政府投資和預(yù)算評(píng)審發(fā)展研究

馬麗敏

【關(guān)鍵詞】 政府投資評(píng)審; 財(cái)政預(yù)算評(píng)審; 預(yù)算管理改革

【中圖分類號(hào)】 F812? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）23-0072-06

一、引言

2020年10月1日正式實(shí)行的新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法實(shí)施條例》）和2021年4月13日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），對(duì)投資和預(yù)算評(píng)審提出了新的內(nèi)容和要求。在全面理解新發(fā)展理念的前題下，本文從追溯財(cái)政投資和預(yù)算評(píng)審發(fā)生、發(fā)展歷史及必要性和重要性入手，具體以太原市投資和預(yù)算評(píng)審為實(shí)例，歸納整理投資和預(yù)算評(píng)審的主要方式及內(nèi)容，思考現(xiàn)階段面臨的新問(wèn)題和今后需要完善的措施等，對(duì)加強(qiáng)投資和預(yù)算評(píng)審的認(rèn)識(shí)、分享改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、提高財(cái)政資金使用效率具有積極意義。

政府投資評(píng)審，是指財(cái)政部門依法對(duì)財(cái)政性投（融）資項(xiàng)目的預(yù)算資金投資和使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)審查和專項(xiàng)核查。具體指財(cái)政部門委托投資評(píng)審機(jī)構(gòu)通過(guò)專業(yè)技術(shù)對(duì)財(cái)政性資金投資基本建設(shè)工程從立項(xiàng)依據(jù)、可行性報(bào)告、工程概預(yù)算及工程實(shí)施各環(huán)節(jié)等進(jìn)行審核，以審定的投資額作為基本建設(shè)預(yù)算安排、資金撥付及固定資產(chǎn)賬務(wù)處理的依據(jù)等，進(jìn)而防止投資預(yù)算“高估冒算”的一系列活動(dòng)。財(cái)政投資評(píng)審主要方式包括：項(xiàng)目預(yù)決（結(jié)）算全過(guò)程評(píng)審、單項(xiàng)評(píng)審、跟蹤評(píng)審或抽樣評(píng)審、專項(xiàng)核查等。主要內(nèi)容包括：編制招標(biāo)控制價(jià)（事前）、工程進(jìn)度款結(jié)算評(píng)審（事中）、工程完工結(jié)算評(píng)審（事后）。各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)發(fā)揮工程審核專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)工程項(xiàng)目結(jié)（決）算中多報(bào)、虛報(bào)金額，通過(guò)公正客觀合理地評(píng)審予以審減，增強(qiáng)了建設(shè)資金撥付、使用的規(guī)范性和安全性，為強(qiáng)化基本建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管發(fā)揮了積極作用。廣西財(cái)政廳課題組[ 1 ]研究表明，隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，項(xiàng)目支出預(yù)算管理存在的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審融入項(xiàng)目支出預(yù)算管理至關(guān)重要。楊歆[ 2 ]指出，財(cái)政投資評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其科學(xué)性、高效性和公正性日益受到關(guān)注。陳舒、李博[ 3 ]指出，我國(guó)投資評(píng)審制度介入的環(huán)節(jié)在立項(xiàng)以后預(yù)算下達(dá)前，目前普遍存在投資評(píng)審環(huán)節(jié)滯后、評(píng)審內(nèi)容局限等問(wèn)題。

財(cái)政預(yù)算評(píng)審，是依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目事前、事中、事后全過(guò)程進(jìn)行技術(shù)性審核的財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)，是財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行的基本保證。2000年部門預(yù)算改革以來(lái)，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)不同階段的評(píng)審活動(dòng)有一個(gè)從認(rèn)識(shí)到執(zhí)行的漸進(jìn)過(guò)程，主要方式包括事前預(yù)算評(píng)審、事后項(xiàng)目結(jié)算評(píng)審。按照“二上二下”部門預(yù)算的編審程序，在“一上”預(yù)算支出項(xiàng)目中，選擇擬納入預(yù)算安排且影響面廣、資金額度較大的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算事前評(píng)審，主要從部門單位申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算完整性、必要性、可行性和合理性“四性”評(píng)審。通過(guò)評(píng)審，大幅度剔除項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)中的不合理支出，擠出項(xiàng)目預(yù)算編制的水分，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，為項(xiàng)目預(yù)算的安排提供依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)施方案，為項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督階段，對(duì)完工項(xiàng)目結(jié)算的審核是財(cái)政撥款的依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行完成后的評(píng)價(jià)階段，預(yù)算評(píng)審需要結(jié)合績(jī)效目標(biāo)完成情況、績(jī)效指標(biāo)達(dá)標(biāo)率等進(jìn)行定性和定量評(píng)審。

