如何理解貫徹《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程》

楊長營

章程作為法人登記的必要條件，是一個組織運營和管理的基本制度規(guī)范。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》（以下簡稱“示范章程”），對建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、規(guī)范內(nèi)部治理機制具有重要意義。要全面學習掌握示范章程內(nèi)容，深刻把握示范章程內(nèi)涵要義，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法營造良好環(huán)境。

一、示范章程符合當前發(fā)展需要

示范章程總共7章49條，全面闡釋了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵與外延，突出其特別法人的功能屬性，與農(nóng)村基層組織治理機制相銜接，同時為各地制定符合自身情況的章程留下靈活調(diào)整的空間。

（一）突出集體經(jīng)濟組織特別屬性。一是突出集體土地所有權(quán)代表的特殊性。我國憲法規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。示范章程第四條明確集體資產(chǎn)的范圍，包括成員集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，是落實憲法賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的體現(xiàn)，這與工商企業(yè)通過“招拍掛”獲得土地使用權(quán)、專業(yè)合作社通過入股獲得土地經(jīng)營權(quán)有本質(zhì)區(qū)別，無法通過貨幣數(shù)額來計量其價值。同樣地，示范章程第五條關(guān)于承擔債務(wù)責任，為了保障集體所有制的穩(wěn)定性，集體所有的資源性資產(chǎn)所有權(quán)也不對債務(wù)承擔責任。二是突出民主管理決策機制的特殊性。一方面關(guān)于投票權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決策管理是其成員行使民事權(quán)利的基本體現(xiàn)，示范章程明確具有完全民事行為能力的成員享有“一人一票”的平等投票權(quán)，突出集體經(jīng)濟組織勞動聯(lián)合的屬性。這與專業(yè)合作社因出資額或交易量（額）較大的成員享有附加表決權(quán)有所不同，更與公司“按股投票”的決策機制有本質(zhì)區(qū)別。另一方面關(guān)于票決有效性，示范章程提高了集體經(jīng)濟組織票決有效性的門檻，規(guī)定三分之二以上的有表決權(quán)的成員參會，會議有效；對一般事項作出決議，須經(jīng)成員表決權(quán)總數(shù)過半數(shù)通過；重大事項作出決議，須經(jīng)成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過。也就是說，票決有效性的投票基數(shù)是集體成員有表決權(quán)的絕對總數(shù)，而不是參會成員的百分比。這與村民會議表決人數(shù)比例有明顯不同，《村民委員會組織法》第二十二條規(guī)定“召開村民會議，應(yīng)當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過”，也就是“雙過半”的比例即可通過決議，其表決基數(shù)是參會人員。三是突出資產(chǎn)量化作為收益分配依據(jù)的特殊性。開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清家底，將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化給集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。由此，很多人認為，資產(chǎn)量化、股份分配后，農(nóng)民完成了向股民的轉(zhuǎn)變，成為了集體經(jīng)濟組織的股東，顯然這是公司化的理解。獲得資產(chǎn)份額（股份）的成員并不能簡單理解為集體經(jīng)濟組織的出資人。示范章程第五章明確了集體資產(chǎn)的量化方式和份額（股份）設(shè)置類型，集體資產(chǎn)的份額（股份）僅僅是集體成員按股分紅的依據(jù)。份額（股權(quán)）實行戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)后，集體分紅的對象雖然是享有集體資產(chǎn)份額（股份）的成員，但其福利保障應(yīng)當包括家庭新增人口按章程取得成員身份在內(nèi)的全體成員。

