農(nóng)地信托中土地證券化融資模式借鑒與創(chuàng)新

苗繪 王金營

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)地信托; 土地證券化; 國際借鑒; 模式創(chuàng)新

【中圖分類號】 F833? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）23-0064-08

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的十九屆五中全會再次提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅持把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”。農(nóng)村土地問題一直以來都是我國“三農(nóng)”問題的核心，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是推進(jìn)我國土地改革、提高土地規(guī)模效益的重要途徑，而且是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，在試點地區(qū)取得了良好的成效，但目前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)還處于初級階段，面臨融資瓶頸，存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積小、規(guī)?；б娴偷葐栴}。許多發(fā)達(dá)國家土地流轉(zhuǎn)信托模式已趨于成熟，并運用土地證券化途徑很好地紓解土地經(jīng)營項目的融資難題，為我國提供了良好的借鑒。在此背景下，本文以土地流轉(zhuǎn)信托為研究對象，借鑒美國、日本土地證券化融資的做法和經(jīng)驗，提出我國新型農(nóng)地集合信托土地證券化融資模式及配套措施，旨在將社會資本引入農(nóng)業(yè)投資項目，以盤活土地資產(chǎn)，激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展動能，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的資金動力。這對推進(jìn)我國“三農(nóng)”發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻(xiàn)回顧

近年來，關(guān)于借鑒國際經(jīng)驗發(fā)展我國土地信托的研究不斷深入。如岑劍[ 1 ]在考察美國土地信托制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出對我國土地信托流轉(zhuǎn)中主體培育、制度建設(shè)、政府職能選擇的思考。宋華、周培[ 2 ]提出借鑒國外經(jīng)驗，加大土地信托中政府支持力度、法律法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建適合中國的土地信托機(jī)制。姚升[ 3 ]提出應(yīng)借鑒國際土地信托模式，完善我國土地信托立法、構(gòu)建土地價值評估體系、加大金融支持等。李景初[ 4 ]提出應(yīng)借鑒美國土地信托機(jī)制的經(jīng)驗，構(gòu)建中國的土地信托機(jī)制與模式。李蕊[ 5 ]提出我國農(nóng)地信托在主體資格、信托登記和監(jiān)管體制等諸多領(lǐng)域需借鑒國際經(jīng)驗構(gòu)建制度加以完善。土地保護(hù)信托的研究方面，有學(xué)者認(rèn)為土地信托投資可能會增加對土地保護(hù)的慈善捐贈[ 6 ]，還有學(xué)者針對美國密歇根州北部土地信托保護(hù)闡述了看法[ 7 ]。

土地證券化方面的研究，學(xué)者也進(jìn)行了不斷探索，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地證券化是土地權(quán)益的證明。陽國亮等[ 8 ]認(rèn)為，土地證券化不僅能降低農(nóng)民的融資成本，而且可以節(jié)約土地流轉(zhuǎn)交易費用。黃少安、趙建[ 9 ]認(rèn)為，土地資本化可以增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。關(guān)于土地證券化的條件，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村信用社作為土地證券化發(fā)起人較為可行。關(guān)于土地證券化模式，張瑞剛[ 10 ]認(rèn)為土地證券化主要包括農(nóng)村土地項目融資證券化和土地抵押債權(quán)證券化兩類。從實踐來看，湖南、江浙等地的農(nóng)村土地信托，重慶地區(qū)的“地票”，長三角地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股都是農(nóng)村土地證券化的初級模式[ 11 ]。翟帥等[ 12 ]研究了浙江農(nóng)戶參與土地證券化的意愿，也有學(xué)者研究了溫江地區(qū)農(nóng)村集體土地資本化存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策[ 13 ]。有學(xué)者從土地銀行設(shè)計的角度，探索了土地資本化制度的構(gòu)建[ 14 ]，還有學(xué)者考察了在土地資本化視角下，中國經(jīng)濟(jì)的動態(tài)效率問題[ 15 ]。