《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十一條明確提出“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審制度。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門的規(guī)定開展預(yù)算評(píng)審”，第二十一條規(guī)定“地方各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等，制定本地區(qū)或者本級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)”[ 4 ]。該條例對(duì)預(yù)算評(píng)審提出新的制度安排，預(yù)算評(píng)審的內(nèi)容增加了預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。部門預(yù)算改革以來(lái)，健全預(yù)算評(píng)審機(jī)制、做好預(yù)算評(píng)審工作的重要性日益凸顯。廣西財(cái)政廳課題組研究指出，財(cái)政性資金項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要手段[ 5 ]?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）要求“要結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)估作為申報(bào)預(yù)算的必備要件”，預(yù)算事前評(píng)審的范圍進(jìn)一步拓展。

《預(yù)算法實(shí)施條例》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》將預(yù)算評(píng)審作為預(yù)算管理的重要組成部分，納入國(guó)家法規(guī)制度框架，反映了近年來(lái)預(yù)算管理改革和財(cái)政法治建設(shè)成果，彰顯了預(yù)算管理改革方向，對(duì)進(jìn)一步做好投資和預(yù)算評(píng)審工作具有重要意義。

二、投資和預(yù)算評(píng)審背景介紹

（一）加強(qiáng)投資和預(yù)算評(píng)審是時(shí)代改革之必要

眾所周知，投資、消費(fèi)和出口是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”，改革開放40年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，政府投資一直是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的引擎?！吨袊?guó)財(cái)政年鑒》1990—2000年資料顯示：全國(guó)基本建設(shè)支出1990年為547.39億元，到2000年增長(zhǎng)至2 094.89億元，10年增長(zhǎng)282.7%。特別是1998年國(guó)家為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)發(fā)行1 000億元國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2008年為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊增加投資4萬(wàn)億元用于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以2007—2020年全國(guó)政府性基金支出為例，如圖1所示，全國(guó)政府性基金支出由9 684億元增長(zhǎng)至117 999億元，年均增長(zhǎng)21.21%，10余年翻了3番還多，增長(zhǎng)11倍，對(duì)政府性基金投資支出評(píng)審工作的重要性更加凸顯。

劉耀先等[ 6 ]指出，20世紀(jì)八九十年代，投資領(lǐng)域中普遍存在高估冒算、鋪張浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算等現(xiàn)象。財(cái)政部1997年的一個(gè)調(diào)查資料對(duì)此作了很好的注解：“八五”時(shí)期建成投產(chǎn)的81個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目中超概算的有75個(gè)，超概算面為93%，超概算投資525億元，占原概算的57%;378個(gè)地方級(jí)大中型項(xiàng)目中，超概算的有355個(gè)，超概算面為94%，超概算投資為原概算的61%;通過(guò)財(cái)政投資評(píng)審審查工程預(yù)算，審查核減投資都在5%～10%，有的還大大超過(guò)這個(gè)比例，有效提高了財(cái)政資金配置效益[ 7 ]。

（二）投資和預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)建立健全歷程

1994年之前，我國(guó)對(duì)財(cái)政性投資建設(shè)工程概預(yù)算和竣工決（結(jié)）算審查管理工作，由建設(shè)銀行代行財(cái)政職能。1994年9月1日起，根據(jù)健全財(cái)政職能的需要和建設(shè)銀行作為商業(yè)銀行不宜再代行財(cái)政職能的客觀情況，財(cái)政部收回了原委托建設(shè)銀行代行的財(cái)政職能，在財(cái)政部?jī)?nèi)部設(shè)立了基本建設(shè)投資管理職能部門。1998年，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有關(guān)文件，財(cái)政部又進(jìn)一步收回了委托建設(shè)銀行辦理的投資評(píng)審等業(yè)務(wù)，主要依靠財(cái)政部門自身具體承辦財(cái)政性資金投資的資金撥付、監(jiān)管以及工程概預(yù)決算評(píng)審等業(yè)務(wù)工作。1999年，經(jīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)，財(cái)政部建立投資評(píng)審中心，并要求全國(guó)各級(jí)財(cái)政部門逐步健全投資評(píng)審機(jī)構(gòu)。2014年，為適應(yīng)公共財(cái)政改革發(fā)展和預(yù)算管理機(jī)制不斷完善的要求，財(cái)政部投資評(píng)審中心更名為預(yù)算評(píng)審中心，在投資評(píng)審業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，增加對(duì)投資和部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，研究并提出項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。2019年按照全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，積極探索預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理相結(jié)合的路徑，將預(yù)算評(píng)審方法與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合，試點(diǎn)開展預(yù)算前評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)等。

