政府績效評估的制度勢能及治理進路
——一個政策結構的分析

田大治，王 巖

(南京航空航天大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 210016)

為民眾提供優(yōu)質的公共服務是政府與民眾的共同愿景，而政府績效評估則是公共組織履行公共服務職能后呈現(xiàn)的客觀結果。埃里諾·奧斯特羅姆曾經(jīng)指出，在公共政策的任何一個層次的分析中，各種各樣不同的規(guī)則、外部環(huán)境的特征與個體形成的共同體相結合，共同構成了一個有機的而非簡單疊加的整體(1)埃里諾·奧斯特羅姆：《制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估》，保羅·A·薩巴蒂爾編：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第45-52頁。。就此而言，要客觀看待政策有效執(zhí)行的外部環(huán)境和條件，促使政府績效評估主體間的相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動，這既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種同意或認為符合其利益的非正式的制度安排(2)麻寶斌等：《十大基本政治觀念》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第220頁。。目前，政府績效評估已發(fā)展成了一個內容繁雜而界限不清的政策體系，作為一種客觀存在的概念所體現(xiàn)出的服務質量，取決于政府績效執(zhí)行主體的治理認同。目前，政府績效評估既有的模型和方法在面對政策實踐的動態(tài)復雜治情時又顯得力所不逮，造成了由于政策模糊而導致的政策執(zhí)行偏差問題。顯然，政策的合法化過程是政策制定的最直接過程，是一個公開的、公共的過程(3)托馬斯·R·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吳憂譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第9頁?！，F(xiàn)實中政府績效評估的政策偏差既具有一定的主觀性質，也具有一定的客觀原因?！爸挥袠O大地改變有關組織、過程以及要素的主要特征，才能提高主要政府能力的最大值、克服各種無能的傾向”(4)張國慶主編：《公共政策分析》，上海：復旦大學出版社，2004年，第48頁。。實際上，政府績效評估的政策系統(tǒng)涉及了不同主體與行動單元的理性行動與組織基礎，是在特定治理結構條件下評估主體系統(tǒng)、政策單元與政策相關者之間相互作用的機制和結果。從主觀性質來看，政府績效評估政策的執(zhí)行效能受限于評估主體的專業(yè)知識。從運作體制來看，政府績效評估的質量與制度結構也休戚相關。

政府績效評估價值觀念沖突的本質在于各類公共治理主體多元價值觀的融合，基于主體認知的治理規(guī)則、制度妥協(xié)和權衡在一定程度上能夠減少價值沖突問題(5)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，北京：中央編譯出版社，2017年，第47頁。。另外，在政府績效評估主體、評估對象與參與者之間建立基于理解與信任的關系也被視為提升政府績效評估政策執(zhí)行效能的重要機制。毫無疑問，政府績效評估的制度設計和評價后果必須在治理過程中得到驗證，唯有科學化和流程化地處理評估政策制定、執(zhí)行、評估到終結的全過程，才能彰顯績效評估過程中政府有效治理的制度勢能(6)王杰、張宇：《制度勢能：政府權力清單制度的實施邏輯和效果差異考察》，《探索》2021年第2期。。中共十九屆四中全會明確提出，要全面認識中國特色社會主義的國家制度優(yōu)勢。因此如何將政府績效評估的制度勢能轉化為治理效能，分析績效評估中制度勢能向治理效能的轉化過程，是擺在政府和學界面前重要的課題。

一、政策結構嵌入政府績效評估：理解制度勢能的有效性視角

政策結構是政策系統(tǒng)諸要素之間網(wǎng)絡化體系的組織架構，作為制約政策制定與執(zhí)行的核心而規(guī)約著公共政策的運行方式，具體涵蓋政策結構中“主體、價值和運作”三維向度的系統(tǒng)匹配方式(7)萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學出版社，2016年，第36頁。。政策結構的體制性要素關注的是政府績效評估治理的組織體系以及這些要素之間層次組合的基本原則。從公共治理的縱向與橫向結構對政府績效評估政策進行多層次分析，可以挖掘到制度勢能的運作環(huán)境和空間變量，厘清影響評估結果的機制性因素。政府績效評估政策結構的機制性因素則是從評估組織、制度、激勵、信息要素之間的互動關系透視績效評估的基本治理模式與協(xié)調途徑。政府績效評估作為一種動態(tài)而復雜的公共治理手段，不可避免地需要一些特定的政策標準來評估政府的實際行為及其可能的后果。政府績效評估中存在的技術難題與應用困境迫切需要“將重點放在對實際情況的理解上”(8)趙鼎新：《社會與政治運動講義》，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第7頁。。

