我國飛地經(jīng)濟運行機制的完善

高 幸,張明善

(西南民族大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，四川 成都610041)

“飛地經(jīng)濟”最早由洛杉磯加州大學(xué)城市經(jīng)濟學(xué)家Min Zhou(周敏)提出，意指在“經(jīng)濟發(fā)展過程中，兩個互相獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等合作方式進行跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟模式”[1]。隨著飛地經(jīng)濟的不斷發(fā)展，其涵義也在不斷延展。根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于支持飛地經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》的界定，飛地經(jīng)濟是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式”[2]。

一、我國飛地經(jīng)濟發(fā)展歷程及存在的問題

(一)飛地經(jīng)濟發(fā)展歷程

我國飛地經(jīng)濟從20世紀(jì)九十年代至今，經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。第一階段，1994-2006年，為萌芽時期。此時，我國正處在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，“優(yōu)先發(fā)展一部分地區(qū)”政策正逐步推廣，一些地區(qū)的崛起和大城市主導(dǎo)地位形成，使得“非均衡發(fā)展”越演越烈，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟高速增長與中西部地區(qū)斷層式的發(fā)展形成巨大反差?；诖耍瑖议_始嘗試飛地經(jīng)濟模式的推廣應(yīng)用，選取相對具有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘凶鳛樵圏c，從而打開了飛地經(jīng)濟模式的實踐與探索之門。這一時期，從典型案例的江陰--靖江工業(yè)園、浙江金磐工業(yè)園等飛地園區(qū)可以看出，飛地經(jīng)濟運行模式中缺乏產(chǎn)業(yè)集群和項目體系的有力支撐，其總體特征表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的粗放。

第二階段，2007-2013年，為探索時期?？傮w特征表現(xiàn)在逐漸重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，圍繞園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，產(chǎn)業(yè)耦合度開始提高，各地區(qū)紛紛出臺適合本地發(fā)展的相關(guān)政策，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理念逐步深入。這一時期繼承了部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，飛地經(jīng)濟模式也慢慢得到推廣，工業(yè)園區(qū)的形式漸漸成為主要載體和實施途徑。主要代表為張家港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、宿豫工業(yè)園區(qū)、無錫--新沂工業(yè)園、無錫錫山--豐縣工業(yè)園等。

第三階段，2014-2016年，為成熟時期?？傮w特征表現(xiàn)在按照習(xí)近平總書記提出的“在堅持生態(tài)保護的前提下，發(fā)展適合的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展”的要求，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，引進高科技、高附加值的項目，強調(diào)環(huán)保效益。此時各個地區(qū)對于飛地經(jīng)濟模式的認(rèn)識已經(jīng)上了一個新臺階，在管理機制方面已經(jīng)找到了較為適合的方式。同時，飛地經(jīng)濟模式的運用更加廣泛，兩地權(quán)責(zé)更加清晰，尤其是在民族地區(qū)的實踐也逐步擴大，反向飛地、飛地孵化、總部經(jīng)濟等新型模式已開始出現(xiàn)。主要代表園區(qū)為上海張江(衢州)生物醫(yī)藥孵化基地、杭州衢州海創(chuàng)園以及慈溪創(chuàng)新(創(chuàng)意)飛地園區(qū)等。

第四階段，2017年至今，為深化階段。這一時期黨中央、國務(wù)院高度重視飛地經(jīng)濟發(fā)展，國家發(fā)改委、國土資源部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持飛地經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》，積極支持飛地經(jīng)濟發(fā)展，進一步提升區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平[3]。由此，飛地經(jīng)濟模式已成為我國促進縣域經(jīng)濟、帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效途徑，也成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的重要方式之一。

