生態(tài)保護(hù)紅線管控：國外生態(tài)空間管控的理論溯源與經(jīng)驗(yàn)借鑒

□何雄偉

一、前言

劃定生態(tài)保護(hù)紅線是近年來我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。生態(tài)保護(hù)紅線的提出及實(shí)施是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中的重大突破，對(duì)于維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全以及支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都具有非常重要的戰(zhàn)略作用。目前，我國各?。ㄊ?、區(qū)）區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作已基本完成，但是在生態(tài)保護(hù)紅線管控政策和制度建設(shè)方面仍處于探索階段。因此，有效解決以往生態(tài)保護(hù)區(qū)域“劃得出”但“守不住”的問題，使生態(tài)保護(hù)紅線真正落地，并與現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地管控政策進(jìn)行有效銜接，建立科學(xué)的生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制和保障制度體系，嚴(yán)格保護(hù)國土生態(tài)空間，從而推動(dòng)形成我國區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，已經(jīng)成為我國當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

盡管在國際上并沒有“生態(tài)保護(hù)紅線”這種概念和制度，但在自然生態(tài)和生態(tài)空間管控方面卻也有許多類似的制度，如國際上普通被認(rèn)可自然保護(hù)地系統(tǒng)制度。雖然自然保護(hù)地系統(tǒng)劃分標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)與我國目前推行的生態(tài)保護(hù)紅線制度不甚相同，但其本質(zhì)特點(diǎn)和管控模式則有相似之處。因此，本文著重分析國內(nèi)外自然保護(hù)地建設(shè)、生態(tài)空間管控方面的理論和實(shí)踐，為我國生態(tài)保護(hù)紅線的管控提供理論支撐和經(jīng)驗(yàn)參考。

二、理論溯源

歐美一些發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化早期過程中產(chǎn)生了很嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境惡化問題，也就因此較早產(chǎn)生了關(guān)于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)安全格局構(gòu)建的研究和實(shí)踐。如：在英國，為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾，霍華德（E.Howard）在1899 年提出“田園城市”理論[1]，即用生態(tài)規(guī)劃理念來克服無序的城市化擴(kuò)張對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的趨勢(shì)；同時(shí)期的美國景觀設(shè)計(jì)之父奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）與其助手沃克（Calvert Vaux）也開展了城市公園的理論研究和實(shí)踐[2]。直到現(xiàn)在，“田園城市”理論思想仍然在各國生態(tài)空間管控中得到廣泛應(yīng)用。此外，麥克哈格（Mc Harg）在1969 年提出了基于生態(tài)過程適宜性的系統(tǒng)生態(tài)研究方法，開創(chuàng)了生態(tài)規(guī)劃的新時(shí)代。[3]20 世紀(jì)90 年代以福爾曼（Richard Forman）[4]學(xué)者為代表，提出了景觀格局優(yōu)化理論，從而衍生出生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（Ecological Network）、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（Ecological Infrastructure）、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure，簡(jiǎn)稱GI）、綠道（Green Way）、生態(tài)保護(hù)地（Ecological Protected Areas）等維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全的概念。這些概念的提出以及與之相應(yīng)的措施方法，也與我國目前提出的生態(tài)保護(hù)紅線在本質(zhì)上有相似性。本文針對(duì)研究需要，結(jié)合國外研究實(shí)際，選擇“自然保護(hù)地系統(tǒng)”“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”“綠道建設(shè)”“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”等理論成果進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。

（一）自然保護(hù)地系統(tǒng)

國際上針對(duì)生態(tài)空間管理的措施主要是采取建立自然保護(hù)地系統(tǒng)。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN）一直致力于推動(dòng)全球自然保護(hù)地建設(shè)，許多國家吸收或借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟的自然保護(hù)地管控模式。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟在1994 年發(fā)布的《保護(hù)區(qū)管理類型指南》，按照對(duì)自然保護(hù)地不同管理目標(biāo)，自然保護(hù)地有六種類型。根據(jù)保護(hù)、管理和利用水平，自然保護(hù)地又可以整合成為三大類：嚴(yán)格保護(hù)類、棲息地/遺址管理類和可持續(xù)利用類（詳見下表）。

