通過“漸進(jìn)模型”淺析廣西小食雜店登記管理辦法

黃超越

摘 要：隨著經(jīng)濟發(fā)展，物質(zhì)條件的提高，食品安全問題成為人們最關(guān)心的問題之一。因此對食品安全的監(jiān)管是政府中心工作的一大重點。無論從食品經(jīng)營戶的登記還是監(jiān)管，政府都應(yīng)制定相對應(yīng)的公共政策。本文分析了“漸進(jìn)模型”對廣西現(xiàn)有政策的制定并試行小食雜店登記辦法的公共政策，從而為廣西的食品經(jīng)營許可登記提出一定的參考建議。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)模型;廣西;食品經(jīng)營許可;小食雜店;登記管理辦法

Through "Progressive Model" Analysis of Guangxi Small Grocery Store Registration Management Methods

HUANG Chaoyue

（Guangxi University， Nanning 530000， China）

Abstract： With the development of economy and the improvement of material conditions， food safety has become one of the issues that people are most concerned about. Therefore， the supervision of food safety is a major focus of the government's work. Regardless of whether it is from the registration or supervision of food business households， the government should formulate corresponding public policies. This article analyzes the "gradual model" to formulate Guangxi's existing policies and tries to implement public policies for the registration of small grocery stores， so as to provide certain reference suggestions for the registration of food business licenses in Guangxi.

Keywords： progressive model; Guangxi; food business license; small grocery store; registration management method

1 案例背景及內(nèi)容介紹

在過去，食品經(jīng)營許可辦理，手續(xù)繁多，辦理困難。在食品安全法正式實施之前，中國的食品安全監(jiān)管體制比較混亂，不同的部門負(fù)責(zé)食品從生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了部門職責(zé)交叉錯亂，相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生，《中華人民共和國食品安全法》出臺以后，食品監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)才進(jìn)一步明確了各個部門的責(zé)任。但是食品經(jīng)營許可的辦理登記過程仍然復(fù)雜煩瑣。對于許多文化水平不高的經(jīng)營者來講，辦理食品經(jīng)營許可在一定程度上比較困難，這種現(xiàn)象在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)尤為明顯。在中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，食品經(jīng)營戶呈現(xiàn)出小、亂、雜、散的現(xiàn)象，這些經(jīng)營戶構(gòu)成簡單，經(jīng)營條件簡陋，對于這些小食品店的經(jīng)營者，或者不具備獨立辦理許可登記的文化素質(zhì)，或者沒有辦理經(jīng)營許可的意識，而基層的監(jiān)管力量薄弱，又無法對該部分經(jīng)營者進(jìn)行有效的全覆蓋監(jiān)管，造成了這些小食品店大多無證經(jīng)營食品，未辦理食品經(jīng)營許可就進(jìn)行食品經(jīng)營，導(dǎo)致他們所經(jīng)營的食品安全也難以保證。因此，因地制宜，根據(jù)小食品店的小、雜、亂、散等特點制定針對性的食品經(jīng)營登記辦法很有必要。

廣西壯族自治區(qū)在結(jié)合食品安全法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)內(nèi)實際情況，充分考慮各類規(guī)模食品經(jīng)營者的經(jīng)營條件，對食品經(jīng)營戶進(jìn)行了區(qū)分，將符合一定條件的、經(jīng)營規(guī)模較小的食品經(jīng)營店歸類為小餐飲店和小食品攤販，并于2017年，制定并施行了小餐飲、小攤販的管理辦法，該辦法要求食品經(jīng)營戶所需要遞交的材料更簡單、辦理的步驟更加快捷，在一定程度解決了上述小型食品經(jīng)營店辦理許可難的問題。2019年，廣西開始試行《廣西壯族自治區(qū)小食雜店認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及登記管理辦法》（以下統(tǒng)稱《小食雜店登記辦法》），該辦法規(guī)定，經(jīng)營場所為面積20 m2以下，從業(yè)人員3人以下，從事食品、食用農(nóng)產(chǎn)品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經(jīng)營者在依法取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事食品經(jīng)營活動[1]，即符合上述條件的食品經(jīng)營店，可以無需辦理《食品經(jīng)營許可證》即可經(jīng)營食品，極大地便利了小規(guī)模經(jīng)營的食品經(jīng)營戶，有力地推動了營商環(huán)境的優(yōu)化，《小食雜店登記辦法》這一政策的制定并進(jìn)行開始試行的過程，本文將通過漸進(jìn)模型來對其成因進(jìn)行分析。

