探析自然保護(hù)地整合優(yōu)化中存在的問題及建議
——以甘南州迭部縣為例

陳三梅，馬蘇富

（1.甘肅白龍江阿夏省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 舟曲 746300；2.甘肅省白龍江林業(yè)管理局生態(tài)監(jiān)測(cè)和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，甘肅 迭部 747400）

迭部縣地處甘肅省甘南藏族自治州南部、白龍江上游，地理坐標(biāo)為北緯 33°39′00″～34°20′00″，東經(jīng) 102°55′00″～104°05′00″，縣域面積為5 108.30 km2。迭部地處西南高山峽谷區(qū)，其地形顯著特點(diǎn)是山高谷深，峰銳坡陡，境內(nèi)海拔1 600～4 900 m。白龍江干流自西向東從中橫貫全境。氣候?qū)侔埥嫌伪眮啛釒c青藏高原東部邊緣高寒氣候的過渡性類型，氣候水平與垂直變化顯著。溫度晝夜變化大，降水年際變化明顯，無霜期短，有明顯的干濕季，季風(fēng)特點(diǎn)突出。植被主要由森林、草地兩部分組成，屬青藏高原植被區(qū)的森林草原地帶。得天獨(dú)厚的的地理?xiàng)l件造就了迭部地區(qū)豐富的動(dòng)植物資源。長(zhǎng)期以來，迭部縣縣域內(nèi)先后成立了臘子口國(guó)家森林公園等5個(gè)自然保護(hù)地，見表1。

表1 迭部縣自然保護(hù)地現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)Tab.1 The statistics of current situation of Diebu County Nature Reserve

1 迭部縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化現(xiàn)狀

自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作開展以來，迭部縣主要完成了自然保護(hù)地調(diào)查摸底、評(píng)估論證、整合優(yōu)化預(yù)案編制等工作。

1.1 調(diào)查摸底工作

根據(jù)有關(guān)文件和技術(shù)規(guī)范要求，結(jié)合各自然保護(hù)地實(shí)際，全面掌握各自然保護(hù)地基本情況。一是調(diào)查縣域內(nèi)保護(hù)地的數(shù)量、類型、級(jí)別、主管部門、規(guī)模與分布現(xiàn)狀、機(jī)構(gòu)編制與人員隊(duì)伍以及晉升與調(diào)整情況；第二是查清各自然保護(hù)地之間交叉重疊問題；第三是查清各保護(hù)地內(nèi)土地利用現(xiàn)狀以及保護(hù)地內(nèi)村鎮(zhèn)、人口、耕地（永久基本農(nóng)田）、林地、草地、濕地、動(dòng)植物資源、景觀資源、礦產(chǎn)資源、空缺地等情況；第四是梳理各保護(hù)地內(nèi)規(guī)劃實(shí)施的國(guó)家省州重大項(xiàng)目、保護(hù)地沖突現(xiàn)狀以及中央環(huán)保督察和綠盾行動(dòng)問題整改情況。

1.2 整合優(yōu)化預(yù)案編制

整合優(yōu)化工作和評(píng)估論證工作二者緊密銜接，反復(fù)進(jìn)行。在解決保護(hù)地交叉重疊問題和完成“三區(qū)變兩區(qū)”的基礎(chǔ)上，各自然保護(hù)地做到應(yīng)劃盡劃，應(yīng)保盡保，將原核心區(qū)和原緩沖區(qū)內(nèi)的歷史文化名村等調(diào)整至一般控制區(qū)，為國(guó)家和省州項(xiàng)目預(yù)留空間；將保護(hù)地邊界處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)田調(diào)整出保護(hù)地；將自然保護(hù)區(qū)周邊生態(tài)保護(hù)價(jià)值高、生物多樣性豐富以及保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的區(qū)域，調(diào)入保護(hù)地范圍；將一般控制區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集中連片的永久基本農(nóng)田、礦業(yè)權(quán)和人工商品林調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)范圍。

在預(yù)案編制過程中，各自然保護(hù)地按照“科學(xué)評(píng)估，合理調(diào)整”和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好銜接”的原則，優(yōu)化完善功能分區(qū)，科學(xué)調(diào)整范圍，力爭(zhēng)做到合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