(二)飛地經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

1.運行機制亟待完善。飛地經(jīng)濟發(fā)展中每個時期所表現(xiàn)出的總體特性和發(fā)展方向，大致都是圍繞著產(chǎn)業(yè)選擇、利益分配的協(xié)商、政策法規(guī)的完善、市場規(guī)律作用、資源自由的流動和配置、管理方式等問題展開，而這些正是構(gòu)成飛地經(jīng)濟運行機制的重要因素。科學(xué)、完善的運行機制使經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部因素有機結(jié)合，通過相互作用、相互影響、相互協(xié)作，形成內(nèi)在運行方式，充分發(fā)揮飛地經(jīng)濟模式作用，從而促進資源高效整合，帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。各地飛地經(jīng)濟模式起步時間不同，加上自身經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦、比較優(yōu)勢的不同，導(dǎo)致運行機制構(gòu)建也不同。從一般規(guī)律來看，發(fā)達(dá)地區(qū)最早探索飛地經(jīng)濟模式，其運行機制及發(fā)展應(yīng)逐步走向成熟；而從經(jīng)濟后發(fā)趕超理論來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在運用飛地經(jīng)濟模式時，可以直接借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗，構(gòu)建科學(xué)的運行機制，帶動經(jīng)濟的發(fā)展。

2.實踐效果不及預(yù)期。到目前為止，從我國飛地經(jīng)濟模式運行實踐來看，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。以深汕特別合作區(qū)和江陰--靖江工業(yè)園為例，兩者都是飛地經(jīng)濟模式的早期實踐者，但是汕尾并沒有變成“小深圳”，江陰--靖江工業(yè)園則是依然沿用過去的運行機制，成為園區(qū)發(fā)展的掣肘；從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實踐來看，本應(yīng)借助飛地經(jīng)濟模式實現(xiàn)后發(fā)趕超的貴州大龍--石阡產(chǎn)業(yè)園、成都--阿壩工業(yè)園，也沒有實現(xiàn)預(yù)期的效果，完全托管式的運行機制讓阿壩州的發(fā)展缺乏自主創(chuàng)新能力，兩地都未完全實現(xiàn)“造血式”的發(fā)展?？梢?，缺乏科學(xué)、有效、良性運行機制，就難以運用這一模式，難以加快推進兩地經(jīng)濟共同發(fā)展。

可以說，飛地經(jīng)濟模式在我國的實踐并不都是成功的，其中不乏未取得顯著成效的案例。這其中的主要因素之一，就是沒有構(gòu)建起符合區(qū)域和園區(qū)自身發(fā)展特點的運行機制，并不斷適時調(diào)整更新。鑒于此，筆者通過分析我國東西部飛地經(jīng)濟園區(qū)的案例，以及我國飛地經(jīng)濟模式的內(nèi)在屬性，探討我國飛地經(jīng)濟模式的運行機制及其構(gòu)成要素，提出構(gòu)建和完善飛地經(jīng)濟模式運行機制的對策建議。

二、飛地經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動因

飛地經(jīng)濟的發(fā)展可以用空間重構(gòu)及尺度重組理論來解釋。所謂空間重構(gòu)，是指對國家、區(qū)域、城市空間的再次構(gòu)造，形成新的空間區(qū)域。尺度重組則是一個去領(lǐng)域化和再領(lǐng)域化不斷交織的過程。飛地經(jīng)濟的產(chǎn)生具有很強空間重構(gòu)及尺度重組的屬性，主要體現(xiàn)在城市、區(qū)域和國家三個維度[4]。

飛地經(jīng)濟的內(nèi)在動因可用圖1表示。

圖1 飛地經(jīng)濟的內(nèi)在動因[4]

