農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)系研究

摘要：“三農(nóng)”問題是國家和社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家在相當(dāng)長一段時間的農(nóng)村工作重心。本文從提高農(nóng)民收入、增加農(nóng)用地面積、推進(jìn)城市化率、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺等方面論述了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的關(guān)系并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾；地票交易；鄉(xiāng)村振興

2018年1月，中央發(fā)布一號文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)?？傮w要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將是農(nóng)村工作的主旋律。農(nóng)村土地整治工程包括土地開發(fā)整理和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾兩大類別。當(dāng)前，對土地開發(fā)整理和鄉(xiāng)村振興關(guān)系的研究比較多，而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程和鄉(xiāng)村振興之間關(guān)系的研究比較少。因此，本文就農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程和鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系進(jìn)行探討。

1.重慶市建設(shè)用地復(fù)墾工程概況

重慶市人民政府在2008年設(shè)立全國唯一一個農(nóng)村土地交易所，是對土地市場交易的一次大膽嘗試和探索，在中國土地市場改革中具有重要意義。

2.重慶市地票交易制度的概念及意義

按照法律規(guī)定，我國實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程轉(zhuǎn)化為價(jià)值是通過地票交易制度實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)我國產(chǎn)權(quán)制度，必須對土地的用途進(jìn)行嚴(yán)格的管制，地票制度應(yīng)運(yùn)而生。所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

地票制度有其現(xiàn)實(shí)意義，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：具有經(jīng)濟(jì)意義，盤活了農(nóng)村資產(chǎn)，促使供給側(cè)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動；具有耕地保護(hù)意義，落實(shí)了占補(bǔ)平衡，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃布局；具有法律意義，確立了農(nóng)民集體的主體地位，創(chuàng)新農(nóng)地發(fā)展權(quán)利變現(xiàn)；具有惠農(nóng)意義，實(shí)實(shí)在在惠及“三農(nóng)”，農(nóng)村舊貌換新顏；具有生態(tài)意義：恢復(fù)自然生態(tài)，打造人文生態(tài)，促進(jìn)人地關(guān)系和諧發(fā)展[1]。

地票制度是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個探索，有利于耕地保護(hù)，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，有利于城市反哺農(nóng)村，有利于增加農(nóng)民收入，極大緩解城市建設(shè)用地緊張的局面。地票制度恰好對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了重大的貢獻(xiàn)。地票制度是城市反哺農(nóng)村的一種形式，同時，農(nóng)民也讓渡了自己的利益，即發(fā)展權(quán)。實(shí)際上，這是農(nóng)村和城市共同協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)，形成了“雙贏”的格局。農(nóng)村讓渡了發(fā)展權(quán)，城市付出了資金；農(nóng)村獲得了發(fā)展資金，城市獲得了發(fā)展用地指標(biāo)；農(nóng)村出售的是富余的建設(shè)用地使用權(quán)，城市緩解了用地的緊張局面。

3.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程和地票交易對農(nóng)村帶來的影響

增加農(nóng)民收入，通過對重慶農(nóng)村土地交易所的公開數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2008年至2019年，重慶市農(nóng)村土地交易所地票交易量為約20333.33公頃（30.5萬畝），成交金額約597億元。2011年起，成交均價(jià)一直穩(wěn)定在18萬元/畝以上。根據(jù)重慶市地票資金分配相關(guān)文件的精神，農(nóng)戶拿到的地票補(bǔ)償款均在12萬元/畝以上，成交地票直接支付到農(nóng)戶手里的有400億元以上。這些是農(nóng)戶得到的財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地及附屬用地復(fù)墾后，僅僅是土地利用性質(zhì)由建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)用地，承包經(jīng)營權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，最大程度保護(hù)了農(nóng)戶的利益。相對于農(nóng)村土地征收，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾廢棄的宅基地及其附屬用地，其產(chǎn)生的價(jià)值比農(nóng)村單獨(dú)的土地征收高。