從某種意義而言，政策結構提供了政府績效評估的制度基礎與行動框架，其關注的是政府績效評估諸組織要素層次運作勢能的基本規(guī)則(9)張書濤：《政府績效評估的嵌入治理與偏差控制：一個結構—關系的分析框架》，《河南師范大學學報》(哲學社會科學版)2021年第3期。。嚴格意義上講，“勢能”這一概念隸屬于物理學的范疇，具體呈現(xiàn)為一種存在狀態(tài)。勢能存在政府績效評估制度系統(tǒng)之中，影響著評估體系要素的發(fā)展方向。有學者遵循公共政策從制定到終結的全過程而提出“政治勢能”概念(10)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能：基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。。本文提出的制度勢能是指政策場域中多種關鍵要素疊加而形成的制度“位能”。進一步而言，政府績效評估的制度勢能具有典型的“中國特色”，即涵蓋公共政策實施過程中計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制的全過程評估。具體來看，政府績效評估的結果則以決策為目標，過程評估是關鍵，對結果的評估則是對公共領域績效運行過程終結的總體研判。

政府績效評估的元治理是多種評估政策和評估方式的總體協(xié)調，它是為了消除政府績效評估結果偏差所做的政策條件和組織準備。因此，在政府績效評估過程中，必須對公共治理的縱向結構與橫向結構進行多層次分析，從外在制度環(huán)境的空間變量中找到影響評估結果的決定因素。一旦認識到政策結構嵌入政府績效評估的有效性，就可以打開政策世界這一觀測視角(11)羅伯特·海涅曼等：《政策分析師的世界：理性、價值觀念和政治》，李玲玲譯，北京：北京大學出版社，2011年，第76頁。?；谡冃гu估政策執(zhí)行這一制度勢能，可以衍生出更具有中國特色和政策話語的政策過程理論。

隨著政府績效治理中的關鍵細節(jié)被持續(xù)關注，政府績效評估的政策黑箱系統(tǒng)逐步打開，不難發(fā)現(xiàn)政府績效評估偏差的重要原因是對政府績效評估政策與評估對象“均質屬性”(12)即對政府績效評估主體、客體、方法沒有進行明確分類并研究它們之間的差異，也沒有區(qū)分政府績效評估的治理層次、制度結果與政策行為對政府績效評估執(zhí)行的影響機制，忽略了政府績效評估的制度條件與運作背景。隱性假設所導致的績效治理歸因偏誤?？茖W合理的概念工具與政策分析單元是政府績效評估有效治理的關鍵，政策結構提供了政府績效評估的制度基礎與行動框架，可以為推動政府績效評估制度持續(xù)創(chuàng)新提供明確的治理愿景和正確的方向指導。因此，提升政策結構的理論性注解，也是政府績效評估逐步邁向精細化的治理過程，有助于提升對政策結構的理解，提升政府績效治理的水平和質量。

二、政府績效評估制度勢能的中國特色及典型特征

政府績效測量標準是被用來指導決策的“衡量尺度、規(guī)則和準則……所有那些在既定的決策環(huán)境中有特定的決策者確定的相關屬性、具體目標或總體目標”(13)卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《公共政策分析和規(guī)劃的初步方法》，孫蘭芝等譯，北京：華夏出版社，2002年，第147頁。。如前文所言，在績效評估政策結構的運行框架內，政府扮演著公共政策制定、執(zhí)行與終結過程的元治理角色。因此，在政府決策過程中，中國特色政府績效元治理的實質就是依托于政府的良好制度設計和政策指導，利用公共政策的高位推動，圍繞項目運行的公共性目標實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的指導和管控。中國特色政府績效評估利用制度勢能的傳導，促使公共政策在透明化、法治化和決策民主化的機制下開展執(zhí)行。確保政府績效評估政策過程的公共性活動具有合法性、合理性和有效性制度勢能的實現(xiàn)。同時，及時糾正各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，提升政策決策目標的實施效果。