表 世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN）自然保護(hù)地分類體系和管理目標(biāo)

（二）生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

20 世紀(jì)80 年代，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（Ecological Network）概念首先被提出。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)以生物地理學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)等理論為基礎(chǔ)，主要解決以往僅以物種保護(hù)或只設(shè)立孤立保護(hù)區(qū)模式的弊端，強(qiáng)化整體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，重視綜合性的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，目的就是保護(hù)恢復(fù)連續(xù)的生境體系。網(wǎng)絡(luò)就是指互相交叉聯(lián)系呈現(xiàn)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的復(fù)雜群體或系統(tǒng)。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)就是由一系列自然或半自然景觀元素（或者不同保護(hù)區(qū)）所構(gòu)成的連續(xù)保護(hù)區(qū)域集合體，其著重關(guān)注生物多樣性和自然保護(hù)領(lǐng)域相互之間的生態(tài)聯(lián)系。Rob H.G 和Jongman（1995）[5]認(rèn)為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)就是由自然保護(hù)區(qū)的連接軌跡所構(gòu)成的網(wǎng)狀系統(tǒng)，這種隱藏的網(wǎng)狀連結(jié)使分割的自然生境具有整體性和結(jié)構(gòu)性。Opdam 和Steiningrover（2008）[6]認(rèn)為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不僅反映核心斑塊體系之間的相互聯(lián)系，也反映出生物體的遷移擴(kuò)散與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局間密切的交互作用及其動(dòng)態(tài)過程。荷蘭瓦赫寧根大學(xué)生態(tài)研究中心（Alterra）認(rèn)為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)從廣泛意義上看，就是相互依存的生態(tài)系統(tǒng)與其所處區(qū)域存在互相作用、互相影響，這種基于生物流的相互依賴性使網(wǎng)絡(luò)中的生物多樣性對(duì)外部影響保持著高度的彈性。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)模型基本結(jié)構(gòu)主要是由核心區(qū)（Core Area）、廊道（Corridor）和緩沖區(qū)（Buffer Zone）以及必需的自然修復(fù)區(qū)或恢復(fù)區(qū)構(gòu)成，這種分類體系也成為景觀生態(tài)學(xué)的主流劃分思路。2002 年的世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)也把生物網(wǎng)絡(luò)作為保護(hù)生物多樣性的重要戰(zhàn)略。

（三）生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施則是由聯(lián)合國教科文組織在其1984 年撰寫的“人與生物圈計(jì)劃”（MAB）研究報(bào)告中首先提出。在報(bào)告中，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施被定義為自然景觀和腹地對(duì)城市的持久支持能力。此后，關(guān)于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的研究得到許多學(xué)者的關(guān)注，產(chǎn)生了大量的研究成果。

Mander 等（1988）[7]、Selm 和Van（1988）[8]利用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施理論來分析生物多樣性的保護(hù)。Mander 和Selm 等學(xué)者把生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究相結(jié)合，從物種保護(hù)的視角，對(duì)物種棲息地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中核心區(qū)、廊道等結(jié)構(gòu)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能方面的作用。Honachefsky（1999）[9]則是將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施理論運(yùn)用到土地建設(shè)規(guī)劃，克服只重視土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視生態(tài)價(jià)值的傳統(tǒng)觀念，避免城市大規(guī)模擴(kuò)張?jiān)斐缮鷳B(tài)環(huán)境惡化等問題。

（四）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、自然資本

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論是在20 世紀(jì)40 年代提出的。關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究比較多，對(duì)其定義也有多種，但Daily 和Costanza 等學(xué)者的定義比較有代表性。Daily 把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定義為自然生態(tài)系統(tǒng)和其中的物種為人類提供的系列條件和過程，并把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為15 類。后來，Costanza（1997）等學(xué)者把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重新定義為人類從自然生態(tài)系統(tǒng)直接或間接地提供資源或得到效益，并把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為17 類。De Groot 等（2003）[10]認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要包括無形服務(wù)功能和文化功能（如管制功能、棲息功能、愉悅功能等）。