4.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程項(xiàng)目與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程可以合情合理合法改變農(nóng)村土地利用性質(zhì)，增加耕地面積，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺

國家以有償方式，通過復(fù)墾將農(nóng)村宅基地土地利用性質(zhì)從建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)用地，農(nóng)戶容易接受。農(nóng)村宅基地的退出早有法律依據(jù)，但是都是無償退出。實(shí)際上在執(zhí)行中卻很難讓相關(guān)權(quán)利人自覺退出宅基地。由于復(fù)雜的人際關(guān)系，即使符合退出條件也會想方設(shè)法保留宅基地。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾政策變宅基地的無償退出為有償退出，保護(hù)了農(nóng)民的利益，符合發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾形成的地票被賦予了財(cái)產(chǎn)的屬性，讓參與復(fù)墾項(xiàng)目的農(nóng)戶獲得了可觀的收入，農(nóng)戶容易接受。而且，農(nóng)戶的宅基地及附屬用地只是從建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，而土地的使用權(quán)屬依舊沒有改變，農(nóng)戶有了土地使用權(quán)，就有了安全感，有利于農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定和鄉(xiāng)村的治理。

農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加的農(nóng)用地適合發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，為發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶來更為豐富的土地資源，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的第一個要求。鄉(xiāng)村要振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。鄉(xiāng)村有了產(chǎn)業(yè)的支撐，具備了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人民群眾生活富裕了，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)要求。通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程增加的農(nóng)用地直接體現(xiàn)為可用耕地的增加，雖然復(fù)墾地塊比較零散，但是總量大。而且，經(jīng)過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾形成的農(nóng)用地配套了基礎(chǔ)設(shè)施，再加上嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收制度，復(fù)墾后的耕地等級都比較高，更適合種植農(nóng)作物。由于我國土地資源緊張，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加的農(nóng)用地具有重要意義。

4.1農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程可以直接改變鄉(xiāng)村面貌，推動“美麗中國”建設(shè)進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居

拆除大量廢舊房屋，有利安全。由于中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村村民大量建房等因素，造成農(nóng)村存在大量的閑置或者廢舊房屋，而這些房屋由于長期無人居住，破舊不堪，大量房屋垮塌，逐漸喪失居住功能和資產(chǎn)功能。特別是渝東南地區(qū)，農(nóng)村舊房多為純木質(zhì)蓋瓦結(jié)構(gòu)，多修建在山腰，3～5年無人管理便會破爛甚至垮塌。按照我國目前的法律法規(guī)，農(nóng)村的宅基地退出機(jī)制尚不明確，可執(zhí)行性不強(qiáng)，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施有效彌補(bǔ)了宅基地退出機(jī)制不完善的問題。納入農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程的房屋很多房屋已成為危房，時刻威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，通過拆除這些廢舊的房屋，能夠有效消除建筑物安全隱患。通過估算，重慶市通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目共拆除廢舊房屋約50萬幢，相當(dāng)于消除了50萬個安全隱患點(diǎn)。

復(fù)墾大量宅基地及附屬用地，新建大量附屬工程，如產(chǎn)業(yè)路、灌排水設(shè)施，可以有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程按照“宜耕則耕，宜林則林”的原則，房屋拆除后的宅基地通過翻耕整理，配套生產(chǎn)路、排水溝和土地平整等工程，復(fù)墾后的宅基地成為了農(nóng)用地（耕地或者林地）。通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程，將廢棄的房屋拆除掉，建筑棄渣全部深埋，宅基地開墾為耕地，改變了廢舊建構(gòu)筑物雜亂的景象。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，本著以人文本的精神，以改善村民生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點(diǎn)，既方便村民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，又在很大程度上改變了農(nóng)村的人居環(huán)境，契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居的要求。