綜上所述，眾多學(xué)者從政府扶持、完善法律、明確受托人資質(zhì)等制度安排方面借鑒國際經(jīng)驗提出發(fā)展我國土地信托的思考。關(guān)于土地證券化的研究雖然有，但主要局限于其內(nèi)涵和作用、操作流程、市場運行條件、模式等，而將土地信托和土地證券化結(jié)合起來的研究還不到位，借鑒發(fā)達(dá)國家土地證券化融資做法推進(jìn)我國土地信托發(fā)展的研究有待進(jìn)一步深入。本文以農(nóng)地信托為研究對象，以土地證券化為切入點，借鑒美國、日本土地信托中土地證券化融資做法和經(jīng)驗，提出適合中國國情的新型農(nóng)地集合信托土地證券化融資模式和配套措施，創(chuàng)新提出受托人培育和土地證券化融資路徑，旨在將社會資本引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、我國農(nóng)地信托模式的實踐及困境

（一）我國試點地區(qū)農(nóng)地信托模式實踐

目前我國農(nóng)村土地信托在試點地區(qū)開展，代表地區(qū)有浙江紹興、湖南益陽和安徽宿州等。這些地區(qū)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的典型做法分別被稱為“紹興模式”“草尾模式”“宿州模式”?？v觀土地流轉(zhuǎn)信托在我國的發(fā)展，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自發(fā)流轉(zhuǎn)、政府帶頭流轉(zhuǎn)、信托公司規(guī)?；槿肓鬓D(zhuǎn)三個階段，土地流轉(zhuǎn)信托的范圍不斷擴(kuò)大。

第一個階段以2001年的“紹興模式”為代表。浙江紹興作為一座歷史文化名城，2001年擁有79.2萬人的固定人口，土地資源較為緊缺，人均只有0.58畝田地，但由于農(nóng)地勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。政府在當(dāng)?shù)鼐o張的人地關(guān)系背景下，決定實施農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)戰(zhàn)略，并在此戰(zhàn)略實施的最初半年內(nèi)流轉(zhuǎn)了15.8萬畝的土地，流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到土地總面積的36%，土地利用率達(dá)到50%，每畝農(nóng)地收入可提高2倍至10倍?！敖B興模式”的成功為我國土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

浙江紹興土地信托模式的特色做法是建立了縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)中心。該中心為農(nóng)民登記土地信息、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)需求，幫助農(nóng)民物色有實力的農(nóng)業(yè)大戶等土地經(jīng)營者。雙方簽訂土地信托合同，建立合法的信托關(guān)系進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)。農(nóng)地信托服務(wù)中心這個中介機(jī)構(gòu)解決了農(nóng)戶與土地經(jīng)營者雙方信息不對稱問題，農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)委托給有實力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體代為經(jīng)營土地，實現(xiàn)了農(nóng)民土地收益最大化。

第二個階段以2010年的“草尾模式”為代表。在湖南益陽地區(qū)，2010年“沅江市草尾農(nóng)村土地托管投資有限公司”由沅江市政府在草尾鎮(zhèn)獨資注冊成立。農(nóng)民把土地經(jīng)營權(quán)委托給國有獨資信托公司代為進(jìn)行土地統(tǒng)一管理和經(jīng)營。信托公司采用集中招標(biāo)方式，將土地交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，獲得土地收益后再返還給農(nóng)戶，從而提高土地經(jīng)營效率，增加了農(nóng)戶的土地收益。至2012年底，益陽全市信托流轉(zhuǎn)土地27.1萬畝，惠及165個村5.7萬農(nóng)戶[ 16 ]。

湖南益陽草尾模式土地信托的特色做法是由當(dāng)?shù)卣鲑Y建立了國有信托公司。政府建立的信托公司作為土地信托的受托人，在農(nóng)業(yè)承包大戶（農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司）與農(nóng)民之間扮演中間人的角色，接受農(nóng)民信托的土地，轉(zhuǎn)交給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行專業(yè)化土地經(jīng)營管理。政府以其良好的信譽(yù)和強(qiáng)大的保障促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)信托的運行，一方面降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營不善、不能支付土地租金的經(jīng)營風(fēng)險，另一方面減少了農(nóng)戶提前收回土地的違約風(fēng)險，使草尾鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和人地關(guān)系得到了發(fā)展和改善。