(一)頂層設計的政策決策

政府績效評估是公共決策的重要參考標準，作為公共治理的關鍵政策要素，也依然面臨著“測不準”這一政策難題，因而也難以實現(xiàn)對政府績效治理質量的準確判斷。“假設必須得到檢驗，效度的測量必須有證據(jù)支持，必須證明政策變量與觀測變量二者之間的關聯(lián)維度”(14)Deon Filmer，Lant H. Pritchett，“Estimating Wealth Effect without Expenditure Data or Tears ：With an Application to Educational Enrollments in States of India”，Demography，Vol.32，No.16，1998.。總體來看，政府績效評估是以科層治理結構為依托而構建的政策決策體系。對于國家治理現(xiàn)代化進程中的中國而言，“現(xiàn)代化治理體系的建立是頂層設計與實踐經(jīng)驗的綜合體”(15)藍志勇、魏明：《現(xiàn)代國家治理體系：頂層設計、實踐經(jīng)驗與復雜性》，《公共管理學報》2014年第1期。。元評估作為政府績效評估的最新理論發(fā)展和創(chuàng)新研究經(jīng)驗，對于政府績效評估具有重要的方法論和規(guī)范性意義。政府績效評估的元治理提供了衡量政府績效評估政策執(zhí)行成效的制度分析工具，它是推進政府績效評估本土化理論研究和評估政策內生化研究的邏輯起點和框架基礎。

決策的形成是落實政策執(zhí)行的重要前提，從決策形式看，政府績效評估的決策包括體系內決策和體系外決策兩種形式。體系內的決策主體主要是政府以及相關部門，決策內容包括決策事項及緣由、決策的可行性與必要性、決策實施前后產(chǎn)生的正向和負向效應等。體系外決策主要是指專家團體主導的具體政府績效評估行為，決策內容具體包括預測性評估、可行性評估與不可行性論證等評估形式，具體從政治、經(jīng)濟、社會、法律等多維度對政府的決策進行項目論證和預期效果的研判，這兩種決策形式綜合衡量的結果應當成為政府績效評估進行方案抉擇的最終依據(jù)。

從決策行動來看，“摸著石頭過河”和“加強頂層設計”是富有中國特色且能夠產(chǎn)生治理效能的典型國家治理實踐。一般而言，在政府績效評估治理過程中，面臨錯綜復雜的公共問題，必須搭建“摸著石頭過河”和“加強頂層設計”的實踐“說明書”，從多維度對政策系統(tǒng)進行分析，以避免政策決策的失靈。因此，政府的存在是為了實現(xiàn)某些清晰的政策目標，并且所使用的工具理所當然地隨著所追求目標的不同而有所改變。

具體而言，在中央頂層設計的統(tǒng)一布局下，政府績效評估的制度勢能主要反映了由制度設計的“位勢”和彰顯制度運作的內在“機能”所決定。在行政實踐中，某領域政策決策的模糊性雖然造成了政府上下層級之間責任的泛化機制以及角色期待的錯位，但也應該看到，政策的模糊性也給予政策執(zhí)行和政府績效評估之間的彈性空間(16)樊紅敏、馬闖、楊曦：《模糊性治理：縣域政府社會沖突治理運作邏輯》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第45頁。。頂層設計的政策決策既保證了下級政策向中央看齊的可能性，也為下級政府留足了適合于本土化的政策執(zhí)行空間，客觀上也激勵了下級政府的自主創(chuàng)新力度?？梢姡陧攲釉O計的統(tǒng)一安排下，政府績效評估政策產(chǎn)生制度勢能的邊界在于經(jīng)濟績效和政治穩(wěn)定的統(tǒng)一。