自然資本最早由學(xué)者Vogt 于1948 年提出，他認(rèn)為自然資源的豐富與否影響著國家發(fā)展?jié)摿?，這種自然資源也稱為自然資本。[11]Pearce 和Tumer（1990）[12]在其著作《自然資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》中將經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)函數(shù)資本劃分為人造資本與自然資本兩種類別。Hicks（1974）[13]認(rèn)為自然資本指能夠?yàn)槿祟愇磥戆l(fā)展提供有用的產(chǎn)品流和服務(wù)流的一種現(xiàn)實(shí)存量，不一定被開發(fā)但具有潛在價(jià)值。Costanza（1997）[14]則首次對(duì)全球自然資本的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，提示人們自然資本有著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。Aronsson 和L.fgren（1999）[15]認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境資本是當(dāng)代國家資本體系的重要構(gòu)成，考慮到生態(tài)資本損失才能真正反映國家財(cái)政構(gòu)成的真實(shí)價(jià)值。Thamnapillai 和Thangavelu（2004）[16]研究了環(huán)境資本的定價(jià)與核算問題，提出要分類別確定不同的生態(tài)與環(huán)境資本價(jià)格。Azqueta 和Sotelsek（2007）[17]研究了自然環(huán)境資源的價(jià)值屬性及其評(píng)估手段，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境資本的折舊、貶值以及環(huán)境評(píng)估是影響環(huán)境價(jià)值的兩個(gè)重要因素。可以看出，國外學(xué)界對(duì)自然資本的概念基本形成了共識(shí)，認(rèn)為自然資本是在自然界現(xiàn)實(shí)存在的，能為人類當(dāng)前和未來發(fā)展提供產(chǎn)品或服務(wù)的自然資源，具有作為環(huán)境存量資產(chǎn)的可利用性。

三、國際上生態(tài)空間管控的經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。本文通過分析整理相關(guān)資料，選擇美國、日本、歐盟、英國等主要國家和地區(qū)，對(duì)其生態(tài)空間保護(hù)的相關(guān)制度和措施進(jìn)行深入探討。

（一）自然保護(hù)地制度體系的構(gòu)建——美國自然保護(hù)地的經(jīng)驗(yàn)

許多國家都開展了自然保護(hù)地建設(shè)。美國是世界上最早建立自然保護(hù)區(qū)的國家，也是世界上第一個(gè)設(shè)立國家公園開展對(duì)自然文化資源進(jìn)行保護(hù)的國家。美國自然保護(hù)地按照生態(tài)功能劃分，保護(hù)地主體由國家公園體系（包括自然類保護(hù)區(qū)、游憩類保護(hù)區(qū)、歷史類保護(hù)區(qū)三種類型）、國家野生生物避難所體系、荒野地保存體系和國家海洋保護(hù)計(jì)劃這四類體系以及其他如森林、土地利用等保護(hù)區(qū)體系組成。根據(jù)最新世界保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，美國擁有各類保護(hù)地3.4 萬個(gè)，保護(hù)地類型607 類，其中國家公園60 個(gè)。[18]可見美國的自然保護(hù)地體系非常完善。