第三個階段以2013年的“宿州模式”為代表。2013年10月，中信信托公司在安徽宿州實施農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)戰(zhàn)略，推出“中信—農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”。此信托計劃實施時間長達(dá)12年，土地經(jīng)營穩(wěn)定性強(qiáng)。信托計劃中A類信托單位發(fā)行5 400萬份，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模為5 400畝[ 17 ]。項目計劃除了租金之外，土地增值收益的70%由農(nóng)民獲得。

安徽宿州模式的特色做法是由商業(yè)信托公司為主導(dǎo)，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集合信托計劃，信托計劃中既有土地信托又有資金信托。政府代理農(nóng)戶作為委托人，將土地信托給商業(yè)信托公司，受托人再把土地集中流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。土地信托計劃實現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而資金計劃籌集資金用于租金支付和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，由此帶來經(jīng)濟(jì)效益。

隨后，在北京密云、山東青州、湖北龍崗、江蘇無錫、河南濟(jì)源、黑龍江蘭西、貴州開陽等多地開展了土地流轉(zhuǎn)信托，范圍不斷擴(kuò)大，成效顯著。

（二）我國農(nóng)地信托模式發(fā)展困境

1.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道缺失，信托土地經(jīng)營項目遭遇資金瓶頸

目前信托機(jī)構(gòu)在土地信托中僅僅起到中介作用，為土地流轉(zhuǎn)雙方搭建了橋梁，在一定程度上解決了雙方信息不對稱問題，但尚未充分發(fā)揮信托機(jī)構(gòu)的信托貸款、信托投資、產(chǎn)業(yè)基金投資等多渠道支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資功能，以及在農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)的信托服務(wù)等綜合功能，對激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、激發(fā)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的作用還不夠突出。由此看出，我國尚處于土地流轉(zhuǎn)信托模式初級階段[ 17 ]。

土地流轉(zhuǎn)信托模式中，農(nóng)戶將土地委托給信托機(jī)構(gòu)后，信托機(jī)構(gòu)再以租賃、招標(biāo)等多種方式將土地交給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體去經(jīng)營。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備投入、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)工人招募等諸多問題，同時要進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲、銷售、物流等經(jīng)營管理，需要巨額資金投入，往往遭遇資金不足的瓶頸。如安徽宿州土地信托流轉(zhuǎn)后，由農(nóng)業(yè)投資公司安徽帝元公司進(jìn)行土地項目經(jīng)營。該公司原計劃開展現(xiàn)代種植、養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)設(shè)施、生物質(zhì)能源、農(nóng)業(yè)科研等多個經(jīng)營項目，前期已經(jīng)投入資金近1億元，但是由于土地性質(zhì)難題銀行貸款難以下?lián)埽Y金缺口巨大，最終只能開展現(xiàn)代種植項目。

2.農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)面積小，規(guī)?；б娌桓?/p>

與不斷增長的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模及其占耕地總面積比例相比，目前我國信托流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積及占比較小，土地規(guī)?；?jīng)營效益不明顯。2012至2018年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》和《2019年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)顯示，2012—2019年中國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積分別為2.78億畝、3.41億畝、4.03億畝、4.47億畝、4.70億畝、5.12億畝、5.39億畝、5.55億畝，呈不斷擴(kuò)大趨勢;中國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積比例分別為21.21%、25.70%、30.40%、33.30%、34.46%、36.97%、33.83%、35.90%，總體呈增長趨勢。相對中國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積，土地流轉(zhuǎn)信托僅在浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣、安徽宿州、江蘇無錫等試點地區(qū)開展，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)面積及占比很低。