（二）銜接農(nóng)村基層組織治理機制。一是與組織機構(gòu)相銜接。產(chǎn)權(quán)制度改革新成立的合作社，明確了組織機構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則，選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會、成員（代表）大會，建立了與村黨組織、村民自治組織治理結(jié)構(gòu)相類似的管理、監(jiān)督、權(quán)力運行機制。示范章程明確合作社的組織機構(gòu)任期為5年，與現(xiàn)行村黨支部委員會、村民委員會的任期相同，逐步構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下完善的農(nóng)村基層組織治理體系。二是與決策機制相銜接?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》均明確村級重大事項決策實行“四議兩公開”機制，即村黨組織會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議；“兩公開”：決議公開、實施結(jié)果公開。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，村民與集體成員的重合度越來越低，產(chǎn)權(quán)清晰后，村民已經(jīng)不再全是集體成員。為與農(nóng)村基層組織決策機制相銜接，統(tǒng)一了“四議兩公開”的表述，但“四議”的主體發(fā)生了變化，即村黨組織會提議、村黨組織和合作社理事會會議商議、黨員大會審議、集體成員（代表）大會決議，同樣的表述賦予“四議兩公開”新的內(nèi)涵。三是與戶籍制度改革相銜接。戶籍作為人口管理的重要方式，隨著改革力度的加大，逐漸從價值分割回歸管理屬性。示范章程明確了戶籍關(guān)系作為成員身份取得的必要條件，但并非喪失身份的必要條件，農(nóng)民進城落戶并不必然喪失成員身份，打消了其落戶城鎮(zhèn)的顧慮，既符合戶籍制度的改革方向，也維護了進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）留足章程條款靈活調(diào)整空間。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程作為合作社內(nèi)部管理的基礎(chǔ)規(guī)范，要體現(xiàn)不同地區(qū)的差異性。示范章程留足了條款補充選擇、靈活調(diào)整的空間，滿足不同地區(qū)、不同發(fā)展程度集體經(jīng)濟組織的特點需求。一是集體成員管理因地制宜。示范章程明確了成員身份取得和喪失的條件，同時留有可供補充的條款，如湖北省一些集體經(jīng)濟組織增加“因水庫移民、扶貧搬遷等政策性移民依法取得遷入地集體成員身份”，符合當?shù)匾泼癜徇w較多的實際情況。二是機構(gòu)設(shè)置因地制宜。集體經(jīng)濟組織設(shè)成員大會、理事會、監(jiān)事會，成員較少的集體經(jīng)濟組織無需成立成員代表大會。但因農(nóng)民外出務(wù)工較多，成員大會很難召集，一般采用成員代表大會的方式行使權(quán)力。但集體經(jīng)濟組織的決策投票權(quán)并非政治權(quán)利，關(guān)系成員的基本民事權(quán)利，很多地方采用一戶一代表的“戶決制”方式實行民主決策，這與當年小崗村有20戶村民、18戶參會表決按下了“十八個紅手印”的表決方式相同，既可行又合理。三是股份設(shè)置因地制宜。一方面，示范章程明確股份設(shè)置以成員股為主，成員股還可以分為人口股：賦予全體成員集體財產(chǎn)權(quán)利；勞齡股：體現(xiàn)對集體付出勞動貢獻的差別；扶貧股、敬老股：體現(xiàn)對弱勢群體的照顧幫扶。山東省泰安市的一些集體經(jīng)濟組織設(shè)置“獨生子女父母獎勵股”，以體現(xiàn)對這些遵守計劃生育國策群體的獎勵。另一方面，示范章程對股份轉(zhuǎn)讓的受讓方所持股份占合作社全部股份的比重未作統(tǒng)一限定，交由各集體經(jīng)濟組織自行規(guī)定。從實踐來看，大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織將此比例控制在5%-10%之間。如果集體經(jīng)濟組織的規(guī)模較小，受讓方不管是以戶為單位，還是以人為單位，持股比例的制定會受到人口和戶數(shù)的影響。如山東省泰安市八樓村共有集體成員31戶、57人，如果受讓方以人為單位，則人均占股1.75%，受讓方轉(zhuǎn)入兩個人的股份，其占股比例就會超過5%，如果受讓方的單位為戶，則該比例會更高。所以，股份流轉(zhuǎn)占比要根據(jù)本集體經(jīng)濟組織的成員和戶數(shù)規(guī)模來自行確定。

二、在實踐中用好示范章程

優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，必須補上法律短板。示范章程的印發(fā)，邁出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的重要一步。要在實踐中用好示范章程，推動集體經(jīng)濟健康發(fā)展，為立法工作營造良好環(huán)境。