（三）投資和預(yù)算評(píng)審發(fā)展階段

1.1994—2015年，以基本建設(shè)投資評(píng)審為主要內(nèi)容

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公共財(cái)政的建立、財(cái)政投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)對(duì)政府提供公共服務(wù)的要求不斷提高。但一方面投資領(lǐng)域存在資金使用低效無(wú)效的現(xiàn)象，另一方面重大政策、重點(diǎn)民生需要加大資金支持力度，大勢(shì)所趨推動(dòng)財(cái)政投資評(píng)審建立和完善。1996年廈門市財(cái)政局在全國(guó)率先建立投資評(píng)審機(jī)構(gòu)，1999年財(cái)政部建立投資評(píng)審中心，隨后全國(guó)各省、市投資評(píng)審機(jī)構(gòu)相繼建立并積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，投資評(píng)審業(yè)務(wù)迅速開展并卓有成效。財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示：2015年全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)決算（含結(jié)算）審核資金總計(jì)達(dá)6 468億元，審減不合理資金746億元，平均審減率達(dá)11.53%。市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)決算（含結(jié)算）審核資金量達(dá)5 593億元，占全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)決算（含結(jié)算）審核資金總量的86.47%，審減資金682億元，平均審減率12.19%。財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)強(qiáng)化基建項(xiàng)目監(jiān)管發(fā)揮了積極作用。

2.2015—2020年，以轉(zhuǎn)型發(fā)展預(yù)算評(píng)審為主要內(nèi)容

在財(cái)政投資評(píng)審業(yè)務(wù)逐步深化、成效顯著的基礎(chǔ)上，2015年財(cái)政部提出加強(qiáng)預(yù)算評(píng)審轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。李方旺[ 8 ]指出，深化預(yù)算管理制度改革為推進(jìn)預(yù)算評(píng)審工作提出了方向性思路。2015年5月1日起實(shí)施的新修訂的《預(yù)算法》指出“隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的改革，為適應(yīng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理、中期財(cái)政規(guī)劃管理等要求，建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審的全覆蓋”，預(yù)算評(píng)審工作站在了新的起點(diǎn)上。2020年全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的預(yù)算（含概算）評(píng)審資金額為59 411.75億元，比上一年增長(zhǎng)30.25%，占評(píng)審資金總額的60.51%，調(diào)減資金8 830.21億元，平均調(diào)減率達(dá)14.86%。

3.2020年至今，以全面實(shí)施績(jī)效管理，試點(diǎn)開展預(yù)算評(píng)估、預(yù)算評(píng)審為主要內(nèi)容

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）要求“各部門各單位要結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等，投資主管部門要加強(qiáng)基建投資績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件”。2020年全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)開展的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)涉及財(cái)政資金達(dá)16 636.68億元，占評(píng)審資金總額的16.94%。

財(cái)政投資和預(yù)算評(píng)審經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，重要作用日益彰顯，投資和預(yù)算評(píng)審在現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制建立過(guò)程中發(fā)揮著定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐的重要作用。

三、太原市投資和預(yù)算評(píng)審實(shí)踐

（一）地方財(cái)政職能完善之必要

1978—1994年，太原市的基本建設(shè)投資由市計(jì)委下達(dá)計(jì)劃，市政府委托建設(shè)銀行代行財(cái)政職能，對(duì)全市基本建設(shè)資金概預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督管理。1995年，按照《財(cái)政部 中國(guó)人民建設(shè)很行關(guān)于財(cái)政部收回原委托中國(guó)人民建設(shè)銀行代行的財(cái)政職能的通知》和《關(guān)于山西省財(cái)政廳收回原委托中國(guó)人民建設(shè)銀行山西省分行代行的財(cái)政職能的通知》，太原市政府財(cái)政部門從1995年1月1日起，收回原委托市建行城建支行代行的財(cái)政投資管理職能。