根據(jù)《2019年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)，截至2019年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積為5.55億畝，其中以出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、其他形式流轉(zhuǎn)的耕地面積分別為4.46億畝、0.17億畝、0.28億畝、0.33億畝、0.31億畝，占比分別為80.36%、3.06%、5.04%、5.95%、5.59%。其中，其他形式（包含土地信托等）流轉(zhuǎn)耕地面積占比為5.59%。說明土地信托方式流轉(zhuǎn)的耕地面積較小，占比不到5.59%，土地規(guī)模效益尚不明顯。

3.受托人資質(zhì)受限，開展土地信托的信托機(jī)構(gòu)數(shù)量有限

我國是金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的國家，法律規(guī)定銀行業(yè)、保險業(yè)等其他金融機(jī)構(gòu)不得開展信托業(yè)務(wù)，只允許信托機(jī)構(gòu)開展信托業(yè)務(wù)。因此開展土地信托的受托人資質(zhì)受到嚴(yán)格限制，能為農(nóng)戶提供土地信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)非常少。截至2019年12月底，我國農(nóng)村人口達(dá)10.04億人，農(nóng)戶達(dá)2.78億戶，家庭承包耕地高達(dá)15.46億畝[ 18 ]，潛在的耕地流轉(zhuǎn)需求巨大。而我國僅有68家信托機(jī)構(gòu)，受托人數(shù)量嚴(yán)重不足，難以滿足農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)需求，土地信托的市場供求失衡。

4.收益低導(dǎo)致受托人土地信托產(chǎn)品供給不足

一方面，受到土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目風(fēng)險大、收益低的影響，信托機(jī)構(gòu)開展土地信托業(yè)務(wù)動力不足，且土地信托屬于新型的土地流轉(zhuǎn)模式，成熟的盈利模式尚未形成，信托機(jī)構(gòu)開發(fā)土地信托產(chǎn)品的內(nèi)在驅(qū)動力不夠;另一方面，受我國金融市場發(fā)達(dá)程度的制約，信托機(jī)構(gòu)開展土地信托業(yè)務(wù)種類單一，供給土地信托產(chǎn)品非常有限。土地流轉(zhuǎn)信托對交易雙方的經(jīng)濟(jì)、金融、法律知識有一定要求，需要專業(yè)人員引導(dǎo)。另外，我國信托機(jī)構(gòu)沒有土地的所有權(quán)，難以辦理土地審批手續(xù)、有效權(quán)證，也制約了多樣化的土地信托業(yè)務(wù)的開展。

三、國外土地信托中土地證券化融資模式借鑒

（一）美國土地開發(fā)融資信托模式做法

美國土地開發(fā)融資信托是以幫助開發(fā)者籌集資金開發(fā)土地為目的而設(shè)立的信托模式。在美國土地開發(fā)融資信托中，參與主體包括開發(fā)者（委托人）、專業(yè)的信托機(jī)構(gòu)（受托人）和投資者。美國土地開發(fā)融資信托模式流程：首先，由土地開發(fā)者（委托人）購買一塊生地從而獲得土地所有權(quán)，再將土地（信托財產(chǎn)）信托給專業(yè)信托機(jī)構(gòu)（受托人），雙方簽訂信托契約。其次，信托機(jī)構(gòu)發(fā)行土地信托受益憑證并提供給委托人，該憑證代表對信托土地的受益權(quán)。土地開發(fā)者（委托人）可以將土地信托受益憑證出售給金融市場上的投資者，從而獲得巨額資金來開發(fā)土地。市場上投資者憑借土地信托受益憑證擁有了信托土地的受益權(quán)，成為受益人。土地信托受益憑證可以流通，具有較強(qiáng)的變現(xiàn)性，投資者之間可以自由轉(zhuǎn)讓這些土地信托受益憑證。再次，土地開發(fā)者利用這筆資金對生地進(jìn)行改良，并將改良后的土地出租給由該開發(fā)者組成的公司（土地開發(fā)公司）進(jìn)行經(jīng)營管理，使土地增值獲得收益。最后，由受托人收取土地租金，其中一部分支付土地信托受益憑證持有者的固定報酬，剩余部分用于收回土地信托受益憑證[ 17 ]。具體如圖1所示。

