日本與新加坡水資源管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

薛淑慧，張玉虎，于 森

（1.首都師范大學(xué)，北京100048；2.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院，北京100048）

受自然因素和社會因素的影響，日本、新加坡都不可避免地存在水資源危機(jī)，但兩國水資源問題的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)程度略有差異[1]。為有效緩解水資源危機(jī)，日本和新加坡水資源管理根據(jù)不同時期的水資源稟賦和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平展開長期的探索和實(shí)踐，也存在很多共性之處?？偨Y(jié)兩個國家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合北京市水資源供用水現(xiàn)狀，提出對北京市水資源管理的啟示。

1 日本、新加坡水資源概況

日本位于歐亞大陸以東、太平洋西部，國土面積約為37.8萬km2，現(xiàn)狀總?cè)丝跀?shù)為2 623萬。日本人均水資源量為3 300 m3，水資源十分豐富。即便如此，因工業(yè)、生活耗水量大，有些地區(qū)也會經(jīng)常缺水。

新加坡是位于東南亞的一個島國，國土面積約為716 km2，現(xiàn)狀總?cè)丝跀?shù)為570萬。由于國土面積狹小，本國自產(chǎn)水資源十分有限，人均水資源量僅有211 m3。

2 日本、新加坡水資源管理的主要經(jīng)驗(yàn)

2.1 挖掘非常規(guī)水資源開發(fā)利用潛力

1）雨洪收集利用。日本是世界上屈指可數(shù)的多雨國家，由國土交通省發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，日本多年平均降水量約為1 718 mm（從1986—2015年），是世界年平均降水量的1.6倍，有時因暴雨無法及時排出和快速下滲而引發(fā)雨洪災(zāi)害。為應(yīng)對此現(xiàn)象，日本政府從20世紀(jì)50年代開始修建大壩、堰堤等水資源開發(fā)設(shè)施防洪、蓄水，修建地下雨水調(diào)節(jié)池來調(diào)蓄暴雨徑流洪峰流量[2]。日本民眾會在家中設(shè)置地上或地下的雨水儲水槽與儲水罐收集利用雨水，收集的雨水用來沖廁或者灌溉花園，也有部分家庭將雨水通過凈化裝置處理后用于生活。

新加坡常年有雨，年平均降雨量2 400 mm，降雨密度高，在短時間內(nèi)容易形成大量徑流[3]。為努力收集每一滴雨水，新加坡自2001年以來開始修建水庫，集水面積已從國土面積的1/2增至2/3。落在集水區(qū)的大部分雨水通過運(yùn)河、水道、排水管網(wǎng)形成的雨污分流管網(wǎng)收集起來，然后輸送到水庫儲存起來，經(jīng)自來水廠處理后供人們飲用，少量雨水被收集到道路兩側(cè)的雨水收集池中用來澆灌植物。為預(yù)防突發(fā)洪水事件，新加坡公用事業(yè)局在全國各地安裝了210個水位監(jiān)測器，將水位傳感器連接到警報系統(tǒng)來監(jiān)測排水管網(wǎng)水位。

2）再生水利用。日本于1955年開始利用再生水，再生水大多用作生活用水，很少用作農(nóng)業(yè)灌溉[4]。城市污水處理主要采用分散式處理和集中式處理兩種模式，其中生活污水以分散式處理模式為主，其他用途產(chǎn)生的污水以集中式處理模式為主[5]。經(jīng)處理后的再生水分別通過飲用水系統(tǒng)和再生水系統(tǒng)兩種管道輸送，再生水系統(tǒng)開發(fā)了一種地下毛細(xì)管滲透系統(tǒng)，當(dāng)再生水用于綠化灌溉時，還可以通過該系統(tǒng)的滲透作用達(dá)到補(bǔ)充地下水的效果。

為防止地面沉降，新加坡嚴(yán)禁開采地下水，主要通過雨水收集、污水資源化再利用配置水資源。新加坡將污水處理后形成的優(yōu)質(zhì)再生水稱為“NEWater”，“NEWater”水質(zhì)與再生水水質(zhì)不同，它完全符合WHO和USEPA的飲用水標(biāo)準(zhǔn)，是一種安全可持續(xù)的水源。如今，新加坡“NEWater”產(chǎn)量可以滿足40%的用水需求，預(yù)計(jì)到2060年有望滿足新加坡55%的用水需求，在干旱期間能夠緩解新加坡的供水壓力。

2.2 強(qiáng)化法律法規(guī)剛性約束

為監(jiān)督、約束不合理的開發(fā)利用水資源的行為，日本和新加坡極其注重水資源管理法律保障機(jī)制的建設(shè)。日本的水資源管理法律調(diào)控起步較早，水資源管理法律法規(guī)相對完善，立法、執(zhí)法能力強(qiáng)[6]。早在1896年，日本以治水為目的制定了《河川法》，后來基于人們對重建具有地域個性河流意見的反應(yīng)，于1997年第二次修訂《河川法》。除《河川法》外，日本在20世紀(jì)50年代開始陸續(xù)制定《工業(yè)用水法》《水資源促進(jìn)法》《水污染防治法》《自來水水源法》等一系列保護(hù)水環(huán)境的法律法規(guī)。