2 案例分析

根據(jù)漸進(jìn)主義美國學(xué)者林布隆提出的決策模型認(rèn)為：政策制定的過程是一個“積小變?yōu)榇笞儭钡倪^程。中國的食品許可登記制度正是通過這樣一個漸進(jìn)的過程，根據(jù)不斷變化的環(huán)境需要逐步進(jìn)行調(diào)整，在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)適，并因地制宜制定新的政策，從而有效地解決了各種條件下的食品許可登記需要，通過漸進(jìn)模型的3個特點可以分析得出廣西是如何制定并開始試行小食雜店登記這一政策的。

（1）漸進(jìn)模型要求決策者必須要以原有的政策為基礎(chǔ)，不能重打鼓另開張[1]。廣西根據(jù)地方實際，制定出臺《廣西壯族自治區(qū)小食雜店認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及登記管理辦法（試行）》，是在原有的一系列法律法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身管理需要所制定的，雖然是一套新的法規(guī)文件，但是其中的內(nèi)容都是以現(xiàn)行政策為依據(jù)，對上級法規(guī)文件內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化和延伸，法律的制定大多高屋建瓴，統(tǒng)領(lǐng)全局，下達(dá)到地方，就需要出臺相應(yīng)的文件使其能夠有效落實。廣西所制定并推行的各種食品經(jīng)營許可《辦法》都是以原有的法律——《中華人民共和國食品安全法》為基礎(chǔ)，然后根據(jù)廣西的食品經(jīng)營許可登記特點對《中華人民共和國食品安全法》法條的進(jìn)一步細(xì)化和補充，這正符合了漸進(jìn)模型以原有政策為基礎(chǔ)進(jìn)行政策制定，而非另立門戶的特點。

（2）漸進(jìn)模型注重研究現(xiàn)行政策的缺陷，并不強調(diào)有所創(chuàng)新，也不是無所作為，只是注重對現(xiàn)行政策的修改和補充，以彌補現(xiàn)行政策的缺陷?！吨腥A人民共和國食品安全法》自實行起10年間經(jīng)過了兩次調(diào)整，這是由中國的經(jīng)濟、社會各方面不斷發(fā)展進(jìn)步所決定的，時代不斷進(jìn)步，法律法規(guī)也需要不斷適應(yīng)社會進(jìn)行修改和補充，一些政策的施行是根據(jù)當(dāng)時的國家現(xiàn)狀所制定的，因此需要根據(jù)不斷變化的現(xiàn)狀進(jìn)行更新。《中華人民共和國食品安全法》是針對中國的整體國情，從宏觀角度所制定的，落實到地方時，根據(jù)地方的實際情況，就需要補充制定一些司法解釋和《辦法》，從而使得該政策能夠得到有效落實。廣西制定了小餐飲、小食品攤販登記辦法，對于規(guī)模較小的食品經(jīng)營戶，簡化其辦理過程，當(dāng)然發(fā)放的證件經(jīng)營范圍、有效期限也根據(jù)經(jīng)營條件進(jìn)行了調(diào)整，《食品經(jīng)營許可證》有效期為5年，而小餐飲登記許可證有效期只有3年，這些都是根據(jù)其流動性大、經(jīng)營環(huán)境復(fù)雜等特點所制定的，是對現(xiàn)有政策的細(xì)化，也是對現(xiàn)行政策缺陷的補充。