一方面，信托機(jī)構(gòu)應(yīng)擴(kuò)大資金支持功能，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供多渠道、全方位的資金支持和信托服務(wù)。信托機(jī)構(gòu)可以通過發(fā)放信托貸款，開展信托投資、產(chǎn)業(yè)基金投資、信托基金投資，提供信托項目融資、收購兼并融資，運用投貸組合、債股轉(zhuǎn)換組合、結(jié)構(gòu)性融資等多元化方式，提供各種投融資服務(wù)。鼓勵信托機(jī)構(gòu)開展土地信托金融產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足土地經(jīng)營過程中多樣化的資金需求，促進(jìn)農(nóng)村土地信托的推廣，并向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金支持，為研發(fā)農(nóng)業(yè)科技、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村重點企業(yè)服務(wù)。另一方面，培育金融市場特別是農(nóng)村金融市場，推進(jìn)土地證券化發(fā)展。美國資本市場比較發(fā)達(dá)，直接融資能夠高效進(jìn)行，這為美國土地信托機(jī)構(gòu)發(fā)行土地受益憑證籌集社會資本、滿足土地信托流轉(zhuǎn)資金需求提供了良好的金融市場環(huán)境。目前我國農(nóng)村金融市場發(fā)育尚不夠成熟，今后應(yīng)加快金融市場建設(shè)，引導(dǎo)信托機(jī)構(gòu)在金融市場發(fā)行可轉(zhuǎn)讓的土地收益憑證，通過對土地收益憑證收益性、流動性的合理設(shè)計，提高其對社會投資者的吸引力。并大力培育二級金融市場，加速土地收益憑證流通轉(zhuǎn)讓，不斷提高融資效率。通過土地證券化實現(xiàn)社會資本流向農(nóng)村特別是土地流轉(zhuǎn)市場。

（三）加大對信托機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策扶持，擴(kuò)大農(nóng)地信托規(guī)模

目前我國農(nóng)地集合信托發(fā)展處于初級階段，需要加大對信托機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策支持力度，擴(kuò)大農(nóng)地信托的規(guī)模和范圍。一是政府對開展土地信托的信托機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大財政補(bǔ)貼，提升其土地流轉(zhuǎn)信托的積極性。政府可從財政收入中下?lián)軐？钣糜谵r(nóng)地信托補(bǔ)貼，根據(jù)不同地區(qū)的情況，有差異地對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行各項補(bǔ)貼，如貸款補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、糧食最低收購價政策等。二是政府對開展土地信托的信托機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大稅收優(yōu)惠政策力度[ 21 ]。由于天氣、自然災(zāi)害等不確定因素存在，農(nóng)業(yè)項目風(fēng)險高、收益低，種糧大戶不敢輕易流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)。為了加速土地流轉(zhuǎn)，政府可對種糧大戶加大稅收減免等優(yōu)惠舉措，以達(dá)到增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量的目的。三是降低大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項費用。如降低用于種植、養(yǎng)殖等項目的水電費價格，降低用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械用電價格等。通過以上優(yōu)惠政策，提升信托機(jī)構(gòu)開展土地信托業(yè)務(wù)積極性，促進(jìn)土地信托規(guī)模增長。

（四）拓寬受托人資質(zhì)，擴(kuò)大受托人范圍

我國金融法規(guī)明確規(guī)定，金融業(yè)應(yīng)分業(yè)經(jīng)營，因此信托業(yè)務(wù)只能由信托機(jī)構(gòu)開展，銀行、證券、保險機(jī)構(gòu)不能從事信托業(yè)務(wù)[ 22 ]，土地信托的受托人范圍限于專業(yè)的信托機(jī)構(gòu)。目前我國信托機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，全國只有68家，未來5—10年，當(dāng)金融市場發(fā)育成熟、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具備土地信托業(yè)務(wù)運營和風(fēng)險防控能力時，可修訂《商業(yè)銀行法》，將農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)培育成為土地信托的受托人。同時借鑒國外商業(yè)銀行設(shè)立信托業(yè)務(wù)部的做法，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)立土地信托業(yè)務(wù)部，開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的職能和作用。