首先，從城市層面來看，2005年以前，我國實行城市企業(yè)主義的空間政策，沿海城市更是先一步融于到世界經(jīng)濟體系中，資本的迅速積累推動了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展及中心城市的迅速崛起。隨之帶來的是城市之間的過度競爭、環(huán)境的破壞及不均衡發(fā)展的加深。為了解決惡性競爭，縮小城市之間發(fā)展差距及實現(xiàn)空間的再修復(fù)，沿海發(fā)達(dá)城市開始尋找合適的應(yīng)對方式，來減輕環(huán)境承載力、修復(fù)受損的空間，試圖讓資源更加自由、有序地流動。而對于沒有獲得資源流入的非中心城市，則面臨著有發(fā)展空間卻沒有發(fā)展契機及投資的問題，這些城市渴望獲得更多的發(fā)展機會、先進技術(shù)及優(yōu)秀的人才，從而追趕沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。正是兩種城市截然不同的發(fā)展境遇，為它們彼此之間創(chuàng)造了互補的需求和時機，飛地經(jīng)濟模式就是在這個時候被嘗試使用，而最早的實踐也是從沿海地區(qū)城市興起的。

其次，從區(qū)域?qū)用鎭砜矗且驗槌鞘兄g的發(fā)展不均衡問題，帶來了省區(qū)域內(nèi)的不平衡發(fā)展，例如，當(dāng)時的粵東西北與中心城市廣州、深圳之間的差距較大。同時，省內(nèi)的發(fā)展不平衡加劇了大區(qū)域競爭力的逐步下降，使得國家整體經(jīng)濟的發(fā)展受到影響。因此各省市之間開始謀劃新的發(fā)展規(guī)劃及空間布局，由此縮小差距及不均衡，跨區(qū)域空間規(guī)劃開始形成。

最后，從國家層面來看，國際之間的競爭越來越激烈，以超級城市群、經(jīng)濟帶等為主的競爭主體成為主流，加上全球經(jīng)濟一體化的推動，使得我國考慮打造世界級的城市發(fā)展群和經(jīng)濟帶，從而增強國際競爭力。此外，如果國內(nèi)各區(qū)域之間發(fā)展不均衡的程度繼續(xù)加深，勢必帶來社會的不穩(wěn)定。因此，從國家層面上需要找到一種合適的區(qū)域發(fā)展方式，解決上述區(qū)域差距(均衡)問題。

通過上述對飛地經(jīng)濟空間屬性的分析可以發(fā)現(xiàn)：一方面，無論是城市之間、區(qū)域之間，還是國家之間的嘗試，飛地經(jīng)濟的運作都帶有主觀意愿，即合作受到主觀因素的影響。另一方面，雙方在合作的過程中，都需要考慮對方的經(jīng)濟實力、資源稟賦、合作競爭力等客觀條件，即合作也受到客觀因素的影響。由此，筆者以影響飛地經(jīng)濟運行機制的主客觀因素為研究對象，探究飛地經(jīng)濟模式的運行機制及其構(gòu)成要素。

三、飛地經(jīng)濟的運行機制

構(gòu)建飛地經(jīng)濟運行機制是實現(xiàn)良好發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是促進區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的重要條件，其運行機制完善程度更是直接影響飛地經(jīng)濟實踐效果。

(一)飛地經(jīng)濟運行機制的理論依據(jù)

飛地經(jīng)濟運行機制構(gòu)建，需要基于兩個理論：飛地經(jīng)濟的基礎(chǔ)理論和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論。

第一，需要遵循基礎(chǔ)理論。學(xué)者對于飛地經(jīng)濟理論的研究，主要歸納為共生理論、區(qū)域分工與要素流動理論以及區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展理論。首先，將共生理論引入是有其共通性的，區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)中的共生環(huán)境存在相似性。飛地經(jīng)濟涉及到兩個區(qū)域，它們共同構(gòu)成了共生體，其中區(qū)域之間、每一個經(jīng)濟要素都是共生系統(tǒng)的個體，它們相互依存、合作、服務(wù)、融合，在兩地共同發(fā)展的基礎(chǔ)上協(xié)同競爭，整個合作運行的機制與共生環(huán)境的表現(xiàn)基本一致。其次，飛地經(jīng)濟的表現(xiàn)形式也符合區(qū)域分工理論的特征，該理論主要包括比較優(yōu)勢理論和要素稟賦理論。飛地經(jīng)濟將兩地的比較優(yōu)勢作為發(fā)展前提，通過不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，找到合適的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，形成上下游之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮了比較優(yōu)勢。同時，飛地經(jīng)濟模式注重兩地不同資源稟賦，這些不同稟賦之間為實現(xiàn)飛地經(jīng)濟找到可能發(fā)展的契機。最后，飛地經(jīng)濟模式中一個特點就是打造新的增長極，通過這樣的方式帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，將擴散效益最大化，恰好實現(xiàn)非均衡發(fā)展。