從頂層設計的政策決策場域來看，其主要涉及政府績效評估制度的科層級別及層級權威的被認同程度?？茖蛹墑e和層級權威的被認同程度是產(chǎn)生績效評估制度勢能的前提，這一前提又是以頂層設計的操作和實現(xiàn)為基礎的，這種依附于政策決策的績效評估制度自身的影響力又是制度勢能產(chǎn)生的基礎。也就是說，政府績效評估的制度勢能在一定程度上彰顯了制度構想與現(xiàn)實實踐之間的治理張力，同時也表現(xiàn)為制度執(zhí)行主體的組織力與執(zhí)行力。即唯有實現(xiàn)了“高模糊性”的人治與“低模糊性”的法治二者之間的有效統(tǒng)合，才能促使政府績效評估的政策決策和頂層設計產(chǎn)生較強的制度勢能(17)吳賓、齊昕：《如何識別政策執(zhí)行中的政策模糊性與沖突性?——基于政策文獻量化方法的探索性研究》，《理論學刊》2020年第3期。。

(二)高位推動的政策執(zhí)行

如前文所言，頂層設計的高位推動是制度勢能的緣起力量。在多層次制度分析框架下，政府績效治理政策是多元的，元評估實際上擔當?shù)氖钦冃гu估“元治理”的角色和職責。“元治理”意味著一種產(chǎn)生某種程度協(xié)同治理的手段，通過政策設計和治理模式的完美組合，以期實現(xiàn)對公共部門的績效負有責任的最好后果。與政府績效評估頂層設計的政策決策類似，政府績效評估的政策執(zhí)行可以傳遞福利項目、規(guī)范項目執(zhí)行主體的行為，以及對資源進行再分配。因此，“無論政策是否被接受，公共政策的這些結果都產(chǎn)生了與目標群體反應相關的短期政治反饋”(18)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，第514頁。。

在政府績效評估的政策結構框架內，利用“高位推動”政策執(zhí)行產(chǎn)生的制度勢能是各級政府執(zhí)行政策或制度的基本遵循，也是中國特色頂層設計賦予政策執(zhí)行過程這一顯著的政治優(yōu)勢(19)李景治：《積極促進我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能》，《理論與改革》2020年第1期。。在公共治理的績效評估過程中，治理體系和治理結構內部頂層設計的科層領導體制以及對上負責的履職特征，賦予了績效治理“高位推動”的行為慣性和發(fā)展動力。因此，有效的政策設計與高位推動的層級落實為理解政府績效評估的制度勢能提供了制度安排。借助“勢能”視角，可以較為有效地分析政府績效評估政策結構中“能級”特性和實施動力。

為實現(xiàn)政府績效評估頂層設計高位推動政策執(zhí)行的順利執(zhí)行，自上而下的政策設計與自下而上的權力傳導與回應共同形成了網(wǎng)絡化治理的“位能”。因此，為達到政府績效目標的縱向高位推動的“勢能”以及橫向部門反饋形成的“位能”，必須充分挖掘政府績效政策執(zhí)行的制度勢能及其蘊含的體制動力。對于發(fā)展中的中國而言，制度勢能是恪守“黨的領導”和尊重地方自主性雙重推動的結果。在此意義上，高位推動的政策執(zhí)行效率是評判政府績效評估與有效治理的基本標志，必須將高位推動的政策執(zhí)行的制度勢能性力量充分嵌入到科層體制內這一常規(guī)政策體系的有效運作之中(20)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能：基于近20年農村林改政策的分析》。。在公共治理項目制的考核中，政府績效行動的后果將圍繞“政績式執(zhí)行”和“避責式執(zhí)行”的雙重邏輯結果而開展。一方面，公共政策執(zhí)行者要切實理解政策目標和意圖，認識到政府績效評估中導致避責式的多種隱形假設和影響因素。另一方面，也要將政策執(zhí)行工具、政策連帶資源和執(zhí)行方式提交于公共決策中“頂層設計”的承擔者，發(fā)揮具有中國特色的制度勢能和制度優(yōu)勢，以“領導高度重視”為依托，以“開會”為手段，以“中心任務”為目標開展高位推動政府績效評估的政策執(zhí)行機制(21)龐明禮：《國家治理效能的實現(xiàn)機制：一個政策過程的分析視角》，《探索》2020年第1期。。