1991—2000年太原市用于城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資由2.6億元增長(zhǎng)至5.37億元，10年增長(zhǎng)了1倍多。2011—2020年，太原市政府基金支出主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，由2011年的98.48億元增長(zhǎng)至2020年的484.22億元，10年增長(zhǎng)了近4倍。政府投資評(píng)審的重要性和必要性日益彰顯。

（二）太原市投資和預(yù)算評(píng)審主要方式及其內(nèi)容

財(cái)政部門對(duì)投資和預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)的開展是以委托評(píng)審方式進(jìn)行的，具體流程如圖2所示。評(píng)審機(jī)構(gòu)接受委托并對(duì)預(yù)算單位工程及項(xiàng)目開展評(píng)審;預(yù)算單位按照資料清單向評(píng)審機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)預(yù)算、實(shí)施方案、采購(gòu)合同等資料，并對(duì)資料的真實(shí)性、完整性、合法性負(fù)責(zé);預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)專業(yè)人員按照投資和預(yù)算評(píng)審操作規(guī)程，通過(guò)初審、復(fù)審等程序完成評(píng)審，將評(píng)審報(bào)告報(bào)送財(cái)政部門和項(xiàng)目單位，作為預(yù)算安排和資金撥付的重要依據(jù)。

評(píng)審的主要方式及內(nèi)容：

1.編制招標(biāo)控制價(jià)（事前）

市財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)的編制工作類別包括房屋建筑與安裝、市政建設(shè)、園林綠化、仿古建筑等不同專業(yè)。招標(biāo)控制價(jià)作為一項(xiàng)工程的最高投標(biāo)限價(jià)，不僅是投標(biāo)人參照的最高投標(biāo)價(jià)格，而且是招標(biāo)人控制工程成本的前提。為了規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)秩序，深化工程造價(jià)管理改革，根據(jù)《建設(shè)工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》、計(jì)價(jià)定額和計(jì)價(jià)辦法、設(shè)計(jì)圖紙及相關(guān)資料、工程造價(jià)信息等進(jìn)行編制。

招標(biāo)控制價(jià)作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，為投標(biāo)人樹立了明確的標(biāo)桿，招標(biāo)人可有效控制項(xiàng)目投資，防止惡性投標(biāo)帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高交易成功的可能性及市場(chǎng)交易效率，最大程度避免招投標(biāo)的主觀性，發(fā)揮了財(cái)政投資評(píng)審的專業(yè)作用。如太原市2020年XX公園工程，總投資估算為4 600萬(wàn)元，招標(biāo)控制審核內(nèi)容包括鋪裝、綠化及配套設(shè)施等，通過(guò)對(duì)建筑工程、裝飾工程、綠化工程等分項(xiàng)工程的人工、材料暫估價(jià)（單價(jià)）、機(jī)械等測(cè)算，審定招標(biāo)控制價(jià)為1 925萬(wàn)元。

2.工程進(jìn)度評(píng)審（事中）

財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程進(jìn)度評(píng)審工作類別包括房屋建筑與安裝、市政建設(shè)、園林綠化、仿古建筑等不同專業(yè)。工程進(jìn)度評(píng)審是工程造價(jià)全過(guò)程跟蹤評(píng)審的一部分，建設(shè)工程的特點(diǎn)是建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大，投資評(píng)審需多次計(jì)價(jià)。為了使施工企業(yè)減少資金壓力，并保證全過(guò)程跟蹤評(píng)審，建設(shè)單位會(huì)根據(jù)施工進(jìn)度報(bào)送資料進(jìn)行評(píng)審。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)需到施工現(xiàn)場(chǎng)踏勘、對(duì)設(shè)計(jì)變更需重新定價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行詢價(jià)、建立項(xiàng)目臺(tái)賬、出具“項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)量評(píng)審意見表”，財(cái)政部門依據(jù)評(píng)審結(jié)果并按國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)規(guī)定撥付進(jìn)度款。審核過(guò)程中依照中標(biāo)工程量清單，一般選擇工程量大、費(fèi)用比較高的分項(xiàng)工程的工程量及重大設(shè)計(jì)變更為審核重點(diǎn)，且累計(jì)進(jìn)度審核額不得超合同價(jià)或批復(fù)投資額。如某照明工程一標(biāo)段項(xiàng)目進(jìn)度審核：批復(fù)概算2.6億元，截至上期已完成工程進(jìn)度金額1.18億元，本期進(jìn)度送審金額為590萬(wàn)元，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)審核進(jìn)度款為460萬(wàn)元。