第二，需要依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展理論。從本質(zhì)上看，飛地經(jīng)濟模式應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展模式保持一致，前者應(yīng)包含在后者之中。通過對我國一些飛地經(jīng)濟園區(qū)的調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，在運行機制上通過內(nèi)外部因素相互依賴、影響、作用、融合，逐步完善飛入和飛出兩地經(jīng)濟要素的整合、共享、聯(lián)動，可以很好地提高區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同度。

(二)飛地經(jīng)濟運行機制建構(gòu)的主客觀因素

構(gòu)建飛地經(jīng)濟運行機制是實現(xiàn)兩地有效合作的前提。但如何讓運行機制健康、平穩(wěn)的發(fā)揮作用，則需要進一步對其所包含的影響因素進行分析，并處理好各因素間的協(xié)作關(guān)系，這樣才能充分保證飛地經(jīng)濟的運行機制能產(chǎn)出預(yù)期效果。整體來看，影響飛地經(jīng)濟運行機制的因素主要包含客觀因素和主觀因素。

客觀因素方面，飛地經(jīng)濟是跨界經(jīng)濟合作方式，客觀的市場驅(qū)動力強調(diào)在合作的初始與過程中，各個地區(qū)和城市可以根據(jù)雙方的實力、產(chǎn)業(yè)競爭力、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈的完整性、科技創(chuàng)新的能力等因素開展合作，從而降低和避免因為人為干預(yù)導(dǎo)致的經(jīng)濟負(fù)外部性，減輕在合作過程中的財政問題。

主觀因素方面，通常政府是公共政策制定和執(zhí)行的主體，是雙方利益的代表，它貫穿在跨界合作的全過程，甚至可能起到關(guān)鍵的作用，在實踐的過程中，兩地政府的認(rèn)識觀念是否統(tǒng)一決定了合作的效果。

(三)飛地經(jīng)濟的三種運行機制

在我國飛地經(jīng)濟模式實踐過程中，已形成三種分類機制，即統(tǒng)籌協(xié)作機制、互利共贏機制和要素整合機制。

1.統(tǒng)籌協(xié)作機制。統(tǒng)籌協(xié)作機制是主觀和客觀因素的統(tǒng)籌協(xié)作。早期飛地經(jīng)濟的運行以各級政府的行政力量推動為主導(dǎo)，對于發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新以及兩地之間的產(chǎn)業(yè)匹配程度等因素考慮較少，更多的是采用“拉郎配”的合作方式。在對口扶貧的飛地經(jīng)濟中，如利益分配比例、政策傾斜的程度、決策主導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)限等問題，都受到主觀影響因素。隨著合作的不斷深入，越來越多的地區(qū)意識到市場主導(dǎo)的重要性，開始考慮飛入地與飛出地之間的客觀匹配度，市場的力量逐漸增強，企業(yè)的選擇意愿也被考慮進去。在優(yōu)勢互補型或互利共生型的飛地經(jīng)濟中，例如土地出讓金、城鎮(zhèn)化率、人口密度、社會醫(yī)療保障制度等，都是需要考慮的客觀因素。因此，統(tǒng)籌協(xié)作機制必須處理好主、客觀因素，統(tǒng)籌內(nèi)外部關(guān)系。