（五）完善盈利模式，提升信托機(jī)構(gòu)開展土地信托動力

農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目收益低、風(fēng)險高，這是信托機(jī)構(gòu)開展土地信托業(yè)務(wù)動力不足的重要原因。應(yīng)通過減少中間環(huán)節(jié)、規(guī)范土地信托業(yè)務(wù)和加大土地信托業(yè)務(wù)集成性等多種措施來增加土地信托業(yè)務(wù)收益，完善信托機(jī)構(gòu)盈利模式。如在江蘇無錫，北京國際信托有限公司直接將土地信托給水蜜桃種植合作社，減少了服務(wù)商等中間環(huán)節(jié)。信托機(jī)構(gòu)應(yīng)加大土地信托集成性，即擴(kuò)大土地信托的農(nóng)戶數(shù)量和土地面積，以多個村莊集體信托方式實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，從而降低土地經(jīng)營成本、增加收益。在完善信托機(jī)構(gòu)盈利模式基礎(chǔ)上，不斷增加土地信托收益來源（如土地信托手續(xù)費、信托貸款利差、信托服務(wù)手續(xù)費等）。同時積極引導(dǎo)商業(yè)信托機(jī)構(gòu)拓展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)，擴(kuò)大土地信托產(chǎn)品供給，發(fā)揮商業(yè)信托機(jī)構(gòu)在土地信托中的重要職能，并規(guī)范其土地信托業(yè)務(wù)開展。商業(yè)信托機(jī)構(gòu)在土地信托事前應(yīng)進(jìn)行基本信息登記，包括委托人對土地處置的意愿、要求和土地價值的評估等;事中應(yīng)對土地信托各方主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障其權(quán)益，辦理信托合同;事后須對土地經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤分析，協(xié)調(diào)糾紛。

（六）完善農(nóng)地集合信托風(fēng)險防范體系

農(nóng)村土地信托過程存在一定風(fēng)險，為了更好地保護(hù)信托各方利益，必須建立嚴(yán)格的土地信托風(fēng)險控制和防范體系。一是建立農(nóng)村土地信托基金來防范風(fēng)險。農(nóng)村土地信托基金由政府成立，該風(fēng)險基金可以從受益人的收入中提取，也可以從政府對農(nóng)業(yè)建設(shè)的撥款中抽取。該風(fēng)險基金可以交給專業(yè)的基金公司進(jìn)行管理。為確保安全，基金公司應(yīng)將其投資于風(fēng)險小、收益穩(wěn)定的國債和銀行大額存單等渠道。二是信托機(jī)構(gòu)與保險機(jī)構(gòu)合作，健全土地信托配套農(nóng)業(yè)保險體系，充分運用農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)產(chǎn)品收益。政府對農(nóng)業(yè)保險提供政策性補(bǔ)貼，較大規(guī)模的種養(yǎng)項目要求強(qiáng)制參保，并加大對保險機(jī)構(gòu)的財政補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保費補(bǔ)貼政策。政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)應(yīng)該依據(jù)土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的需求，不斷增加農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的供給，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面;服務(wù)對象應(yīng)該以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點，險種責(zé)任上應(yīng)以單一責(zé)任為主，以自然災(zāi)害和意外事故為基本險責(zé)任，包括暴雨、暴風(fēng)、冰雹、火災(zāi)等。同時保險機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)物價上漲情況，逐步提高賠付標(biāo)準(zhǔn)。通過政策優(yōu)惠等方式鼓勵商業(yè)性保險公司不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，針對農(nóng)業(yè)項目的差異化需求不斷開發(fā)種類豐富的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，降低土地經(jīng)營的風(fēng)險，提高土地信托受益人的收益。

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