3.工程決（結(jié)）算評(píng)審（事后）

財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程決（結(jié)）算評(píng)審工作中建安工程項(xiàng)目決（結(jié)）算評(píng)審內(nèi)容復(fù)雜、政策性強(qiáng)、涉及面多，項(xiàng)目單位在工程項(xiàng)目竣工之后上報(bào)。項(xiàng)目概預(yù)（結(jié)）算和竣工決算評(píng)審主要注重以下方面：一是項(xiàng)目招投標(biāo)、可研批復(fù)等資料完整性及該項(xiàng)目建設(shè)程序的合規(guī)性審核。二是工程建設(shè)各項(xiàng)支付的合理性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性審核，要嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》、計(jì)價(jià)定額和計(jì)價(jià)辦法;現(xiàn)場(chǎng)踏勘需要結(jié)合竣工圖紙以及工程招投標(biāo)書就相關(guān)工程進(jìn)行對(duì)比計(jì)算;對(duì)需市場(chǎng)詢價(jià)部分要經(jīng)過(guò)同類項(xiàng)目對(duì)比、市場(chǎng)詢問(wèn)、網(wǎng)絡(luò)詢問(wèn)等方法進(jìn)行詢價(jià)，確保價(jià)格的合理性。三是項(xiàng)目財(cái)政性資金的使用、管理情況以及配套資金的籌集、到位情況審核。四是項(xiàng)目概（預(yù)）算執(zhí)行情況以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的重大設(shè)計(jì)變更和索賠情況審核。五是實(shí)行代建制項(xiàng)目的管理及建設(shè)情況審核。六是項(xiàng)目建成運(yùn)行情況或效益情況審核等?！犊⒐Q（結(jié)）算評(píng)審報(bào)告》是財(cái)政部門批復(fù)決算的依據(jù)，也是預(yù)算單位固定資產(chǎn)計(jì)量、確認(rèn)的依據(jù)。

4.事前預(yù)算評(píng)審

從部門預(yù)算改革開始試點(diǎn)到逐步常態(tài)化管理，側(cè)重對(duì)施政政策、重大改革任務(wù)及保民生、保基本、保運(yùn)行的長(zhǎng)效項(xiàng)目開展事前預(yù)算評(píng)審。在預(yù)算編制階段，對(duì)擬納入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)算單位重大項(xiàng)目、基本建設(shè)工程新建和續(xù)建項(xiàng)目、專業(yè)性強(qiáng)或技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，進(jìn)行事前預(yù)算評(píng)審，根據(jù)評(píng)審結(jié)果確定支持資金數(shù)量。事前預(yù)算評(píng)審是將預(yù)算審核環(huán)節(jié)前置，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方案可行性及預(yù)算合理性、當(dāng)年可實(shí)現(xiàn)性等因素進(jìn)行審核。這種基于零基預(yù)算原則的審核可控制預(yù)算規(guī)模，使預(yù)算編制更加精準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行更加有效，防止財(cái)政資金沉淀浪費(fèi)。如2020年，將“一上”部門預(yù)算新增政策500萬(wàn)元以上的8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，將預(yù)算方式和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系結(jié)合運(yùn)用，申報(bào)預(yù)算2.39億元，評(píng)審建議金額1.35億元，審減率43.51%。評(píng)估結(jié)果作為2020年預(yù)算編制的重要參考依據(jù)與當(dāng)年預(yù)算安排掛鉤。