(三)層級權力節(jié)制的政策監(jiān)督

監(jiān)督是政策過程和國家治理的內在要求，有效監(jiān)督的關鍵在于治權，通過構建科學的權力制約和監(jiān)督體系，從而達成“主權在民”的約束機制。從行政生態(tài)的現(xiàn)實情況來看，有效的監(jiān)督機制是以政策執(zhí)行后果為主的績效表達形式，提高監(jiān)督效率和治理效能，是政府績效評估行政監(jiān)督的重要內容。效能型的績效評估監(jiān)督模式要求行政組織和人員處理好“廉政”和“勤政”之間的平衡，將績效評估理念、評估技術和評估結果作為考察績效評估執(zhí)行層級監(jiān)督的重要內容。因此，在國家體制的監(jiān)督體系總體框架內，要通過有效的監(jiān)督形式對政府績效評估的政策執(zhí)行過程進行有效的制約和監(jiān)督，進一步壓縮科層制帶來的效能衰減趨勢。

總體來看，權力的制約和監(jiān)督內蘊于國家治理當中，是國家治理的重要組成部分。完善黨和國家監(jiān)督體系立足于政黨治理和國家治理兩個層面，黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系互為一體，具有內在的高度一致性。從某種意義而言，我國的監(jiān)督機制呈現(xiàn)出“內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔”的總體特征(22)蔡玉卿：《大數(shù)據(jù)驅動式社會監(jiān)督：要素、邏輯與策略》，《河南社會科學》2020年第11期。。外部監(jiān)督屬于輿論監(jiān)督，而內部監(jiān)督屬于行政監(jiān)督的范疇，具體是以督查和檢查為主要的監(jiān)督形式。對政府績效的監(jiān)督屬于內部監(jiān)督，圍繞政策主體開展層級節(jié)制的督查與考核，此過程強調了層級節(jié)制的指令—服從關系。按照制度勢能向治理效能轉化的過程，高層決策者在政府績效評估政策系統(tǒng)中發(fā)揮著監(jiān)督和引導作用。具體來看，通過自上而下的政策執(zhí)行，將中央政府的高層決策作為研究的出發(fā)點。上級政府確定政策目標后，進而形成政策偏好，基層政府及其官員執(zhí)行政策內容，落實政策執(zhí)行目標的科學性和有效性。層級權力節(jié)制的政策監(jiān)督也是強化政策執(zhí)行反饋的重要表現(xiàn)，“政府反饋通過動員主要政策支持者和暗中對付潛在反對者來減少政策意見上的分歧，從而穩(wěn)固政策的制定與實施”(23)王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，第514頁。。也有利于落實政府績效評估主體在公共項目執(zhí)行中的政治承諾和監(jiān)督。

首先，決策者是政策執(zhí)行目標的制定者，最清楚政府績效評估過程中的政策價值和政策意圖，對政策執(zhí)行效果與政策目標的適配度具有決策權。因此，決策科學就要處理好自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督的相互關系，而執(zhí)行有效要由科層體制保障實施，具體落實處理好各類監(jiān)督的相互關系。這是因為，科層體制強調權力系統(tǒng)的層級節(jié)制，每個下級政府部門均受上級部門的約束和監(jiān)督，從技術上看可以達到最高的完善程度，是最合理的統(tǒng)治形式(24)韓志明：《從“互聯(lián)網(wǎng)+”到“區(qū)塊鏈+”：技術驅動社會治理的信息邏輯》，《行政論壇》2020年第4期。。以政策為紐帶的層級權力節(jié)制可以防止各類監(jiān)督過于分散、監(jiān)督無力，確保各類監(jiān)督在黨的統(tǒng)一指揮下，能夠貫通起來，增強監(jiān)督合力。只要決策層發(fā)出相應的指令，在層級節(jié)制體系節(jié)點中的個體民眾就需要無條件服從。