4.2農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目工程可以有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化進(jìn)程的標(biāo)志。改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外出打工成為許多農(nóng)民增收的主要方式。很多農(nóng)村地區(qū)一部分農(nóng)民家庭全家都成為城鎮(zhèn)居民，還有一部分家庭年輕人成為城鎮(zhèn)居民了，但是老人或者孩子還在農(nóng)村。眾所周知，老年人的家鄉(xiāng)情結(jié)很重，總是舍不得離開他們長期生活的地方，舍不得農(nóng)村的耕地。通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目工程，將這類人群在農(nóng)村的宅基地實(shí)施復(fù)墾，將會很大程度改變村民的意識，促使他們?nèi)ミm應(yīng)城鎮(zhèn)生活。根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民申請宅基地復(fù)墾后將不能新申請宅基地，有助于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。合理的城鎮(zhèn)化率將會優(yōu)化城市和農(nóng)村的人口和土地要素配置，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供便利條件。

4.3農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程可以直接增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，具有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能，實(shí)現(xiàn)生活富裕

研究表明，農(nóng)村土地整治在增加農(nóng)民收入、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動國民經(jīng)濟(jì)上有著顯著的效果[3]。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程通過地票交易后增加的農(nóng)業(yè)資金投入更大，拉動國民經(jīng)濟(jì)效果更明顯。資金進(jìn)入到農(nóng)村市場之后，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出了貢獻(xiàn)。農(nóng)戶獲得地票價(jià)款對于農(nóng)戶來說是一筆較大的收入，可用于購買、新建或者裝修房屋，或者投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)，或者投入子女教育等，這些資金進(jìn)入農(nóng)村將帶動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)生活富裕是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歸宿和目的之一，是鄉(xiāng)村振興的根本所在。而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目契合了“生活富?！钡膬?nèi)涵。貧困地區(qū)運(yùn)用土地整治工程，促進(jìn)扶貧開發(fā)的實(shí)踐探索，有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展，貧困人口的生活條件不斷改善[2]。如前所述，通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后形成的地票交易，已經(jīng)有400億元以上的資金直接進(jìn)入了農(nóng)民手中，這是農(nóng)戶廢棄宅基地及附屬用地直接產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益，這些收益將直接改變農(nóng)戶的生活。特別是國家在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略后，貧困戶通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾將會獲得一筆可觀的收入，實(shí)現(xiàn)脫貧。

5.政策建議

從鄉(xiāng)村振興的需求出發(fā)，合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目，可向全國推廣重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作經(jīng)驗(yàn)。

重慶市經(jīng)過12年的試點(diǎn)工作，已經(jīng)在農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程實(shí)施及地票交易方面取得了較大的成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，很好的契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。重慶經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程和地票交易對國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有非常積極的作用，主要表現(xiàn)在：一是可以增加農(nóng)民收入，有利于實(shí)現(xiàn)生活富裕；二是增加了農(nóng)用地，增加了投入到農(nóng)村的資金，有利于產(chǎn)業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)興旺能夠增加農(nóng)戶的收益、務(wù)工收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入等，目的依然是實(shí)現(xiàn)生活富裕；農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施可以拆除廢棄建構(gòu)筑物，消除安全隱患，新建土地平整、生產(chǎn)道路、灌排水設(shè)施等工程，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)宜居。這些效果綜合作用于鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理。建議國家加強(qiáng)和完善農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目和地票交易的制度，向全國推廣實(shí)施。

6.強(qiáng)化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的扶貧減貧效應(yīng)

按照國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略規(guī)劃，2020年將全面步入小康社會，但并不意味著不存在貧困。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，由于各種原因在農(nóng)村依然會存在貧困戶。如果貧困戶符合農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾條件，通過實(shí)施復(fù)墾項(xiàng)目，將直接增加貧困戶的收入，幫助貧困戶渡過難關(guān)。因此，建議國家在實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目的過程中，長期關(guān)注貧困情況，同等條件下對家庭經(jīng)濟(jì)困難的群體優(yōu)先實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程，賦予更多的扶貧減貧的功能。

參考文獻(xiàn)：

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