談?wù)劜块T預(yù)算項目支出績效評價

王 錦

黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預(yù)算績效評價體系”。此后，中央和地方財政部門相繼出臺若干辦法，逐步探索形成了“事前績效評估管理、事中績效目標及運行監(jiān)控、事后績效評價及結(jié)果應(yīng)用管理”的預(yù)算績效全過程管理模式。2020年財政部頒布的《項目支出績效評價管理辦法》，對項目支出績效評價的含義、基本原則、依據(jù)、評價對象和內(nèi)容、績效評價指標、評價標準和方法、評價組織管理和實施、評價結(jié)果應(yīng)用及公開等作出了明確規(guī)定。與此同時，中央第一次將“績效評價信息隨決算公開”納入年度各省份高質(zhì)量發(fā)展考核，績效評價信息將隨當(dāng)年決算一并公開。由此可見，績效評價工作越來越重要。但是，不可否認，在實際操作中，部門預(yù)算項目支出績效評價仍存在著一些問題。本文以某行政事業(yè)單位2019年績效評價為例，分析其過程中存在的主要問題，并提出相應(yīng)對策。

一、部門預(yù)算項目支出績效評價實踐管理存在問題

本次績效評價主要為2019年財政撥款項目，按業(yè)務(wù)類和投資發(fā)展類項目分別進行統(tǒng)計，評價項目151個，項目內(nèi)容涉及科學(xué)技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出、自然資源海洋氣象支出等。在部門績效自評的基礎(chǔ)上，省級預(yù)算績效評價中心預(yù)算又進行了績效評價復(fù)核，主要存在以下問題。

（一）對績效評價工作重視程度較低

預(yù)算績效評價體系建立初期，預(yù)算單位認為編制預(yù)算就是申請資金，對預(yù)算編制要求不聞不問，更不了解績效評價體系和內(nèi)容。在建立績效指標體系和進行考評工作時，也多由財務(wù)部門代編，財務(wù)人員側(cè)重的主要是資金管理和會計核算，對整個項目實施內(nèi)容和過程缺乏了解，這就導(dǎo)致編出的績效目標較為粗略，缺乏針對性，致使財務(wù)指標與業(yè)務(wù)指標不匹配，不能很好地反映項目實施內(nèi)容，更不能根據(jù)項目實施內(nèi)容把控資金支付進度。這樣一來，績效目標的編制不僅沒有助推項目實施成效，反而成了預(yù)算編制的“負擔(dān)”，后續(xù)績效評價管理也僅僅被動地浮于制度層面，并未將其真正落實到實際應(yīng)用中去。

（二）績效目標設(shè)定不科學(xué)

一是績效目標指標值設(shè)定不規(guī)范。預(yù)算編報時確定的績效指標，由預(yù)算執(zhí)行情況和年度績效目標完成情況兩部分構(gòu)成，其中預(yù)算執(zhí)行情況是考察資金支付進度，年度績效指標主要考核指標完成情況，包括產(chǎn)出指標、效益指標、服務(wù)對象滿意度指標三類，每類指標又分別設(shè)立四級指標。2019年省級預(yù)算編制要求業(yè)務(wù)類項目只編制產(chǎn)出指標，投資發(fā)展類項目編制產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標，且所有項目可量化指標達到50%以上。但在2019年績效評價過程中發(fā)現(xiàn)，個別項目指標值設(shè)置不全，可量化指標不足50%，且許多單位使用“有效提升”、“基本保障”、“效果顯著”等詞匯作為指標值內(nèi)容，在進行績效評價時沒有客觀的評價標準，比如如何考核項目的效益，達到什么數(shù)值可稱為基本保障，主觀評價因素較大，難以有效評價。二是績效目標權(quán)重設(shè)置不合理。原則上預(yù)算績效目標權(quán)重統(tǒng)一設(shè)置為預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標50%、效益指標30%、服務(wù)對象滿意度指標10%。如有特殊情況，除預(yù)算執(zhí)行率權(quán)重不得變動外，其余指標權(quán)重可做適當(dāng)調(diào)整。在評價過程中發(fā)現(xiàn)，有些單位修改指標權(quán)重，增加容易達標的指標賦分，減少不容易達標的指標賦分。比如在評價滿意度指標時，需要通過網(wǎng)絡(luò)問卷、電話回訪等方式測評，工作量大、整理時間長，因此在績效評價賦分時就對此指標分配較低分數(shù)，即使工作未完成，此項指標得分不高，也不會對總的評價結(jié)果造成太大影響。這樣就會弱化關(guān)鍵性指標，以“利于得分”為主，而不以客觀重要程度設(shè)置相關(guān)指標。

（三）項目執(zhí)行與績效指標不匹配

在績效評價過程中發(fā)現(xiàn)，參與評價的項目中有21個項目預(yù)算執(zhí)行率低于60%，但是11個項目評價結(jié)果為“優(yōu)”，10個項目評價結(jié)果為“良”。之所以出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行率偏低，評價結(jié)果卻為較好的原因：一是在項目執(zhí)行時未充分考慮項目資金運行與績效目標的關(guān)系，使資金支付進度與績效目標完成情況不匹配；二是在項目實施過程中，出現(xiàn)了某些不可知因素導(dǎo)致不能完成預(yù)期設(shè)定指標，或者用較少的資金即可完成年初設(shè)定目標值時，未能及時調(diào)整項目支出預(yù)算和相應(yīng)績效目標。這都反映出預(yù)算單位在對預(yù)算編制和績效評價體系設(shè)計時，理解過于片面化，造成預(yù)算執(zhí)行與績效目標脫節(jié)，項目實施效果大打折扣，評價結(jié)果失真，從而失去績效目標設(shè)置的基本作用。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

