重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶實施及利用規(guī)劃

李艷 應(yīng)鵬 肖偉

摘 要 隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)安全格局的構(gòu)建日益重要，組團(tuán)隔離帶作為城市生態(tài)安全格局的重要組成部分，其功能和作用不容忽視。組團(tuán)隔離帶的同類型規(guī)劃（如環(huán)城綠帶、生態(tài)廊道等）在國內(nèi)大多數(shù)城市逐步開展。然而，因組團(tuán)隔離帶用地類型較為復(fù)雜，且主要涉及非建設(shè)用地，對城市建設(shè)發(fā)展影響不大，各大城市隔離綠帶“規(guī)而不建、建而不管”的現(xiàn)象多有發(fā)生，致使規(guī)劃落地性不強，隔離綠帶沒有發(fā)揮應(yīng)有的生態(tài)與景觀效應(yīng)。以《重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶實施與利用規(guī)劃》為例，從規(guī)、建、管一體化出發(fā)，探討如何使組團(tuán)隔離帶規(guī)劃更具有落地性、實施性，從而發(fā)揮組團(tuán)隔離帶固有的功能，打造山清水秀美麗之地。

關(guān)鍵詞 中心城區(qū)組團(tuán);隔離帶;實施;利用規(guī)劃;重慶市

中圖分類號：S731.2;TU985 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.31.040

隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)安全格局的構(gòu)建日益重要，組團(tuán)隔離帶作為城市生態(tài)安全格局的重要組成部分，其功能和作用不容忽視。重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶作為“多中心，組團(tuán)式”空間格局的重要組成部分，不僅對于保持主城區(qū)“組團(tuán)式”城市形態(tài)結(jié)構(gòu)，而且對于保持主城區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，均具有十分重要的作用和價值。然而近年來，重慶城市的迅猛發(fā)展，一方面組團(tuán)間隔離綠地不斷被蠶食，城市連片增長趨勢明顯，“多中心、組團(tuán)式”的城市形態(tài)格局正日益弱化;另一方面中心城區(qū)縉云山、歌樂山、南山、鐵山坪等幾大城市肺葉均已受到不同程度的侵蝕，城市生態(tài)安全日益受到威脅。本文以《重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶實施與利用規(guī)劃》為例，探討組團(tuán)隔離帶更具有落地性和實施性的組團(tuán)隔離帶實施與利用規(guī)劃策略，以達(dá)到保護(hù)中心城區(qū)山水資源，控制中心城區(qū)城市空間無序蔓延的目的。

1 ?組團(tuán)隔離帶起源及規(guī)劃概述

組團(tuán)隔離帶的說法最初來源于“綠化隔離帶”，19世紀(jì)霍華德在《明日的田園城市》中提出在城市周圍建立起永久性綠地，供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，并防止城市的蔓延。根據(jù)此理論在1935年大倫敦規(guī)劃時，環(huán)繞倫敦城建設(shè)了一條寬5英里的綠帶（見圖1），把現(xiàn)有的城市地區(qū)圈住，不讓其向外發(fā)展，而把多余的人口和就業(yè)崗位疏散到周圍的“衛(wèi)星城鎮(zhèn)”中去，“衛(wèi)星城”與“母城”之間保持一定距離，一般以農(nóng)業(yè)和綠帶隔離，便形成了最初的“組團(tuán)隔離帶”。

至此之后世界上的一些大城市，如巴黎、東京、華盛頓、莫斯科等，以及國內(nèi)的北京、成都、上海、武漢等城市，根據(jù)自身的自然環(huán)境條件、城市布局結(jié)構(gòu)與城市歷史文化特點，規(guī)劃與發(fā)展了各種類型的城市綠化隔離帶，如成都市于2003年結(jié)合總規(guī)劃定的198 km2的環(huán)城生態(tài)帶（見圖2），深圳于2005年出臺的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，上海于2009年開展的《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，武漢于2012年劃定的基本生態(tài)控制線（見圖3），廣州于2014年編制的都會區(qū)生態(tài)廊道規(guī)劃等，這些規(guī)劃都是在城市城鎮(zhèn)或者城鎮(zhèn)密集區(qū)外圍以及各組團(tuán)之間，安排中綠地或綠化比例較高的相關(guān)用地，從而形成永久性開敞空間，其主要目標(biāo)都是為了控制城市擴(kuò)張、優(yōu)化城市格局、強化城市生態(tài)和休閑娛樂功能等。

同樣，早在2007年，為強化組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)，延續(xù)和塑造城市空間特色，維護(hù)主城區(qū)山、水、城、林的自然生態(tài)格局，保護(hù)和增加城市綠色開敞空間等，重慶市就啟動編制了主城區(qū)組團(tuán)隔離帶規(guī)劃，劃定10條組團(tuán)隔離帶，共計面積約274 km2，并重點對空間管制做了相應(yīng)的要求。

2 ?重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 ?規(guī)劃布局稍顯分散，網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建不足