5.預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)預(yù)算評(píng)審提出新的制度安排，規(guī)定“地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等，制定本地區(qū)或者本級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)”。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)預(yù)算事項(xiàng)合理分類并分別規(guī)定的支出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，包括基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)?；局С鰳?biāo)準(zhǔn)包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，如會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、維修費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、綜合定額等。項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)主要從加強(qiáng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、建立項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)支撐系統(tǒng)、加強(qiáng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究三方面推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。太原市市直預(yù)算單位信息化運(yùn)維支出標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算為太原市相關(guān)類型預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)提供了基本遵循[ 9 ]。如定制開發(fā)軟件系統(tǒng)運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)按軟件系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模8%～12%計(jì)取。以建設(shè)規(guī)模為基數(shù)，100萬(wàn)元～500萬(wàn)元的項(xiàng)目按12%控制，500萬(wàn)元～800萬(wàn)元的項(xiàng)目按10%控制，低于100萬(wàn)元的項(xiàng)目建議整合資源或者培養(yǎng)自身力量減少駐場(chǎng)等方式可按12%控制，對(duì)范圍比較小、內(nèi)容單一、工作量小、不需駐場(chǎng)服務(wù)的項(xiàng)目可控制在8%左右。

（三）取得的成效

太原市投資和預(yù)算評(píng)審創(chuàng)新拓展評(píng)審業(yè)務(wù)范圍，業(yè)務(wù)量穩(wěn)步提高，評(píng)審成效顯著。通過(guò)2011—2020年評(píng)審的數(shù)據(jù)可見一斑。2011—2020年，年度評(píng)審資金從146.82億元增長(zhǎng)到537.92億元，10年總計(jì)5812.19億元，核減資金767.25億元，平均每年節(jié)省76.7億元，平均審減率在10%上下。不僅節(jié)約了寶貴的財(cái)政資源，提高了財(cái)政資源的配置效率，而且為政府投資決策提供了參考依據(jù)，為政府統(tǒng)籌資源用于重點(diǎn)工程建設(shè)，提升太原市城市宜居水平提供了重要保障。

太原市投資和預(yù)算評(píng)審在20多年的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，建立了切實(shí)可行的投資和預(yù)算評(píng)審機(jī)制及評(píng)審管理體系，通過(guò)完善評(píng)審制度、評(píng)審范圍、評(píng)審環(huán)節(jié)、評(píng)審流程等，有效保證了財(cái)政評(píng)審效能的發(fā)揮。

1.構(gòu)建了有力的法律法規(guī)支撐

2011年，《太原市財(cái)政投資評(píng)審管理?xiàng)l例》由山西省人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，于2011年7月1日起施行。條例規(guī)定了投資評(píng)審的范圍，包括財(cái)政資金，政府性基金，政府性融資安排的建設(shè)、維修、改造項(xiàng)目和其他財(cái)政性投融資項(xiàng)目。財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論是財(cái)政部門核撥款項(xiàng)、辦理結(jié)算、批復(fù)工程竣工財(cái)務(wù)決算和交付資產(chǎn)的依據(jù)，招標(biāo)控制價(jià)的評(píng)審結(jié)論是實(shí)施招標(biāo)及簽訂合同的依據(jù)，項(xiàng)目效益評(píng)審結(jié)論是安排項(xiàng)目資金的依據(jù)?！跋仍u(píng)審，后辦理結(jié)算資金撥付和財(cái)務(wù)決算”的評(píng)審機(jī)制，為太原市財(cái)政投資評(píng)審構(gòu)建了有力的法律法規(guī)支撐。

2.制定了評(píng)審額度下限及評(píng)審程序

2015年的太原市政府投資評(píng)審管理辦法確立了“統(tǒng)一委托制、評(píng)審全覆蓋”和“誰(shuí)委托、誰(shuí)付費(fèi)”的實(shí)施原則，明確凡屬于太原市政府投資和項(xiàng)目均應(yīng)納入投資評(píng)審范圍，包括上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，但日常運(yùn)行維護(hù)及維修單項(xiàng)費(fèi)用在10萬(wàn)元以內(nèi)（含10萬(wàn)元）的原則上不納入評(píng)審范圍。評(píng)審的實(shí)施嚴(yán)格按照初審、復(fù)審、交換意見、稽核、出具成果性文件的程序進(jìn)行。

3.制定了《項(xiàng)目評(píng)審操作規(guī)程》

該規(guī)程要求加強(qiáng)評(píng)審內(nèi)部控制，有效防控預(yù)算評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)，建立核查制度，對(duì)評(píng)審成果性文件進(jìn)行質(zhì)量抽查，抽查比例不低于5%，并實(shí)行通報(bào)制度。對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，查找原因，及時(shí)總結(jié)，預(yù)防和避免違紀(jì)違法行為。