新加坡在法律法規(guī)方面，從中央到地方有一套十分全面的水資源管理法律保障體系[7]。水資源管理法律具有很強(qiáng)的針對性和可行性，無論是從水資源管理到水環(huán)境保護(hù)，還是從水龍頭節(jié)水到馬桶節(jié)水，都有具體的規(guī)范。僅有完善的法律保障是不夠的，新加坡還特別強(qiáng)調(diào)法律的嚴(yán)格執(zhí)行[8]。在法律保障機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的保障下，將水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展作為自己應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)成為新加坡公眾的共識。

2.3 完善水價機(jī)制

在水價組成方面，新加坡和日本均收取水費(fèi)和與污水相關(guān)的費(fèi)用。與日本水價組成不同的一點(diǎn)是新加坡在水價結(jié)構(gòu)中添加節(jié)約用水稅部分，通過收取稅費(fèi)的形式來反映水資源的稀缺性，借此鼓勵公眾節(jié)約用水。在收費(fèi)形式方面，新加坡采用計(jì)量收費(fèi)的方式，它的價格由消費(fèi)者的用水量決定。而日本除計(jì)量收費(fèi)外，還收取必須繳納的基本費(fèi)用，它不受消費(fèi)者的數(shù)量影響。

在計(jì)量收費(fèi)方式上，為最大限度地約束人們的用水行為，新加坡采用價格遞增的梯度計(jì)量方式。與新加坡不同的是，日本計(jì)量收費(fèi)采用固定水價、遞減水價、遞增水價三種方式，其中，遞減水價是為了刺激商業(yè)用水消費(fèi)，遞增水價是為了通過約束用水大戶達(dá)到將水資源供給更多低價家庭用水目的[9]。

2.4 培育公眾節(jié)水意識

公眾作為水資源管理的受益者，節(jié)約用水的主體，越來越多的國家期望能夠在大型水利工程建設(shè)和水資源管理政策改革方面得到公眾認(rèn)可[10]。因此，日本和新加坡紛紛采取不同的措施來促進(jìn)公眾參與水資源管理活動。

日本將每年的8月1日定為“水日”，由這一天開始的一周定為“水周”，舉行以水為主題的宣傳活動。

新加坡公用事業(yè)局通過在不同場合采用電視、廣播、宣傳節(jié)水口訣、發(fā)放家庭節(jié)水手冊的方式將節(jié)水教育滲透到生活的方方面面。

3 北京市水資源利用現(xiàn)狀

北京市位于華北平原北部，面積1.64萬km2，現(xiàn)狀總?cè)丝? 153.6萬。2019年降雨量506 mm，人均水資源量約為114 m3，是一個水資源極度短缺的城市。

北京市供水結(jié)構(gòu)由地表水、地下水、再生水和外調(diào)水組成。近年來再生水用量逐年穩(wěn)步上升，現(xiàn)已成為北京市重要的戰(zhàn)略水源之一。2014年底，南水北調(diào)水入京使得北京市地表水和地下水用量整體下降，既改善了地表水水質(zhì)，也涵養(yǎng)了地下水水源（見圖1）。

圖1 2014—2019年北京市供水量變化情況

北京市用水結(jié)構(gòu)包括工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水和環(huán)境用水。近幾年各行業(yè)用水呈現(xiàn)兩增兩減的趨勢（見圖2）。主要表現(xiàn)為人們生活質(zhì)量的提高使得居民生活方式發(fā)生改變，生活用水量整體上升；受過去河道斷流現(xiàn)象的影響，永定河、潮白河、北運(yùn)河等主要水系急需大量的生態(tài)補(bǔ)水，加上人們對于美好河湖的期望，環(huán)境用水量呈上升趨勢；農(nóng)作物播種面積的減少和節(jié)水灌溉面積的增加使得農(nóng)業(yè)用水減少；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用使得工業(yè)用水量減少。

圖2 2014—2019年北京市用水量變化情況

4 對北京市水資源利用的啟示

水資源總量、人口、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平影響一個地區(qū)的水資源管理水平，日本和新加坡水資源管理在水資源條件、管理模式、管理深度、管理方式上存在差別，但出發(fā)點(diǎn)都是一致的，都為解決水資源問題。水資源管理措施有不少可取之處，對北京市具有一定的適用性。基于北京市水資源利用現(xiàn)狀提出日本、新加坡水資源管理措施對北京市的啟示。