原規(guī)劃組團(tuán)隔離帶布局著重在中心城區(qū)，在一定程度上對組團(tuán)式的城市空間結(jié)構(gòu)起到了強化作用，維護(hù)了城市山、水、城、林的自然生態(tài)格局，但對外圍四山生態(tài)空間和部分城中山體強化不夠，隔離帶布局空間稍顯獨立松散，缺乏一定的連續(xù)性，與城市山水生態(tài)廊道的連通性較弱，未形成完整的綠化隔離廊道層級體系（見圖4）。

2.2 ?建設(shè)進(jìn)度較為滯后，生態(tài)景觀效用不強

原規(guī)劃組團(tuán)隔離帶現(xiàn)狀除少量區(qū)域根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行景觀打造外，其他區(qū)域基本維持原有地形地貌及植被景觀，其中以山體林地為綠化基底的隔離帶植被綠化情況較好，農(nóng)用地林地次之，還有部分現(xiàn)狀裸露地塊無綠化覆蓋，整體綠化狀況一般，生態(tài)效益較弱。據(jù)調(diào)查，組團(tuán)隔離帶用地中城市綠地整體占比僅達(dá)到49.62%，可游憩公園綠地（含郊野公園）占比僅為18%左右。組團(tuán)隔離帶建設(shè)整體較為滯后。目前綠化景觀以公園景觀、道路防護(hù)、高壓線防護(hù)及田園風(fēng)光為主（見圖5）。

2.3 ?部分用地遭到侵占，建設(shè)管理有待加強

上版規(guī)劃對組團(tuán)隔離帶提出了相應(yīng)的管控要求，但管控措施不夠精細(xì)，且缺少可操作的建設(shè)指引及系統(tǒng)性的實施保障措施，現(xiàn)階段并無專門的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的規(guī)章制度對組團(tuán)隔離帶進(jìn)行管理，使得組團(tuán)隔離帶的建設(shè)管理精細(xì)度不夠，建設(shè)難以落實到位。同時，因管理措施不到位，缺乏與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，部分組團(tuán)隔離帶用地區(qū)域遭到侵占，目前已作為城市開發(fā)用地進(jìn)行建設(shè)。組團(tuán)隔離帶需進(jìn)一步加強管理和建設(shè)力度，力求建設(shè)管理精細(xì)化（見圖6）。

3 ?重慶市組團(tuán)隔離帶落地性、實施性規(guī)劃目標(biāo)及方法

基于原規(guī)劃組團(tuán)隔離帶存在的問題，本次規(guī)劃為確保組團(tuán)隔離帶的落地性與實施性，使組團(tuán)隔離帶規(guī)劃落到實處，發(fā)揮其固有的生態(tài)景觀效應(yīng)，為重慶打造成為山清水秀美麗之地提供生態(tài)本底支撐。以政策為指引、以理論為指導(dǎo)、以問題為導(dǎo)向，在落實上位規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、借鑒案例精華、現(xiàn)狀全面調(diào)研基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整組團(tuán)隔離帶布局，提出組團(tuán)隔離帶管控措施，制定組團(tuán)隔離帶建設(shè)指引，充分彰顯“規(guī)建管一體化”，通過多元化手段保證落地性和實施性（見圖7）。

4 ?重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶落地性、實施性規(guī)劃策略

4.1 ?優(yōu)化布局，系統(tǒng)考慮，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

本次規(guī)劃組團(tuán)隔離帶布局在對城市綠化隔離帶布局優(yōu)化的基礎(chǔ)上，融入入四山、兩江、郊野公園基本生態(tài)隔離帶，更加注重城市組團(tuán)隔離帶的系統(tǒng)性、連續(xù)性、網(wǎng)絡(luò)性和科學(xué)性。

規(guī)劃基于對07版組團(tuán)隔離帶規(guī)劃確定的10條組團(tuán)隔離帶布局優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過分析中心城區(qū)山水格局及生態(tài)特點（熱島、綠色基礎(chǔ)設(shè)施廊道、生態(tài)連接度等），按照生態(tài)隔離、組團(tuán)發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先、整體連續(xù)，面向落地、充分協(xié)調(diào)的布局原則，采取生態(tài)要素疊加、雙線（綠線和高綠化覆蓋率區(qū)劃定線）劃定策略，形成了“四山為屏，兩江縱隔，丘林滲透，藍(lán)綠成網(wǎng)”的布局意向。

四山為屏：縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山四山作為城市的生態(tài)屏障，防止城市的無限蔓延。

兩江縱隔：長江、嘉陵江作為主城兩大水系，從城區(qū)中部穿過，起到生態(tài)隔離的作用。

丘林滲透：城中山體、郊野公園作為城中生態(tài)基底向城區(qū)滲透。

藍(lán)綠成網(wǎng)：中心城區(qū)山水骨架以及城區(qū)綠化隔離帶共同構(gòu)建城區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（見圖8）。