從主觀因素來看，飛地經(jīng)濟涉及兩地的共同開發(fā)與共同管理，雙方協(xié)商溝通也尤為重要，如何統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、規(guī)劃發(fā)展路徑是面臨的重要選擇。行政上不隸屬的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)合作，必須克服意見不統(tǒng)一、職能劃分不清、權(quán)責(zé)邊界不清晰等一系列的問題。飛地經(jīng)濟在地方實踐中多以飛地工業(yè)園、總部或研發(fā)(孵化)園區(qū)為載體，其中涉及的因素包括人員配置、管理主導(dǎo)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、最高決策等。從客觀因素來看，需要考慮兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)異同、稅收結(jié)構(gòu)相似性、就業(yè)結(jié)構(gòu)差異等因素。飛地經(jīng)濟的合作主要是產(chǎn)業(yè)的選擇與對接，飛出地與飛入地之間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、產(chǎn)業(yè)匹配度都需要重點考慮，雙方產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)聯(lián)性更大、適配度更好才能開展合作。現(xiàn)階段我國飛地經(jīng)濟模式在統(tǒng)籌協(xié)作機制執(zhí)行上有了明顯改善，在合作地區(qū)的選擇上，飛出地與飛入地之間更加謹(jǐn)慎、更加尊重雙方的合作意愿，將更多的客觀因素考慮進去，較好地擺脫了過去“拉郎配”的方式。

2.互利共贏機制。飛地經(jīng)濟的發(fā)展，只有協(xié)商好利益分配，相互調(diào)試好沖突與分歧，最后才能達(dá)到整體效用最優(yōu)的目標(biāo)[5]。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，是實現(xiàn)雙贏，飛地經(jīng)濟作為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的模式之一，完善其運行機制是得以延續(xù)的基礎(chǔ)和重要保障?；ダ糙A機制主要受到主觀因素的影響，即如何互利、如何共贏取決于合作雙方的主觀意愿和達(dá)成的共識。例如，雙方在合作中收益分配的比例、成本分?jǐn)偟谋壤?、各機構(gòu)的職能劃分、兩地的管理權(quán)限等問題，都是需要具體考慮的。飛地經(jīng)濟是兩個地區(qū)合作的產(chǎn)物，是一種主動尋求發(fā)展的行為，雙方具有選擇權(quán)，既可以選擇合作競爭，也可以選擇抗?fàn)?，本質(zhì)上雙方都是為了實現(xiàn)自身的利益而采取的行為。共識與意愿實際上是雙方的博弈，任何一方既想要從合作中獲取最大化的利潤且支付最少的成本，雙方又力求達(dá)到收益與成本的平衡。這種博弈關(guān)系是不斷變化的，飛地經(jīng)濟是一個較為長期的合作，隨著合作的不斷深入，雙方的經(jīng)濟實力、政策力度、國內(nèi)國際大環(huán)境都是在變化的。所以，在此過程中，必須不斷更新合作的內(nèi)容、方式、利益分配比例等。

(1)利益分配機制。“利益分配機制是飛地經(jīng)濟重要的運行機制，而稅收分配、招商投資分配、基礎(chǔ)建設(shè)投入分配和環(huán)境保護投資分配是其中的重要因素?！盵6]經(jīng)濟增長一直是各個行政區(qū)域發(fā)展的重要訴求，良好的發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等因素都可以影響到經(jīng)濟的提升。飛地經(jīng)濟是合作共贏的協(xié)作發(fā)展模式，各地區(qū)都出讓了部分比較優(yōu)勢和利益，是為了獲得更多的利益，而如何分配好共同的收益至關(guān)重要。比如，對口扶貧協(xié)作的飛地經(jīng)濟模式在利益分配上，更多傾向于對落后地區(qū)幫扶，對于相對發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，更多地體現(xiàn)其綜合社會價值和特殊的政治意義，在利益分配上，大部分利益都?xì)w屬于相對落后地區(qū)(飛出地)。但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實際上這樣的一種分配方式并不持久，合作的效果也沒有達(dá)到最大化，原因是發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的收益小于成本的支出。以東北飛地經(jīng)濟為例，東部地區(qū)明顯缺乏合作的意愿，其原因在于沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好成本分擔(dān)、利益分配的問題。除了對口扶貧模式之外，其他飛地經(jīng)濟模式在涉及利益分配時，更多強調(diào)平等、共贏，部分地區(qū)將稅收及利益作為未來的資金，滾動、持續(xù)的發(fā)展，通常是按5:5的比例進行分配。實際上這樣的分配方式是有問題的，部分地區(qū)飛地經(jīng)濟的實踐并沒有考慮長遠(yuǎn)的合作目標(biāo)和方向，生搬硬套其他地區(qū)的分配比例，而不是以持續(xù)、發(fā)展的眼光制定靈活的分配比例，這樣也會導(dǎo)致合作意愿的降低。