（3）漸進(jìn)模型重視目標(biāo)與方案之間的動態(tài)調(diào)整。在中國，法律的制定從來都不是一蹴而就的。隨著時代轉(zhuǎn)變，人們物質(zhì)生活水平不斷提高，對于法治社會的要求有了更高的追求，我國的法律也在這個過程中不斷進(jìn)行修正、修訂。在廣西的偏遠(yuǎn)地區(qū)，食品經(jīng)營戶因其“小、散、雜”等特點，對于食品經(jīng)營許可登記有了新的需求，于是廣西的市場監(jiān)管部門為適應(yīng)其特點，先后制定了一系列的辦法，為實現(xiàn)廣西的食品許可登記工作高效化提供了強有力的幫助，正是在政策目標(biāo)者與政策制定者之間不斷地反饋與調(diào)節(jié)，才產(chǎn)生了這些基于基本法所制定的、適應(yīng)地方特色的食品經(jīng)營許可登記管理政策。漸進(jìn)模型認(rèn)為政策的制定不完全是一次理性的過程，而是在試探和摸索中根據(jù)反饋不斷調(diào)節(jié)。中國的政策也一直是遵循這樣一個原則，因此政策的推行需要不斷進(jìn)行更正，使其更加符合實際，得到更有效的落實[2]。

3 對策建議

漸進(jìn)模型的特點決定了它能夠在原有政策基礎(chǔ)上，逐漸優(yōu)化，查缺補漏，有利于對政策因環(huán)境改變而出現(xiàn)的漏洞逐步修正，從而確保實現(xiàn)政策實行的目標(biāo)。但是它的缺點也比較明顯，漸進(jìn)模型是以現(xiàn)有政策為基礎(chǔ)逐步進(jìn)行修正，存在著一定的保守性，不符合社會變革需要，因此根據(jù)漸進(jìn)模型的優(yōu)點和缺點，結(jié)合《小食雜店登記辦法》等食品許可登記辦法的推行，本文提出一些對策和建議，希望能夠結(jié)合廣西的食品許可登記特點更加完善各類食品經(jīng)營戶的食品許可登記，為優(yōu)化營商環(huán)境、強化市場監(jiān)管提供參考。

（1）適當(dāng)調(diào)整小食雜店的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn)經(jīng)營登記的目的就是為了對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營場所、經(jīng)營范圍等信息進(jìn)行審核，屬于食品安全監(jiān)管的事前監(jiān)管，通過設(shè)立門檻對經(jīng)營者的經(jīng)營條件把好關(guān)，從而引導(dǎo)其規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動。

《小食雜店登記辦法》中對于小食雜店的認(rèn)定僅限于經(jīng)營場所在20 m2以下，從業(yè)人員3人以下的從事食品、食用農(nóng)產(chǎn)品零售的副食品店、小賣部、便利店、小商店等經(jīng)營者[2]。對于這個認(rèn)定范圍，其實可以進(jìn)一步擴大，對于經(jīng)營面積比較大的綜合店、百貨店，雖然其經(jīng)營場所面積大，但其用于食品經(jīng)營的面積僅劃定在店中的一部分區(qū)域，那么可以在辦法中將該部分商店納入食雜店的范圍內(nèi)，但是要對其營業(yè)場所的食品經(jīng)營區(qū)域進(jìn)行測量，并要求經(jīng)營者簽訂承諾不能私自擴大食品經(jīng)營區(qū)域和超范圍經(jīng)營，從而簡便經(jīng)營者的許可登記，通過市場主體登記簡化、省略食品經(jīng)營許可登記的同時也起到了規(guī)范食品經(jīng)營活動，加強食品監(jiān)管的作用，也可在辦理《營業(yè)執(zhí)照》時，要求經(jīng)營者遞交《健康證》、場地布局圖等辦理《食品經(jīng)營許可證》所需要遞交的材料，并且要求其做好食品安全承諾。通過市場主體登記簡化、省略食品經(jīng)營許可登記的同時也起到了規(guī)范食品經(jīng)營活動，加強食品監(jiān)管的作用。再進(jìn)一步，可以根據(jù)這個辦法針對餐飲服務(wù)經(jīng)營者制定實行同類型辦法，將餐飲服務(wù)的食品經(jīng)營登記也納入到市場主體登記中，逐步將食品經(jīng)營許可登記這一職能融合到市場主體登記管理當(dāng)中，使得食品經(jīng)營者能夠憑借一照通行，無需辦理更多其他許可[3-4]。同時逐步將食品經(jīng)營許可融入到市場主體登記管理，也是市場監(jiān)管實現(xiàn)職能融合的一個必經(jīng)途徑。