4.2 ?分級管控，分類建設(shè)，確保有效實施

在保護(hù)管控方面，本次規(guī)劃結(jié)合生態(tài)紅線控制、自然保護(hù)地管控、用地性質(zhì)等相關(guān)條件及要求，按照一二三級進(jìn)行分級管控，實現(xiàn)剛彈結(jié)合。

其中一級管控區(qū)指組團(tuán)隔離帶內(nèi)四山禁建區(qū)、兩江水體、一級水源保護(hù)區(qū)、城中山體崖線等生態(tài)系統(tǒng)敏感性極敏感和高度敏感區(qū)域，一般情況下，禁止任何與生態(tài)保護(hù)無關(guān)的開發(fā)活動;二級管控區(qū)指組團(tuán)隔離帶內(nèi)各種綠地，包含基本農(nóng)田、公園綠地、防護(hù)綠地等，以生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)為主導(dǎo)功能，兼具為市民提供休閑游憩、景觀游覽、安全防護(hù)功能的綠地，對保障城市生態(tài)安全格局具有重要意義;三級管控區(qū)指組團(tuán)隔離帶內(nèi)除一二級管控區(qū)之外的其他城市建設(shè)用地，主要包含市政設(shè)施用地、居住用地、商業(yè)用地等，該區(qū)域應(yīng)從整體上降低區(qū)域建設(shè)強度，禁止進(jìn)行破壞生態(tài)環(huán)境和自然景觀的開發(fā)建設(shè)活動。

在隔離帶實施利用上，本次規(guī)劃以用途為導(dǎo)向，從基本生態(tài)隔離帶到游憩隔離帶形成了不同功能的用途管控要求。在保證生態(tài)格局安全的前提下，提升城市品質(zhì)，使組團(tuán)隔離帶管控建設(shè)更具有針對性和操作性，實現(xiàn)對中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶的有效監(jiān)管。規(guī)劃將城市綠化隔離帶分為游憩主導(dǎo)型、防護(hù)主導(dǎo)型和生產(chǎn)主導(dǎo)型三類，分別給出不同的建設(shè)指引和措施（見圖9、圖10）。

4.3 ?細(xì)化邊界，分圖控制，增強保護(hù)實效

為使規(guī)劃更具有落地性，本次規(guī)劃結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃，明確組團(tuán)隔離帶地理邊界、坐標(biāo)，將組團(tuán)隔離帶落地、上圖、入庫，力求“劃得實，管得住”，成為用地規(guī)劃、項目審批、行政執(zhí)法的依據(jù)，增強保護(hù)實效。

規(guī)劃以每條城市組團(tuán)隔離帶為一個基本管理單元，采用單元管控、劃定圖則的方式進(jìn)行具體管控。管理單元實施用地分類控制，結(jié)合城市控規(guī)、綠地資源分布和土地利用布局，針對不同用地性質(zhì)確定綠化覆蓋率等相關(guān)指標(biāo)，并根據(jù)各單元組團(tuán)隔離帶功能劃分提出分類建設(shè)指引。各項開發(fā)建設(shè)除滿足土地利用規(guī)劃的同時，需滿足本規(guī)劃確定的城市綠地建設(shè)指標(biāo)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)廊道控制要求等，有效提高各單元的綠化覆蓋率和綠地建設(shè)品質(zhì)（見圖11）。

4.4 ?政策配套，多方參與，保障永續(xù)利用

規(guī)劃從法規(guī)、政策、技術(shù)層面對組團(tuán)隔離帶建設(shè)管理提出建議和對策。建議市政府成立中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并頒布《重慶市中心城區(qū)組團(tuán)隔離帶管理技術(shù)規(guī)定》等一批地方性政府規(guī)章，建立隔離帶建設(shè)實施評估機(jī)制，通過“實施評估、規(guī)劃維護(hù)、實時更新、嚴(yán)格管理”的運行機(jī)制，采取多部門配合與公眾參與機(jī)制，保證組團(tuán)隔離帶有效管理，保障其永續(xù)利用。

5 ?結(jié)語

在快速城市化和城市生態(tài)安全面臨巨大挑戰(zhàn)的時代背景下，構(gòu)建生態(tài)安全格局是實現(xiàn)區(qū)域和城市生態(tài)安全的基本保障和重要途徑;同時，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，綠水青山的保護(hù)作為國家戰(zhàn)略已刻不容緩。組團(tuán)隔離帶作為保護(hù)山水資源、構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局、打造山清水秀美麗之地的生態(tài)本底條件，其實施和利用也顯得尤為重要。本規(guī)劃針對組團(tuán)隔離帶落地性和可實施性提出具體的策略和方法，希望未來此類用地規(guī)劃能夠更好地實施，真正意義上實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和城市品質(zhì)的提升。

（責(zé)任編輯：敬廷桃）

收稿日期：2021-08-03

作者簡介：李艷（1980—），女，河南許昌人，工程碩士，高級工程師，主要從事風(fēng)景園林和城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計。E-mail：77083804@qq.com。