四、投資和預(yù)算評(píng)審現(xiàn)存問(wèn)題及成因探析

預(yù)算評(píng)審轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面實(shí)施績(jī)效管理改革，使投資和預(yù)算評(píng)審在業(yè)務(wù)拓展、制度建設(shè)、規(guī)范操作等面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）沒(méi)有形成自上而下貫通一致的制度體系

2015年以來(lái)，財(cái)政部制定了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評(píng)審工作的通知》等一系列制度辦法，而市、縣層級(jí)財(cái)政部門投資和預(yù)算評(píng)審制度相對(duì)滯后。如太原市的投資和預(yù)算評(píng)審條例制度未能及時(shí)更新完善，突出表現(xiàn)在評(píng)審機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位各自職責(zé)沒(méi)有進(jìn)一步明確，評(píng)審范圍不能適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)急需規(guī)范等。問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是對(duì)各自職責(zé)定位不清晰，預(yù)算評(píng)審沒(méi)有實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理環(huán)節(jié)發(fā)揮作用?，F(xiàn)階段的政府財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作已經(jīng)在職能和范圍方面進(jìn)行了有效的拓展，而預(yù)算評(píng)審工作仍然缺乏體制層面的支持，沒(méi)有通過(guò)制度明確財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)監(jiān)督等的工作職責(zé)和工作程序。

（二）預(yù)算評(píng)審管理模式急需完善

在廣泛調(diào)查預(yù)算單位對(duì)投資和預(yù)算評(píng)審問(wèn)題及建議中，多數(shù)被調(diào)查單位反映評(píng)審效率有待提高，主要是評(píng)審時(shí)間較長(zhǎng)、環(huán)節(jié)需要優(yōu)化、信息平臺(tái)建設(shè)滯后、數(shù)據(jù)開發(fā)不足、評(píng)審工作人員政策水平和業(yè)務(wù)能力還需進(jìn)一步提升等。另外，在引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審和加強(qiáng)投資及預(yù)算評(píng)審理論、實(shí)踐研究方面也需要完善。造成以上問(wèn)題的主要原因是投資和預(yù)算評(píng)審管理模式固化，創(chuàng)新不足，不能適應(yīng)新職責(zé)、新任務(wù)的要求。例如在積極建立專家?guī)旌蜋C(jī)構(gòu)庫(kù)方面，沒(méi)有進(jìn)一步挖掘社會(huì)資源，利用第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)審;在數(shù)據(jù)利用方面，與財(cái)政一體化系統(tǒng)沒(méi)有形成連接，與預(yù)算單位的溝通渠道不暢通等。

（三）預(yù)算部門和單位對(duì)評(píng)審的重視程度不夠，認(rèn)識(shí)不到位

預(yù)算部門和單位在項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中一定程度上存在工作配合不默契、信息溝通不充分等問(wèn)題，資料報(bào)送有時(shí)不及時(shí)、不完整，影響評(píng)審結(jié)果的時(shí)間和效率。主要原因是個(gè)別單位預(yù)算編報(bào)依賴第三方，預(yù)算主管部門和單位主體責(zé)任不到位，未進(jìn)行審核把關(guān)就直接提交評(píng)審，在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)資料不足時(shí)再想辦法補(bǔ)救;有些工程項(xiàng)目存在未批先建，導(dǎo)致可行性報(bào)告投資估算不準(zhǔn)確;有些項(xiàng)目管理制度不健全，項(xiàng)目實(shí)證資料不全且補(bǔ)充資料難以提取，多次補(bǔ)報(bào)資料;單位業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門信息不對(duì)稱等。

五、完善投資和預(yù)算評(píng)審的建議

深化預(yù)算管理制度改革對(duì)評(píng)審工作提出了更高的要求。健全評(píng)審機(jī)制，做好評(píng)審工作，是更好發(fā)揮評(píng)審職能、完善預(yù)算決策機(jī)制的迫切需要，是完善預(yù)算編制流程、打通預(yù)算管理鏈條的必要手段，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和保障。因此，應(yīng)從如下方面加以完善。