其次，以問責作為層級權力節(jié)制政策監(jiān)督的抓手。政府績效評估的作用不僅在于對政策執(zhí)行主體產(chǎn)生行為約束，更在于對執(zhí)行主體產(chǎn)生實際的制度勢能，從而增加評估主體的責任意識，有效提升績效評估政策的執(zhí)行力，及時地執(zhí)行上級政府的政策目標，凸顯政策績效評估的勢能力量。公共服務供給績效評估一個重要的問題在于如何克服公共資源低效率配置、克服在績效問責與激勵制度之間存在的權責矛盾與系統(tǒng)偏誤，“形成政策供給對政策需求的及時的、精準的匹配，從而避免政策需求矛盾集聚后造成的治理失靈”(25)李大宇、章昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉換》，《公共管理學報》2017年第1期。。最大化地消除由于公共服務供給和需求差異所帶來的治理效果偏差。

最后，我國單一制政府條件下科層治理結構運作主要依靠的是自上而下的高位推動與層級“勢能”來實施的。各級政府的正式權力是按照行政等級分配和劃分的，基于“職責同構”(26)朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2005年第1期。的機構設置與部門劃分行政組織體制的治理關系，下級政府作為上級政府的代表單位和政策執(zhí)行單元，在上下級政府之間事實上形成了一種委托代理關系。自上而下科層控制與政策執(zhí)行的基本命題是要求上級政府制定政策和設定績效評估目標、下級政府執(zhí)行評估政策(27)陳家剛：《大數(shù)據(jù)時代的公共政策評估研究：挑戰(zhàn)、反思與應對策略》，《河南社會科學》2019年第8期。，在政策制定與執(zhí)行之間有著明確的界限，政策執(zhí)行本質上是非政治性的與技術性的。從根本上講，加強政府層級權力節(jié)制的縱向政策監(jiān)督，能夠有效進入場域與場域互動。因此，場域互動關系中的政府績效評估主體可以分為政府、公眾與專家三類典型組織行動者。它們構成了政府績效評估治理場域分析的“組織原型”，作為場域層次具有相對穩(wěn)定性與獨立性的治理子系統(tǒng)，政府、公眾與專家三種政策行動系統(tǒng)意味著在網(wǎng)絡構建上存在著各自的能動性和目的性，它們展現(xiàn)了場域層次中政策行動主體間關系結構化過程，是政府績效評估組織場域的基本要素和場域分析的首要問題。

當然，對政府績效評估過程和結果進行反復的督查檢查也存在一定的局限性。一方面，督查檢查容易造成政策附帶資源的浪費。各級政策執(zhí)行主體在最高決策層督查檢查之前，往往會先行在本轄區(qū)內進行“政策試點”。就此而言，決策者的層級越高，其面對的“迎檢”過程和頻次越高，多頻次、重復性的科層檢查，降低了政府績效評估的效能。另一方面，容易導致政府績效評估政策執(zhí)行過程的“痕跡主義”(28)龐明禮：《國家治理效能的實現(xiàn)機制：一個政策過程的分析視角》。。如前文所言，遵照政府績效評估“內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔”的總體規(guī)劃，政府績效評估體系的監(jiān)督機制擁有了信息資源的壟斷優(yōu)勢，但是，由于“第三方”監(jiān)督機構對政府項目制運作的效果缺少專業(yè)性和科學性的研判，這在一定程度上導致了政策監(jiān)督過程與結果的“重形式、輕實績”。諸多局限性在客觀上限制了中國特色政府績效評估由制度優(yōu)勢向制度勢能轉化的通道。