1.3 成效分析

通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的開展，各保護(hù)地邊界范圍和功能區(qū)界線進(jìn)一步清晰，保護(hù)地管理單位進(jìn)一步明確，達(dá)到了“保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的總體要求。銜接三條控制線劃定和生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估，調(diào)出了白龍江沿岸人為活動(dòng)聚集區(qū)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，一定程度上解決了歷史遺留問題、緩和了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間關(guān)系，還為鞏固全縣脫貧攻堅(jiān)成果打下基礎(chǔ)。

2 存在的問題

2.1 技術(shù)方面

參與保護(hù)地整合優(yōu)化工作有原林業(yè)技術(shù)人員、測(cè)繪技術(shù)人員和自然資源局管理人員，都各有所長(zhǎng)但是不能全局考慮，各保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)技術(shù)力量和技術(shù)資料保存程度參差不齊，影響整合優(yōu)化進(jìn)度和質(zhì)量。此外，林業(yè)工作近幾年經(jīng)歷了由 Beijing 1954、Xian 1980 和 CGCS 2000 坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換，而轉(zhuǎn)換過程不夠精準(zhǔn)，現(xiàn)有矢量數(shù)據(jù)普遍存在偏差，影響整合優(yōu)化效果和后期自然保護(hù)地的管理。缺乏自然保護(hù)地整合優(yōu)化評(píng)估論證等方面規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估論證工作缺乏技術(shù)支撐。

2.2 管理方面

從表1可以看出，縣域內(nèi)5個(gè)自然保護(hù)地由4個(gè)單位具體管理，各單位管理力度和尺度不盡相同。在摸底調(diào)查和預(yù)案編制過程中存在資料搜集難、準(zhǔn)確度不高的問題，缺乏林草方面專職領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)工作。

2.3 理念方面

長(zhǎng)期以來，迭部地區(qū)干部群眾形成“納入自然保護(hù)地就是不能進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)生活”的觀念，忽略細(xì)化管控要求和差別化管控措施，在整合優(yōu)化過程中一味強(qiáng)調(diào)“為發(fā)展讓路”和“人進(jìn)地退”；部分保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)為了“一勞永逸”和“一次性解決歷史遺留問題”而存在能調(diào)出全部調(diào)出的工作思路，導(dǎo)致保護(hù)地“千瘡百孔”。

3 對(duì)策和建議

3.1 加大培訓(xùn)力度，統(tǒng)一技術(shù)尺度

在國(guó)家和省級(jí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加大市縣級(jí)培訓(xùn)力度，尤其是縣級(jí)培訓(xùn)，既抓住了縣情的特殊性又提高了具體參與人員的業(yè)務(wù)水平，做到各技術(shù)支撐單位技術(shù)尺度的統(tǒng)一，進(jìn)而提高自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的質(zhì)量。

3.2 做好頂層設(shè)計(jì)，制定條例標(biāo)準(zhǔn)

雖然《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》中對(duì)以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)和核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)管控要求進(jìn)行了介紹，社會(huì)和公眾對(duì)此項(xiàng)工作了解不深，容易產(chǎn)生抵觸情緒。建議從法律條例和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)角度為保護(hù)地整合優(yōu)化公眾提供保障例如修訂《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化評(píng)估論證細(xì)則和自然保護(hù)地生態(tài)移民制度等。

3.3 加大宣傳力度，堅(jiān)持科學(xué)優(yōu)化

要深刻把握“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的科學(xué)內(nèi)涵，積極宣傳自然保護(hù)地在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中的首要地位，辯證分析生態(tài)保護(hù)與人類活動(dòng)的關(guān)系，避免“全部調(diào)”和“全不調(diào)”等一刀切思維，堅(jiān)持科學(xué)客觀整合優(yōu)化。

3.4 科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，合理配備人員

迭部縣森林覆蓋率達(dá)60%以上，植被覆蓋率達(dá)88%，林草資源豐富。但是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以來，迭部縣成立了迭部縣自然資源局加掛迭部縣林業(yè)和草原局牌子，實(shí)際上沒有專門領(lǐng)導(dǎo)和專職辦公人員。建議根據(jù)林草資源稟賦狀況和工作實(shí)際，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，合理配備人員。