雖然美國保護(hù)地類別眾多，但其管理目標(biāo)和職責(zé)劃分都非常明確，形成了有效的管控模式。在保護(hù)地管理方式方面，美國主要采取分級(jí)管理，即按照不同類型保護(hù)地的管理要求，劃分為聯(lián)邦、州、地方和私人4 個(gè)級(jí)別進(jìn)行分級(jí)差異化管控。聯(lián)邦層面保護(hù)地一般由內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理，如美國國家公園的管理體制是由內(nèi)政部的國家公園管理局統(tǒng)一進(jìn)行管理，其所在地區(qū)行政部門無權(quán)對(duì)國家公園事務(wù)進(jìn)行管理[19]。州級(jí)層面保護(hù)地也都有專門管理機(jī)構(gòu)。在監(jiān)督體制方面，美國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)專門規(guī)定，任何組織和個(gè)人都有權(quán)利對(duì)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督，甚至有權(quán)對(duì)違反法律的行為提起訴訟。在保護(hù)地資金投入方面，聯(lián)邦保護(hù)地資金主要來自政府撥款和非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)，其中，聯(lián)邦政府撥款是主要資金來源，非政府組織捐贈(zèng)是重要補(bǔ)充，如國家公園管理資金的投入就由國會(huì)特批成立的專門化的國家公園基金會(huì)負(fù)責(zé)捐贈(zèng)資金的管理。

（二）法律法規(guī)制度的健全和完善——日本生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

日本在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面有兩部最基本的法律《自然環(huán)境保全法》和《環(huán)境基本法》。

在土地利用方面，日本雖然沒有提出生態(tài)用地概念，但是與土地利用配套的法律法規(guī)體系和土地利用規(guī)劃體系都比較完善和健全，內(nèi)容上十分具體、明確和翔實(shí)，而且執(zhí)行非常嚴(yán)格，約束性強(qiáng)，在土地利用上基本沒有臨時(shí)變通的可能，這也使具有重要生態(tài)功能的土地得到了嚴(yán)格的保護(hù)。當(dāng)前，日本在土地利用管理方面的法律法規(guī)體系完整且龐大，據(jù)統(tǒng)計(jì)有100 多部，如《國土綜合開發(fā)法》《國土利用計(jì)劃法》《自然環(huán)境保護(hù)法》等，這使土地利用有了非常完善的法律遵循。[20]在利用規(guī)劃方面，對(duì)全國進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)各類土地利用方式進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)定，如各個(gè)區(qū)域土地利用方向、各類土地面積等都有明確要求。同時(shí)，對(duì)具有生態(tài)功能的土地強(qiáng)化保護(hù)理念，避免掠奪式開發(fā)和引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，以實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用以及人與自然的和諧發(fā)展。

在生態(tài)治理方面，日本琵琶湖生態(tài)治理是國際上生態(tài)環(huán)境保護(hù)的典型案例，而完善的法律法規(guī)制度體系也在其中發(fā)揮了重要作用。如在法律法規(guī)制定方面，日本頒布了多部關(guān)于水環(huán)境生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)，除了制定針對(duì)河流湖泊保護(hù)管理的《河川法》外，僅關(guān)于琵琶湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)，日本中央和地方政府就先后頒布了《琵琶湖開發(fā)建設(shè)特別措施法》《湖沼水質(zhì)保護(hù)特別措施法》《琵琶湖富營養(yǎng)化防止條例》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)政府、企業(yè)以及居民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)以及承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)琵琶湖及周邊區(qū)域的開發(fā)利用進(jìn)行了有效規(guī)范。此外，為落實(shí)琵琶湖的保護(hù)，日本中央政府強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策的立法，1972 年頒布《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，明確下游地區(qū)要對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，隨后頒布的《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》，再次強(qiáng)化了生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)。[21]

（三）跨域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)——?dú)W盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