三、政府績效評估運作的治理優(yōu)勢：政策結構的再優(yōu)化

誠然，政府績效評估是在不同參與主體之間進行理性互動與政策執(zhí)行。不同層次的政策結構性變量因素對治理行為產(chǎn)生了重要影響。政府績效評估政策結構系統(tǒng)隱含了特定的治理機制，而治理機制凸顯了特定評估主體之間互動的治理表征。政府績效評估是在特定治理結構條件下評估主體系統(tǒng)、政策單元與政策相關者之間相互作用的機制和結果(29)郭蕓、范柏乃、韓飛：《多元協(xié)同驅動的績效管理模式：基于廣西的案例研究》，《湖北社會科學》2020年第4期。。無論基于什么樣的治理結構與治理路徑，政府績效評估政策系統(tǒng)都涉及不同主體與行動單元的理性行動與組織互動。政府績效評估的有效治理必須考察和分析評估政策結構、主體系統(tǒng)及其構成要素之間的內在機制。政府績效評估治理結構中政策主體是在不同層次與類型的行動框架中交流與互動的。無論是政府績效內部評估還是外部評估、上級評估或者下級評估，都存在著不同層次政策系統(tǒng)所導致的組織非理性行動與治理困境。因此，為了預測利益主體在特定情境中可能做出的行動選擇以及可能產(chǎn)生的行動結果，必須對個體的偏好、信息處理能力和選擇標準進行了解和分析。

(一)績效評估信息的過濾機制

政府績效評估的核心要務是通過獲取績效數(shù)據(jù)，為政策制定提供準確的、以績效結果為導向的信息。政府績效信息是因評估活動產(chǎn)生的有關評估主體、績效指標與評估結果的數(shù)據(jù)證據(jù)?？冃畔⒓皶r準確、客觀公正是政府績效評估有效性的關鍵因素。績效評估信息的真實，是政府績效評估的生命。績效信息是衡量政府公共治理成效與政策后果的檢驗手段，也是促進完善政府治理與提升政府績效評估有效性的重要途徑。信息在政府績效評估中的作用舉足輕重。信息的準確性以及獲取足夠信息的困難程度影響著政府績效治理的運作過程?，F(xiàn)有社會治理智能化效能評估評價維度大致可分為三類：一是以基本公共服務為切入點，如教育資源配置、醫(yī)療體制改革等；二是以價值取向為主旨內容，具體包括公共項目的投入—產(chǎn)出、受眾滿意度等；三是以經(jīng)典評價模型為核心，如平衡計分卡等。涉及這三類公共領域評價信息的主觀性較強，評價主體難以把握評價過程的系統(tǒng)性和動態(tài)性。

因此，政府績效評估信息的有效獲取難以完全滿足績效治理主體的偏好，在一定程度上造成了信息治理邏輯的扭曲與政策執(zhí)行的異化。然而，在政府公共治理領域存在著各種引起策略主義行為的不對稱信息。無論是政府績效內部評估還是外部評估，由于各個評估主體與相關者之間的立場、目標與動機差異和有限理性，政府績效評估關系到各個評估主體的切身利益與好壞評價，因此政府績效評估很難直接獲取評估所需的充分數(shù)據(jù)與完整信息。根據(jù)委托代理理論的解釋，政府績效評估是評估主體與被評估者之間圍繞利益分配所作出的一種制度安排(30)彭文龍：《政府績效評估價值取向的回顧、評析與新時代發(fā)展》，《江西社會科學》2019年第6期。。因此，政府績效評估基礎數(shù)據(jù)的“全信息化”，必須在高層指揮調度的“可視化”進程中得以呈現(xiàn)，進而實現(xiàn)政府績效評估事項的“智能化”處理。

在政府績效評估過程中，必然出現(xiàn)“道德風險”和“逆向選擇”，被評估者為了實現(xiàn)自身利益最大化的目標，會利用政府績效評估制度的不完備性和信息不對稱性只提供對自身有利的信息數(shù)據(jù)，而通過政績造假、數(shù)字摻水和信息扭曲的方式遮蔽了對自身不利的績效數(shù)據(jù)。因此，政府績效評估結果是各種績效信息的函數(shù)，信息機制也是政府績效評估政策治理的一個關鍵要素?？冃гu估能夠獲取全面、可靠的信息，直接影響到政府績效評估結果的準確性和評估的有效性。因此，要重視政府績效評估信息失真所導致的種種問題，推動政府績效評估有序長效發(fā)展，加強績效信息機制建設，協(xié)調信息主體之間的利益關系，通過政府橫向與縱向層級信息供給機制的政策整合，實現(xiàn)政府績效評估信息供給與需求的治理平衡。