(2)激勵機制。利益分配機制與激勵機制互相作用、互相影響。合理的利益分配原則能夠更好地激勵雙方全力投入，而擁有激勵機制時便能更好地推動利益分配，從而更具有前瞻性和科學(xué)性。飛地經(jīng)濟依靠激勵機制而存在，而合理的利益分配是激勵機制的主要表現(xiàn)形式。當(dāng)前有些地區(qū)飛地經(jīng)濟實踐效果不佳，原因在于激勵機制的不科學(xué)。以對口扶貧模式的飛地經(jīng)濟為例，發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)了更多的成本費用，卻沒有獲得更多的利益，這樣的分配方式難以提高發(fā)達(dá)地區(qū)的合作意愿。而飛地經(jīng)濟在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實踐，卻有著成功的經(jīng)驗。部分自然環(huán)境惡劣地區(qū)人均耕地面積少，即使擁有科學(xué)的種植技術(shù)和相應(yīng)的扶貧資金，也很難起到預(yù)期的效果。而通過流轉(zhuǎn)土地或者將資金入股到其他地區(qū)進行合作，盤活資金的同時也獲得更多的收益，農(nóng)戶通過各自的投入獲得分紅，由此作為激勵機制持續(xù)運作，最終能實現(xiàn)資源的有效配置。

3.要素整合機制。要素整合機制是飛地經(jīng)濟得以實現(xiàn)的前提之一。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展強調(diào)地區(qū)的資源稟賦和要素流動，各個地區(qū)擁有不同的比較優(yōu)勢，使得飛地經(jīng)濟發(fā)展有了可能，這些要素的稟賦狀況則是合作雙方需要考慮的客觀影響因素。飛地經(jīng)濟合作是建立在兩地資源的互補性、相關(guān)性的基礎(chǔ)上，通過發(fā)揮兩地的比較優(yōu)勢，最終實現(xiàn)合作共贏。從飛地經(jīng)濟的發(fā)展歷程來看，要素整合機制一直貫穿其中，早期發(fā)達(dá)地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)升級，需要尋求廉價的勞動力，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則需要先進的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)階段合作的雙方還要考慮兩地的政策支持、產(chǎn)業(yè)布局、未來規(guī)劃等。這些因素都是一種客觀選擇指標(biāo)，為兩地合作提供了選擇方向。

進一步地，要素整合機制可以從要素稟賦理論和比較優(yōu)勢理論來予以理解。要素稟賦理論用來說明國際之間的分工及貿(mào)易，認(rèn)為在不同的地區(qū)和國家，資源稟賦不同，這樣的差別是自然地理位置、環(huán)境因素或者后天發(fā)展造成的，從而影響著各個地區(qū)和國家之間的產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易?；诓煌囊胤A賦可以實現(xiàn)不同的分工產(chǎn)業(yè)，進而形成不同的比較優(yōu)勢，最終實現(xiàn)生產(chǎn)的最大化和利益的最優(yōu)化。飛地經(jīng)濟模式能實現(xiàn)的條件之一，是雙方具有不同的要素稟賦，并通過協(xié)調(diào)與整合，將不同的資源合理配置，實現(xiàn)最優(yōu)化的利用。