歐盟是歐洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治的共同體，同時(shí)也是組織歐洲各國共同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)盟。20 世紀(jì)70年代初，當(dāng)時(shí)歐共體9 個(gè)成員國共同制定《環(huán)保行動(dòng)綱要》，開啟了歐洲跨地區(qū)共同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的序幕。1994 年開始運(yùn)作的歐洲環(huán)境署，設(shè)立了統(tǒng)一對(duì)歐洲環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析的機(jī)構(gòu)，分析成員國區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況，制定針對(duì)污染防治、垃圾處理等的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。此外，歐盟根據(jù)IUCN 自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合區(qū)域生態(tài)特色，構(gòu)建歐盟生態(tài)保護(hù)地（區(qū)）體系。而歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)則是歐盟生態(tài)環(huán)境跨地區(qū)合作的升級(jí)版。1992 年，歐盟各國共同制定了《歐盟生境保護(hù)指導(dǎo)方針》，提出要構(gòu)建歐洲自然保護(hù)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，并把這一行動(dòng)命名為“Nature 2000”，以加強(qiáng)地區(qū)間、國家間的合作，共同對(duì)野生動(dòng)植物物種及其重要的生境進(jìn)行保護(hù)?！癗ature 2000”包括《鳥類指令》下的特別保護(hù)區(qū)和《生境指令》下的特別保護(hù)區(qū)。1992 年，歐盟制定實(shí)施《保護(hù)歐洲的自然遺產(chǎn)：走向歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)》計(jì)劃。1995 年，55 個(gè)泛歐洲國家共同制定了《泛歐生態(tài)與景觀多樣性戰(zhàn)略》，提出構(gòu)建一個(gè)把生態(tài)廊道、生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成統(tǒng)一整體的泛歐生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。1996 年，歐盟制定生物多樣性戰(zhàn)略。[22]2020 年5 月，歐盟發(fā)布“2030 年生物多樣性戰(zhàn)略”，進(jìn)一步提出保護(hù)歐盟地區(qū)生物棲息地、物種和建設(shè)“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施等，改善和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能目標(biāo)。[23]歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)在保護(hù)方式上，以保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)功能系統(tǒng)性、完整性為價(jià)值目標(biāo)，通過科學(xué)的設(shè)置廊道、緩沖區(qū)、連通區(qū)等空間區(qū)域，將原本不相關(guān)聯(lián)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行連接，將劃定的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和整合，改變?cè)瓉淼囊晕锓N或自然要素的分區(qū)域保護(hù)模式，克服自然保護(hù)區(qū)域管理碎片化的問題。歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的管理體制主要發(fā)揮多方協(xié)調(diào)配合作用。歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)作為跨區(qū)域保護(hù)行為，為歐洲各國國家之間、各國國家與地方政府之間以及與其他相關(guān)利益者之間都構(gòu)建了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保了各方發(fā)揮最大作用。

（四）多元治理模式——英國自然保護(hù)地管控經(jīng)驗(yàn)

英國的保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)比較復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，英國保護(hù)區(qū)類型多達(dá)21 個(gè)，其中，由國內(nèi)立法確定的保護(hù)區(qū)類型16 個(gè)，主要涉及自然保護(hù)和景觀保護(hù)。1949 年，英國制定第一部關(guān)于自然保護(hù)區(qū)法律——《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》，在管理模式上將管理契約制度引入自然保護(hù)區(qū)管理，并建立以國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為核心的自然保護(hù)區(qū)體系框架。1981 年，英國頒布了《野生生物與鄉(xiāng)野法》，建立了“具有特殊科學(xué)意義的地域”“海洋自然保護(hù)區(qū)”等自然保護(hù)區(qū)類型。在頒布相應(yīng)法律規(guī)定的同時(shí)，英國還成立了自然保護(hù)區(qū)的專門機(jī)構(gòu)即自然管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國的自然保護(hù)工作。1990 年以后，隨著地方政府管理權(quán)限的加強(qiáng)，英國自然保護(hù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大改革，中央統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)被取消，而按照地理分區(qū)分別組建英格蘭自然保護(hù)委員會(huì)、蘇格蘭自然遺產(chǎn)委員會(huì)、威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)3 個(gè)管理機(jī)構(gòu)，但后來為了強(qiáng)化全國自然保護(hù)區(qū)的管理，英國又成立自然保護(hù)聯(lián)合委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全國自然保護(hù)區(qū)管理協(xié)調(diào)。[24]