（一）規(guī)范章程內(nèi)容。一是規(guī)范組織機構(gòu)設(shè)置。一些地方將合作社的日常管理機構(gòu)稱“董事會”，示范章程稱理事會。董事會的董事成員，一般由出資人推薦，根據(jù)企業(yè)出資數(shù)額比例占有相應(yīng)的董事席位，出資額少的股東可能沒有董事名額。而理事會的理事是全體成員選舉產(chǎn)生的，與出資額、股份占比無關(guān)，應(yīng)當統(tǒng)一稱理事會。二是規(guī)范集體成員表述。成員是組織機構(gòu)組成人員的一般泛指，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過產(chǎn)權(quán)制度改革新成立的合作社，其成員應(yīng)當稱社員，就如黨組織的成員稱為黨員一樣。此外，有的地方將集體經(jīng)濟組織的成員稱為股東，或混淆使用，這與改革精神不符。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，其獲得集體資產(chǎn)份額（股份）的成員也不等同于持有公司股票的股東。三是完善組織機構(gòu)職能。示范章程明確成員大會是合作社的最高權(quán)力機構(gòu)，成員代表大會不具有審議、修改章程的職權(quán)。有的地方未經(jīng)成員大會授權(quán)，成員代表大會即行使最高權(quán)力，程序違法導(dǎo)致表決結(jié)果違法。要完善成員大會、成員代表大會、理事會等機構(gòu)職能，進一步明確組織機構(gòu)的權(quán)力邊界，真正讓農(nóng)民成為集體經(jīng)濟組織決策管理的主人，維護農(nóng)民合法權(quán)益。

（二）規(guī)范治理機制。一是理順農(nóng)村基層組織關(guān)系。產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，農(nóng)村基層形成了以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民自治組織、集體經(jīng)濟組織共同參與的治理格局，要進一步鞏固和強化中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，充分發(fā)揮村民委員會管理村民自治事務(wù)和合作社管理集體經(jīng)濟事務(wù)的功能作用，逐步推動“政經(jīng)分離”試點，理順農(nóng)村基層組織職能定位。二是協(xié)調(diào)推動村級組織同步換屆。2021年是村“兩委”換屆之年，更是任期調(diào)整為5年后的首次換屆，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的換屆選舉要與村“兩委”協(xié)調(diào)同步，落實村黨組織書記兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人的要求。關(guān)于當選條件的規(guī)定，《村民委員會組織法》第十五條規(guī)定“選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當選”，示范章程雖然明確了合作社理事會成員采用差額方式選舉產(chǎn)生，但未明確當選條件，需要在實踐中進一步總結(jié)并予以明確。三是理順成員管理與股份管理機制。一些集體經(jīng)濟組織在章程中僅明確了成員確認的條件，但未明確改革后成員的管理制度；有的集體經(jīng)濟組織將成員的管理等同于股份的管理，認為資產(chǎn)量化、股份分配后，成員與股份均實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的管理方式，將成員管理與股權(quán)管理混為一談，這是對成員動態(tài)變化客觀事實認識不足的表現(xiàn)。示范章程的導(dǎo)向是明確成員身份的取得與喪失條件，實行動態(tài)管理；份額（股份）戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)，實行不隨人口變動而無償調(diào)整的靜態(tài)管理。

（三）規(guī)范經(jīng)營管理。一是管好集體資產(chǎn)。示范章程明確健全集體資產(chǎn)清查、登記、保管、使用、處置等制度，是落實改革工作要求、防止資產(chǎn)流失的必要措施。嚴格執(zhí)行財務(wù)會計制度，實行獨立核算。規(guī)范收入管理、財務(wù)公開、開支審批等制度，構(gòu)建完善的資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理體系，夯實集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。二是抓好經(jīng)濟建設(shè)。示范章程明確合作社以效益為中心，利用多種方式開展資產(chǎn)運營。要盤活利用閑置資源，充分挖掘自然環(huán)境、人文生態(tài)等資源要素潛力，激活市場機制，提高集體資產(chǎn)市場價值。在產(chǎn)權(quán)清晰后，積極推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，拓寬發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的有效路徑，確保集體資產(chǎn)保值增值。三是搞好收益分配。示范章程明確收益分配要做到“三個嚴禁”，即嚴禁舉債搞公益，嚴禁舉債發(fā)福利，嚴禁舉債分紅，這是收益分配的底線原則。同時規(guī)定了收益分配的三項內(nèi)容和順序，比現(xiàn)行會計制度規(guī)定的收益分配內(nèi)容少了“對投資者分配”“其他分配”兩項，引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織不再直接吸收外來投資，以降低債務(wù)風險，維護集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定性。如有需要，可以通過成立項目公司，吸收集體、成員、外部人員、工商資本等主體的資金開展項目建設(shè)與運營，以該項目的資產(chǎn)為限對外承擔責任，其收益按規(guī)定對集體上交利潤，在集體內(nèi)部再按照章程進行分配。要改變過去收益分配不規(guī)范、分配對象不清晰等問題，搞好農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)建設(shè)，增強農(nóng)民的獲得感。