一是根據(jù)《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》等要求，財(cái)政部門需完善財(cái)政投資和預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法，建立和完善項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度，按照“放管服”要求進(jìn)一步理順部門預(yù)算評(píng)審管理權(quán)限，提高評(píng)審績(jī)效，減少低效評(píng)審。結(jié)合項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，把預(yù)算評(píng)審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算部門單位應(yīng)遵循“先評(píng)審后入庫(kù)”;財(cái)政部門遵循“先預(yù)算評(píng)審，后安排預(yù)算”;對(duì)評(píng)審機(jī)構(gòu)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范委托評(píng)審事項(xiàng)，評(píng)審范圍等。以評(píng)審促建設(shè)、以評(píng)審促管理，全面提高財(cái)政資金使用效益，為政府決策提供有益的參考。

二是評(píng)審機(jī)構(gòu)從“評(píng)審視角”到“預(yù)算視野”，不斷完善預(yù)算評(píng)審管理機(jī)制。首先，結(jié)合政策和實(shí)際工作制定1+N工作制度體系，即在財(cái)政部門制定的預(yù)算評(píng)審管理辦法基礎(chǔ)上，完善評(píng)審業(yè)務(wù)規(guī)范、項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審操作規(guī)程、投資評(píng)審操作規(guī)程、重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程、專項(xiàng)核查操作規(guī)程等一系列規(guī)章制度。其次，加快信息化平臺(tái)建設(shè)，提高評(píng)審質(zhì)量和效率，構(gòu)建線上評(píng)審運(yùn)行系統(tǒng)，建立同類項(xiàng)目比較分析機(jī)制，改善數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島現(xiàn)狀，建立評(píng)審信息庫(kù)、政策法規(guī)及各類定額庫(kù)等。再次，加強(qiáng)評(píng)審內(nèi)控管理，對(duì)業(yè)務(wù)全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督和質(zhì)量控制。最后，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，不斷提高評(píng)審人員的綜合能力：建立人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，吸引各行各業(yè)高精尖人才投身評(píng)審事業(yè);加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，舉辦多樣化培訓(xùn)，提升工作人員的專業(yè)技能和政策水平;拓寬利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)審的范圍和途徑，充分發(fā)揮行業(yè)專家的作用;建立與高等院校、研究機(jī)構(gòu)的合作與成果分享機(jī)制。

三是預(yù)算部門和單位要不斷提高對(duì)投資及預(yù)算評(píng)審工作的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，制定和完善預(yù)算評(píng)審制度。對(duì)納入部門項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，可采取由部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或組織專家組評(píng)審等方式開展評(píng)審;對(duì)納入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，按照評(píng)審清單及時(shí)報(bào)送資料，并對(duì)資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé);注重評(píng)審數(shù)據(jù)的積累和有效利用，對(duì)適宜標(biāo)準(zhǔn)化管理的項(xiàng)目，通過(guò)數(shù)據(jù)的積累和分析，逐步建立部門項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。只有不斷提高預(yù)算編制水平及項(xiàng)目管理水平，才能提高社會(huì)服務(wù)水平，進(jìn)而提升政府部門公信力。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 廣西財(cái)政廳課題組.財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（17）：14-18.

[2] 楊歆.財(cái)政投資評(píng)審信息化管理應(yīng)用探索[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2021（1）：43-46.

[3] 陳舒，李博.政府投資項(xiàng)目決策階段的投資評(píng)審探討[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2017（11）：65-67.

[4] 中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例[M].北京：法律出版社，2020.

[5] 廣西財(cái)政廳課題組.加強(qiáng)廣西財(cái)政性資金項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（5）：18-25.

[6] 劉耀先，羅福洲，何君亮.淺議財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)財(cái)政投資評(píng)審的作用[J].財(cái)會(huì)通訊，2012（2）：120-121.

[7] 繆禮煊，盧欽壽.基本建設(shè)工程概算、預(yù)（結(jié)）算和竣工決算管理培訓(xùn)教材[M].杭州：浙江人民出版社，1997.

[8] 李方旺.積極謀劃新常態(tài)下的預(yù)算評(píng)審工作[J].中國(guó)財(cái)政，2015（22）：28-29.

[9] 太原市財(cái)政局.太原市市直行政事業(yè)單位信息化系統(tǒng)運(yùn)維項(xiàng)目預(yù)算編制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)（試行）[S].并財(cái)預(yù)〔2019〕103號(hào)，2019.