英國自然保護(hù)地管理最大的特點(diǎn)是采取多元共治模式。在自然保護(hù)區(qū)確立和編制規(guī)劃上，英國自然保護(hù)地的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在依據(jù)自然保護(hù)客觀規(guī)律對(duì)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，還會(huì)邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、社會(huì)、規(guī)劃等各方面專業(yè)的專家學(xué)者以及周邊居民、企業(yè)、組織等利益相關(guān)方共同參與協(xié)商。在充分吸收相關(guān)方意見后，最終確定自然保護(hù)區(qū)邊界范圍和發(fā)展規(guī)劃。[25]

在管理機(jī)構(gòu)上，英國除了自然保護(hù)管理委員會(huì)以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃等政府部門負(fù)責(zé)管理外，還注重吸收非政府環(huán)境保護(hù)組織、居民社區(qū)志愿者組織甚至各種盈利性機(jī)構(gòu)參與自然保護(hù)區(qū)管理。非政府環(huán)境保護(hù)組織一方面能發(fā)揮專業(yè)智力優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在自然保護(hù)區(qū)資金投入和能力方面的不足，另一方面也能監(jiān)督政府管理是否得到落實(shí)，提升保護(hù)區(qū)管理績(jī)效。居民社區(qū)志愿者組織主要是發(fā)揮公眾參與環(huán)保事務(wù)的積極性，這些組織或者參與部分自然保護(hù)區(qū)管理工作，或者開展相關(guān)管理監(jiān)督工作，有效地提高了社會(huì)公眾環(huán)保水平和社會(huì)整體福利水平。盈利性機(jī)構(gòu)的參與則主要是通過吸收社會(huì)資本、企業(yè)參與自然保護(hù)區(qū)管理，發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)作模式主要是由這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府提供的購買服務(wù)項(xiàng)目，政府對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。在管理方式上，英國獨(dú)具特色的就是“管理契約”制度。由于英國有些自然保護(hù)區(qū)土地是屬于私人所有，自然保護(hù)區(qū)管理部門與土地所有人或使用者簽訂協(xié)議，確保其對(duì)該區(qū)域開發(fā)利用不會(huì)對(duì)自然保護(hù)區(qū)造成不良影響，且有利于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)要求。同時(shí)，為了激勵(lì)土地所有者從事生態(tài)保護(hù)的積極性，在協(xié)議中也約定，對(duì)其在生態(tài)保護(hù)中的損失給予補(bǔ)償，對(duì)其貢獻(xiàn)給予獎(jiǎng)勵(lì)。通過這種利益分享機(jī)制，提高多方參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

四、對(duì)我國生態(tài)保護(hù)紅線管控的借鑒

前面對(duì)國際生態(tài)空間管控理論溯源以及對(duì)美國、日本、歐盟、英國等國際上生態(tài)空間管控模式分析，為我國生態(tài)保護(hù)紅線的管控提供如下借鑒和參考：

（一）建立完善的保護(hù)制度體系

針對(duì)我國劃定的生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，明確中央和地方管理職責(zé)，加大資金投入，健全外部監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)山水林田湖草沙多種生態(tài)系統(tǒng)綜合性的保護(hù)，保障生態(tài)保護(hù)紅線制度的全面落實(shí)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須強(qiáng)化法律制度保障，通過具有強(qiáng)制約束力的法律、法規(guī)來推動(dòng)生態(tài)保護(hù)制度化、規(guī)范化。當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)紅線管控的法律法規(guī)制度體系構(gòu)建方面還比較欠缺，必須盡快補(bǔ)齊這方面短板，通過完備的法律體系來推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線的落實(shí)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線制度必須要嚴(yán)格落實(shí)，嚴(yán)格禁止任何破壞區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的活動(dòng)。在各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理活動(dòng)中，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)和管理作為首要因素考慮。絕不能以損害自然生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）落實(shí)系統(tǒng)性保護(hù)理念

生態(tài)保護(hù)紅線管控中，必須嚴(yán)格貫徹整體性保護(hù)理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)廊道的連通性，使自然生態(tài)保護(hù)區(qū)域盡可能連通起來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性保護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)本身是有機(jī)整體，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管控必須堅(jiān)持山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體系理念，進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)。針對(duì)跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，應(yīng)建立跨地區(qū)管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線的管控，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，形成不同部門、不同區(qū)域共同保護(hù)的架構(gòu)。