4.1 提高非常規(guī)水資源利用水平

北京市越來越重視非常規(guī)水資源的利用，從2015—2019年間，雨水利用工程增加了360處，再生水利用量增加了2.04億m3。然而，雨水利用設(shè)施基本處于一種重建設(shè)輕管理的狀態(tài)，再生水配置機(jī)制還需完善。雨水收集除建設(shè)雨水收集設(shè)施外，可以學(xué)習(xí)日本公眾收集雨水的方式，倡導(dǎo)公眾依自身情況通過放置水桶、儲水罐的方式來收集雨水灌溉植物、沖洗廁所等；繼續(xù)推進(jìn)各區(qū)雨污分流管網(wǎng)建設(shè)，逐步形成全區(qū)域雨污分流管網(wǎng)體系，促進(jìn)非常規(guī)水資源高效利用；結(jié)合需水要求更新改造污水處理工藝，爭取實(shí)現(xiàn)污水分類型處理，經(jīng)處理后的再生水能夠分質(zhì)供水，優(yōu)水優(yōu)用。

4.2 完善法律法規(guī)和加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)

通過對日本和新加坡法律法規(guī)保障機(jī)制的研究，可以發(fā)現(xiàn)盡管兩個國家水資源管理模式不同，但兩個國家水資源管理法律法規(guī)覆蓋面均很廣泛。目前北京市制定了《北京市節(jié)約用水辦法》《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》《南水北調(diào)工程保護(hù)辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，出臺了排水和再生水建設(shè)等多項(xiàng)規(guī)范性文件，推進(jìn)管水法治化、制度化。為了規(guī)范用水行為，北京市法律法規(guī)還需進(jìn)一步健全，應(yīng)完善各行業(yè)節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及再生水利用指南和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為全過程、全產(chǎn)業(yè)節(jié)水提供保障；根據(jù)各區(qū)管理目標(biāo)和要求制定地方性用水規(guī)范，形成完全閉合的法律鏈條；加強(qiáng)涉水事務(wù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和城鄉(xiāng)水務(wù)綜合執(zhí)法能力，對違規(guī)取水行為追究責(zé)任到底。

4.3 建立靈活的水價機(jī)制

日本建立的水價機(jī)制相對靈活，能夠?qū)τ盟畱暨M(jìn)行分類管理。北京市自2014年5月1日開始執(zhí)行居民用水階梯水價，水價內(nèi)容包括水費(fèi)、水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)三部分。對比分析2014—2019年北京市的居民家庭用水量，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)施階梯水價以來，居民家庭用水量并未明顯下降，說明隨著人們生活質(zhì)量的提高，目前的水價對于人們的用水行為不具備普遍約束力。一方面可以調(diào)整水價內(nèi)容，結(jié)合16個區(qū)的人口規(guī)模和發(fā)展特點(diǎn)建立分區(qū)差異化水價機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整水價；另一方面將精準(zhǔn)計(jì)量監(jiān)測體系覆蓋各行業(yè)，全面核實(shí)排查未安裝水表、水表破損的用戶，將家庭生活用水“一戶一表”的政策落實(shí)到位。

4.4 加強(qiáng)對公眾的宣傳教育，改變公眾用水行為

日本和新加坡非常重視需水管理和節(jié)水宣傳，公眾具有較強(qiáng)的節(jié)水意識，節(jié)約用水已經(jīng)成為全民的自覺行為。北京市開展了節(jié)水知識競賽、發(fā)放節(jié)水宣傳手冊等活動，但由于節(jié)水宣傳教育的受眾人群有限，全社會整體節(jié)水氛圍不夠濃厚，公眾在用水過程中未能足夠重視水資源的稀缺性。為了激發(fā)公眾的責(zé)任意識，讓公眾在用水方面從意識自覺轉(zhuǎn)化為行為自覺，一方面可以結(jié)合“世界水日”和“中國水周”的宣傳主題，提高節(jié)水宣傳頻率，尤其注意加強(qiáng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳力度，有效擴(kuò)大節(jié)水宣傳的覆蓋面和影響力；另一方面可以充分開展戶外式教育、傳媒式教育、課堂式教育等活動。通過開展一系列廣泛而持久的節(jié)水宣傳活動，營造濃厚的節(jié)水氛圍，提高全民節(jié)水意識。

5 結(jié)語

目前，北京市面臨的水資源問題主要是“水少”，節(jié)水是保障地區(qū)水資源安全的優(yōu)先路徑，要優(yōu)于開源，北京市水資源管理重點(diǎn)仍是節(jié)水管理。因此，未來北京市水資源管理應(yīng)以節(jié)水管理為主線，采用綜合管理和分類管理相結(jié)合的管理模式，在非常規(guī)水源收集利用、法律保障機(jī)制、水價機(jī)制、公眾參與方面下功夫，提升北京市用水效率和精細(xì)化管理水平。