比較優(yōu)勢理論認(rèn)為，國際貿(mào)易生產(chǎn)的基礎(chǔ)是技術(shù)的相對差別，由此帶來成本的差別，每一個國家或地區(qū)都有相對于別的國家或者區(qū)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該集中發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，這樣既能提高要素的使用率，也可能在貿(mào)易中受益。具有不同稟賦資源地區(qū)相對于其他區(qū)域，就是一種比較優(yōu)勢的體現(xiàn)，雙方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，將資源整合利用，達(dá)到共贏的目的。飛地經(jīng)濟就是在各自有比較優(yōu)勢的前提下，通過合作共贏實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)。

四、完善飛地經(jīng)濟運行機制的對策建議

飛地經(jīng)濟從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開始嘗試，不斷擴散、推廣至全國，使得各地區(qū)嘗試飛地經(jīng)濟模式的時間和周期不同，加上各地區(qū)擁有的比較優(yōu)勢、不同時期國家經(jīng)濟發(fā)展水平及政策的差異，導(dǎo)致各自面臨的問題也大不相同。飛地經(jīng)濟模式在我國東中部地區(qū)，主要存在政策延續(xù)性不夠、政策支持力度不強、土地瓶頸等問題。而西部地區(qū)、民族地區(qū)乃至深度貧困區(qū)的飛地經(jīng)濟，則主要存在發(fā)展資金不足、自身發(fā)展水平較低、交通不便導(dǎo)致的運輸成本過高、生產(chǎn)要素流動性差等問題。如何進一步解決這些問題，改進和完善飛地經(jīng)濟的運行機制，特提出如下對策建議。

(一)因地制宜，制定和完善有關(guān)飛地經(jīng)濟發(fā)展的地方性指導(dǎo)性政策

涉及到兩地合作發(fā)展的飛地經(jīng)濟模式，需要建立在協(xié)商和溝通的前提下完成，而作為統(tǒng)籌的綱領(lǐng)性文件必不可少，要想確保飛地經(jīng)濟模式更加科學(xué)的運行，必須有頂層設(shè)計作為保障。以貴州飛地經(jīng)濟為例，其發(fā)展并沒有省一級的文件做支持和引導(dǎo)，使得這一模式不僅很難推廣利用，現(xiàn)有的石阡產(chǎn)業(yè)園的后續(xù)發(fā)展都將會是困難重重。飛地經(jīng)濟模式的發(fā)展和推廣，必須制定和完善有關(guān)飛地經(jīng)濟的指導(dǎo)性文件，為推動飛地經(jīng)濟模式的運行提供制度性保障。

(二)與時俱進，確保各類政策的持續(xù)性和適應(yīng)性

飛地經(jīng)濟模式在我國實踐已有較長時間，尤其是東部地區(qū)已有近20年。隨著時間的推移，各類相關(guān)的指導(dǎo)性文件，如政策規(guī)劃、利益分配、管理權(quán)限等已不完全適合當(dāng)前形勢的發(fā)展，有些開發(fā)權(quán)限協(xié)議也已到期。以“江蘇江陰--靖江工業(yè)園區(qū)”的《江陰經(jīng)濟開發(fā)區(qū)靖江園區(qū)聯(lián)合開發(fā)備忘錄》為例，文件中涉及未來20年的利益分配內(nèi)容，而時間已到期，相關(guān)政策沒有及時跟進，使得雙發(fā)合作在各方面都陷入了停滯。因此，各地區(qū)飛地經(jīng)濟政策的下一步規(guī)劃，除了繼續(xù)保障溝通協(xié)調(diào)力度、確保政策延續(xù)性、爭取發(fā)展空間、進一步推進可持續(xù)發(fā)展之外，還應(yīng)結(jié)合自身當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀，制定并完善更加科學(xué)的運行機制，以適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，使經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。