（三）構(gòu)建共同參與機(jī)制

我國生態(tài)保護(hù)紅線管控必須進(jìn)行管理模式的創(chuàng)新，堅(jiān)持公眾參與原則，積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)參與生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)和管理，形成多元共治的良好局面。在管理體制方面，還要建立利益分享機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益，盡可能實(shí)現(xiàn)多方共贏，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作可持續(xù)，提升保護(hù)的效率。生態(tài)保護(hù)紅線的共同參與就是要求鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)一切積極因素參與到生態(tài)保護(hù)紅線管控中來，避免只依賴各級(jí)政府單方面投入，而造成社會(huì)力量的調(diào)動(dòng)不足、企業(yè)和公眾參與程度偏低的狀況。在管控過程中要構(gòu)建政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾共同參與的治理體制機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線的管控要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生產(chǎn)生活協(xié)調(diào)，任何管控措施都要有利于三者的和諧統(tǒng)一，不僅要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，還要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入改善，以統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開發(fā)利用不能影響區(qū)域的生態(tài)功能。實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線有效管制還要求對(duì)生態(tài)保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償，激勵(lì)更多人參與到生態(tài)保護(hù)中來，提升生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值。

（四）遵循自然生態(tài)客觀規(guī)律

生態(tài)保護(hù)紅線的管控應(yīng)遵循客觀自然規(guī)律，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)本身特征屬性和生態(tài)系統(tǒng)健康狀況實(shí)施相應(yīng)的管理措施。管控要注意不同區(qū)域生態(tài)功能差異以及該地區(qū)的主要功能保護(hù)目標(biāo)的不同。根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同的主導(dǎo)生態(tài)功能來采取差異性的管控對(duì)策，例如：在生物多樣性保護(hù)紅線區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注受保護(hù)物種的棲息地；在海洋生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)重點(diǎn)關(guān)注海洋水質(zhì)以及動(dòng)植物的保護(hù)等。生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)與修復(fù)要充分遵循自然規(guī)律，以自然修復(fù)為主，人工修復(fù)為輔，宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，不能人為改變其生態(tài)功能。按照山水林田湖草沙生命共同體的理念，做好生態(tài)保護(hù)紅線各生態(tài)系統(tǒng)要素的統(tǒng)一保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。同時(shí)，在生態(tài)保護(hù)紅線管控時(shí)，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)地區(qū)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的可能性進(jìn)行充分考量，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)選擇合適的保護(hù)措施，將自然生態(tài)環(huán)境遭受損害的可能性降到最低。

五、結(jié)語

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是我國生態(tài)文明建設(shè)總體改革中一項(xiàng)重要任務(wù)，也是中央關(guān)于生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是近年來我國在生態(tài)文明建設(shè)上的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。生態(tài)保護(hù)紅線管控問題涉及環(huán)境保護(hù)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，本文梳理目前國際上現(xiàn)有生態(tài)空間管控研究理論、方法，以便從多層面、多角度對(duì)當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制的理論和實(shí)踐問題進(jìn)行跨學(xué)科研究。同時(shí)生態(tài)保護(hù)紅線作為一項(xiàng)創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，其研究必須充分借鑒和吸收國內(nèi)外生態(tài)空間管控的經(jīng)驗(yàn)成果。本文分析比較國外如美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)對(duì)生態(tài)空間管控的具體制度和措施，通過比較分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更能明確我國生態(tài)保護(hù)紅線管控的方向和路徑。后續(xù)對(duì)生態(tài)空間管控動(dòng)態(tài)性與時(shí)空異質(zhì)性分析、生態(tài)視角的管控機(jī)理分析以及不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景的、不同時(shí)間維度的生態(tài)保護(hù)紅線管控機(jī)制模式差異內(nèi)容還可以繼續(xù)深入分析，以便增加研究的廣度和深度以及研究?jī)r(jià)值。