績效評價的目的，是通過評價發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和項目實施過程中的問題，并對問題進行反饋及整改。評價工作結(jié)束后，項目實施單位應(yīng)當(dāng)對當(dāng)年未完成績效目標或者得分較低原因進行仔細分析和歸納梳理，找出預(yù)算項目執(zhí)行進度慢、評價效果不好的具體原因，并對績效評價中發(fā)現(xiàn)的績效目標執(zhí)行偏差和管理漏洞，及時采取措施分類加以糾正，以此作為完善下年績效管理工作的依據(jù)。但是在實際工作中，預(yù)算單位完成本年度績效評價后，并未進行相應(yīng)的總結(jié)和改進，致使同樣問題反復(fù)出現(xiàn)。

二、提高部門預(yù)算項目支出績效評價質(zhì)量對策

開展預(yù)算支出績效評價，是落實《中華人民共和國預(yù)算法》和《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》的具體舉措。針對上述存在的主要問題，應(yīng)對績效評價制度進行認真分析、明確責(zé)任、仔細研究，按要求考核項目支出績效目標的完成情況，提高部門整體績效管理水平。筆者結(jié)合實踐，建議從以下幾個方面加以改進。

（一）加強績效評價組織制度建設(shè)

完善本部門績效管理和評價制度，為資金資產(chǎn)合理配置提供有效依據(jù)。一是堅持實事求是原則，做到誰申請資金誰編制目標，單位要組成績效評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強化領(lǐng)導(dǎo)重視程度，保證預(yù)算工作的客觀性和真實性。設(shè)立財務(wù)人員和業(yè)務(wù)專家組成的績效評價小組，財務(wù)人員主要負責(zé)評價方案的解讀，組織實施績效評價工作；業(yè)務(wù)專家主要負責(zé)指標體系的建立、指標權(quán)重的設(shè)置和績效評價的核實工作。二是根據(jù)實際情況，制定部門財政預(yù)算資金績效管理辦法，對財務(wù)人員進行相關(guān)知識培訓(xùn)，提高各單位對績效管理的認識，深化績效管理理念，落實評價工作主體責(zé)任，抓好績效評價管理隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）制定績效目標考核標準

部門要從績效目標設(shè)置的源頭抓好績效管理工作，根據(jù)項目建設(shè)具體要求，建立統(tǒng)一的預(yù)算績效評價指標體系。完善考核標準能夠?qū)⒏鞑块T職能進行明確劃分，并具體落實到崗位職責(zé)，有利于對預(yù)算績效評價指標的真實性進行合理監(jiān)督。同時，應(yīng)明確考核標準，進一步細化量化績效目標，以便于定量考核績效目標完成情況。比如如何考量是否產(chǎn)生了經(jīng)濟效益和社會效益，對于受益對象滿意度具體怎么衡量等，以避免考核人員避重就輕、為得高分隨意改變權(quán)重的現(xiàn)象，使其能夠?qū)︻A(yù)算績效評價結(jié)果信息作出精確判斷和精準核算處理，提高自身績效管理工作的合理性、準確性。

（三）建立績效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制

加強預(yù)算執(zhí)行與績效監(jiān)控的銜接，重點監(jiān)督資金使用與績效目標的實現(xiàn)情況，對照年初設(shè)定的績效目標，分析目前收集到的有關(guān)信息，對偏離年初績效目標的問題進行糾正，對特殊原因造成的偏差進行分析，以發(fā)現(xiàn)問題、找出管理的薄弱環(huán)節(jié)，及時調(diào)整績效目標。結(jié)合績效監(jiān)控和本年收支變化因素，在編制下年預(yù)算時，優(yōu)先保障績效管理較好的政策和項目，壓減績效較差的政策和項目。通過此種方式，進一步加強績效管理責(zé)任約束，積極改善資金使用與管理偏差滯后的狀況，使預(yù)算執(zhí)行與績效運行“雙監(jiān)控”成為預(yù)算管理常態(tài)。

（四）提升績效結(jié)果應(yīng)用水平

部門應(yīng)進一步完善項目績效評價指標體系，嚴格執(zhí)行績效評價考核標準，對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，及時查找原因，采取有效措施進行整改，提高資金使用合理性和科學(xué)性，提升績效評價工作效率。研究、關(guān)注績效管理理論與實踐發(fā)展的新思路、新動向，增強績效評價結(jié)果的可比性、可信度，進一步提高財政資金使用效益，形成事前有規(guī)劃、事中有監(jiān)控、事后有反饋的工作機制，做到績效管理貫穿資金管理全過程，逐漸實現(xiàn)績效管理的規(guī)范化、常態(tài)化。

（五）將績效評價工作作為部門內(nèi)部審計重點

以往的內(nèi)部審計主要是針對預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟責(zé)任審計等，今后要將績效評價審計列為內(nèi)部審計的重點。針對績效評價，部門內(nèi)部擇優(yōu)成立績效評價復(fù)核小組，對照財政部門績效評價復(fù)核工作的要求，主要對績效評價基本理論和知識，實施預(yù)算績效管理主要任務(wù)、路徑和方法，績效評價指標設(shè)定、評價標準和評價報告的撰寫要求等進行審計，倒逼單位提高對績效管理的認識，設(shè)定內(nèi)容完整、權(quán)重合理、數(shù)據(jù)真實、結(jié)果客觀的績效指標，落實評價工作主體責(zé)任，抓好績效評價管理隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

綜上所述，加強部門績效管理，加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)項目制定、溝通交流、評價結(jié)果等全過程的良性循環(huán)。只有在績效目標提升的持續(xù)循環(huán)過程中，才能有效提高財政資源配置效率和使用效益，提升部門預(yù)算項目支出績效評價水平，從而強化部門績效管理政策的實施效果。