（2）強化小食雜店的經(jīng)營監(jiān)管。簡化食品經(jīng)營許可登記不意味著放松監(jiān)管，相反，小食雜店的認(rèn)定大多是交通不便的鄉(xiāng)村小賣店或者學(xué)校周邊銷售零食的小商店，鄉(xiāng)村小賣店因為進(jìn)貨不便因此會通過增加一次性進(jìn)貨數(shù)量從而減少進(jìn)貨次數(shù)，進(jìn)貨過多銷量不好的話容易出現(xiàn)過期變質(zhì)食品，鄉(xiāng)村小賣店又因成本低繼續(xù)銷售，結(jié)果往往容易出現(xiàn)食品安全問題，而學(xué)校周邊的小商店因為直接銷售人群是中小學(xué)生，也是食品安全事故易發(fā)人群，因此對于這兩類小食雜店，在其辦理市場主體登記后，要注重事中事后監(jiān)管，要求經(jīng)營者做好進(jìn)銷貨臺賬，進(jìn)貨時做好索證索票工作，保證其經(jīng)營的食品安全、衛(wèi)生。對于存在經(jīng)營違法問題的經(jīng)營戶，要嚴(yán)厲處罰，不能讓食品經(jīng)營許可登記的簡化變成了違法犯罪的借口。

（3）加強政策宣傳。每項政策從制定施行到有效落實，都需要經(jīng)過大量的宣傳才能為民眾所知曉?！缎∈畴s店登記辦法》于2019年9月由廣西市場監(jiān)督管理局制定并決定開始試行，但是至2019年底各地辦理登記的小食雜店仍寥寥無幾，一方面有些地區(qū)符合該項標(biāo)準(zhǔn)的食品店較少，另一方面也有宣傳少，人們對政策不了解或了解不深入的原因，因此市場監(jiān)管部門應(yīng)該根據(jù)《小食雜店登記辦法》的政策目標(biāo)人群開展針對性宣傳。

4 結(jié)語

漸進(jìn)模型的特點是在原有的政策基礎(chǔ)上根據(jù)目標(biāo)與方案的反饋逐漸彌補政策的缺陷，沒有任何一條公共政策能夠適應(yīng)所有的環(huán)境，也沒有一條公共政策完全沒有缺陷，只有最符合當(dāng)時社會、經(jīng)濟環(huán)境的政策。所有的政策都需要隨著環(huán)境的改變不斷進(jìn)行修訂彌補。廣西頒布并試行《小食雜店登記辦法》是其根據(jù)廣西食品經(jīng)營者的特點在原有的政策上進(jìn)行的，是原有政策的進(jìn)一步細(xì)化和補充，具有針對性，也帶著廣西的政策特色。中國的其他地區(qū)，也會因地制宜，制定實施符合其地方特色的食品許可登記辦法[5]。只有真正便利食品經(jīng)營許可登記的同時又加強食品安全的監(jiān)管，規(guī)范食品經(jīng)營活動的政策才能稱得上一個成功的公共政策。

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