強(qiáng)化主體責(zé)任，并將單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要參考依據(jù)，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用。另一方面，科研單位應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)行業(yè)專家、中介咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)力量，建立單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作小組。同時(shí)，要重視培訓(xùn)工作，全面提高單位績(jī)效管理人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

（三）建立健全科研項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制

首先，要按照科學(xué)性和可行性的原則設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，注意共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的結(jié)合，不能只設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)而忽視效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等?？蒲袉挝辉诰幹祁A(yù)算時(shí)要科學(xué)合理設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，充分明確主體責(zé)任。同時(shí)，財(cái)政部門、預(yù)算部門要把好審核關(guān)，并對(duì)一些重大項(xiàng)目引入科學(xué)民主的評(píng)審手段，邀請(qǐng)專家或委托中介機(jī)構(gòu)等參與審核，把績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算資金安排、預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算項(xiàng)目管理的重要依據(jù)。

其次，要建立績(jī)效管理運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)，要進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)績(jī)效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，從而保證績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目主管部門要聯(lián)合單位績(jī)效管理小組，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中績(jī)效完成情況進(jìn)行抽查，跟進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，考核項(xiàng)目資金的執(zhí)行情況。同時(shí)，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌安排，重視盤活項(xiàng)目存量資金，關(guān)注并強(qiáng)化過程管理。

再次，要建立績(jī)效自評(píng)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制。要求各相關(guān)部門先自評(píng)，將績(jī)效自評(píng)結(jié)果作為完善下一年績(jī)效目標(biāo)的依據(jù)，然后圍繞財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，全面評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況。

最后，要對(duì)事后績(jī)效評(píng)價(jià)不斷優(yōu)化。應(yīng)改變績(jī)效評(píng)價(jià)主體單一化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體多元化。要合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將結(jié)果納入到問責(zé)體系中，與預(yù)算安排掛鉤，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算問責(zé)一體的績(jī)效問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理全過程監(jiān)控。

（四）提高項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理重視程度

隨著預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理工作持續(xù)開展，大部分科研單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)普遍提高。財(cái)政部門要繼續(xù)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，并借助各種宣傳媒體培訓(xùn)宣講制度規(guī)章等，對(duì)績(jī)效管理理念加大宣傳力度，在社會(huì)范圍內(nèi)營造良好的輿論氛圍，提高科研單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理工作的認(rèn)知。

（五）公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

完善績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度，對(duì)非涉密科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)通過一定方式向社會(huì)公眾公布，使績(jī)效管理公開化、透明化，特別是一些具有重大社會(huì)意義的科研項(xiàng)目績(jī)效情況，應(yīng)重點(diǎn)向社會(huì)公開，通過借助社會(huì)專業(yè)力量加強(qiáng)監(jiān)督約束。

（六）建立高效率的績(jī)效管理工作平臺(tái)

要根據(jù)科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際需要，不斷優(yōu)化創(chuàng)新，充分利用信息化手段，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，探索建立高效率的績(jī)效管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)、執(zhí)行情況、評(píng)價(jià)結(jié)果等數(shù)據(jù)信息化管理。建議科研單位在財(cái)政部門統(tǒng)一建立預(yù)算管理平臺(tái)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況建立一套符合本單位實(shí)際的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，讓績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、公開等項(xiàng)目管理全過程。同時(shí)，與財(cái)政部門統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)對(duì)接，從根本上提高科研項(xiàng)目績(jī)效管理工作效率和質(zhì)量。