(三)助力扶貧，通過飛地經(jīng)濟模式加大合作幫扶力度

將國家對于省、市、縣出臺的招商引資政策，與產(chǎn)業(yè)招商、鄉(xiāng)村振興深度結(jié)合，搶抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移契機，編制好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好項目對接，爭取更多項目落戶園區(qū)，不斷壯大和提升園區(qū)整體實力。同時，按照東西部扶貧協(xié)作經(jīng)驗交流會精神和東西部扶貧協(xié)作電視電話會議精神，以“政府推動、項目帶動、產(chǎn)業(yè)互動、區(qū)域聯(lián)動”的原則，加強與發(fā)達(dá)地區(qū)的溝通交流，把先進的管理理念、人才機制引入園區(qū)，積極派出小組對深汕特別合作區(qū)、衢州海創(chuàng)園等發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)進行對接學(xué)習(xí)。

(四)統(tǒng)籌施策，充分發(fā)揮政府的搭臺作用

要跳出傳統(tǒng)工業(yè)園運營模式，按照精簡、統(tǒng)一、高效的方式及“小政府、大服務(wù)”要求，在園區(qū)配置工作任務(wù)及構(gòu)建產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時，實現(xiàn)企業(yè)化管理和市場化運作，通過政府和市場的協(xié)調(diào)統(tǒng)一作用，形成真正的園區(qū)建設(shè)與企業(yè)發(fā)展的聯(lián)合體。引導(dǎo)合作雙方充分發(fā)揮常態(tài)化議事機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的作用，做到定期舉辦會議交流，共同探索發(fā)展規(guī)劃問題、執(zhí)行問題、項目落地問題等，加強在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接。

(五)多措融資，著力解決資金供給難題

資金是運營的重要因素，而資金短缺也是大部分飛地園區(qū)存在的主要問題之一。欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展滯后，資金問題表現(xiàn)更明顯。例如，成都--阿壩工業(yè)園存在債務(wù)問題，財政缺口相對較大，長期處在舉新債還舊債的困境中；大龍石阡產(chǎn)業(yè)園處在起步階段，基礎(chǔ)設(shè)施的投資較大，缺乏有效抵押，使得融資貸款很困難。因此，政府部門要充分借助園區(qū)投資融資平臺，根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況開展融資工作，積極協(xié)調(diào)對口幫扶省，推進對口幫扶工作，在園區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金爭取上予以支持。民族地區(qū)部分企業(yè)承擔(dān)著鞏固脫貧成果的任務(wù)，在稅收政策上要給予優(yōu)惠幫助，通過減免的稅費直接讓利于困難戶和企業(yè)，不僅讓村民生活質(zhì)量更好、分紅的盈利增多，而且讓企業(yè)的發(fā)展更有生命力，在資金的保障上更有底氣。

(六)廣納人才，支持飛地園區(qū)發(fā)展

人才緊缺一直是西部地區(qū)、民族地區(qū)、深度貧困區(qū)發(fā)展困境之一，以十八洞村的飛地經(jīng)濟模式為例，主要表現(xiàn)在缺少敢于擔(dān)當(dāng)、有責(zé)任心的人才。又如成都--阿壩州工業(yè)園在人力資源上面臨三個困境：一是臨時性，園區(qū)主要工作人員多數(shù)靠從本地各個機構(gòu)借調(diào)。二是工作任務(wù)重，人才激勵機制存在缺陷，導(dǎo)致越來越少的人不愿派駐到園區(qū)工作。三是部分管理人員素質(zhì)不高，園區(qū)通過社會招聘的工作人員大多缺乏技術(shù)水平和管理水平。因此，這些地區(qū)飛地經(jīng)濟的發(fā)展需要實施人才支持項目，加大引進和培養(yǎng)飛地園區(qū)發(fā)展亟需的高層次人才。應(yīng)支持鼓勵大專院校、科研人員到園區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，重點培養(yǎng)管理人才和技術(shù)人才，同時可在當(dāng)?shù)貙ο嚓P(guān)人員開展專業(yè)化、職業(yè)化技能培訓(xùn)，提高服務(wù)能力和管理水平。