(二)績效評估主體之間的激勵競合機制

政府績效評估是通過為被評估者提供有關對與錯、成功與失敗等具有比較性意義的判斷標準，促動被評估者按照評估者的意圖行事(31)佐藤功：《比較政治制度》，張慶林、張光博譯，北京：法律出版社，1984年，第2頁。。政府績效評估是要設計一套具有激勵意義的制度規(guī)則與治理機制，以克服政府績效評估委托人與代理人之間的“信息不對稱”與“道德風險”問題。具體來看，績效評估主體的運營活動包括權責制約、能力建設與激勵問責三個方面。而事實上，由于委托人與代理人動機與效用標準不同，政府績效評估無法準確地在信息不完全條件下區(qū)分公共項目的自由裁量權和事務量之間的邏輯關聯(lián)，也難以建立普遍性制度化的評估機制來保證公共部門的透明性和問責制。政府績效治理體系中同時存在著多種評估主體和被評估主體，政府績效評估主體之間的博弈關系是發(fā)生在多重評估利益相關者之間的。因此，在公共項目的績效評估過程中，績效評估主體之間的激勵競合機制實際上是多重委托代理關系和多重博弈關系之間的政策互動。

我國政府績效評估政策的縱向結構和橫向結構中，存在著多個縱向上級評估主體和多個橫向被評估者，在上下級評估主體之間、同級評估主體之間以及與多個被評估者之間存著在績效競爭與博弈關系(32)王學軍：《我國政府績效管理的治理轉型》，《理論探索》2020年第6期。。事實上，政府績效評估各政策要素均具有復雜性與多樣性的特點，進行簡單的模式分類和量化分析難以揭示復雜的治理關系和核心因素。作為一種政策工具，任何一種政府績效評估方法都存在著內在缺陷。對于某一部門來說可能會存在一種最佳的評估方法，需要在實踐中加以探究。政府績效評估的真正難題還在于對于同一部門采用不同的評估模式，結果仍然會有很大的差異，這不僅需要從微觀層面上對評估體系進行技術分析來確定結果差異出現(xiàn)的原因，而且需要將這種差異放置在宏觀治理結構、制度層次與政策系統(tǒng)中進行研究并加以合理的闡釋，以維護自身的政策利益。

因此，政府績效評估體系的構建并非完美，評估雙方都會利用評估體系存在的制度漏洞來擴大自身的利益，政府績效所包含的風險因素最終成為了影響績效治理成效的關鍵機制。這種政府績效評估主體之間的競爭與博弈機制既產(chǎn)生了正面的政策激勵作用，也導致了負面消極影響。就政策激勵來看，由于評估政策導向作用，各地被評估主體各盡所能積極承擔來自上級政府部門的政策任務，下級政府通過制度創(chuàng)新與治理創(chuàng)新細化、分解與分步執(zhí)行上級政府部門的各項政策，不僅有助于完成政府治理的整體績效任務，同時也有利于實現(xiàn)下級政府自己的政策目標，最終實現(xiàn)政府績效評估主體之間的激勵相容與利益均衡(33)何文盛、姜雅婷：《政府績效評估“三權”視角下第三方評估權力組織模式與評估結果偏差：基于多案例的闡釋》，《江蘇行政學院學報》2020年第4期。。從消極后果來看，政府績效評估的過度競爭和激勵扭曲容易導致上級政府績效目標與下級政府治理能力的匹配失衡，扭曲地方政府的政策行為，從而導致地方政府的信息扭曲、共謀行為與政績工程等政府績效評估政策偏差狀況。

(三)績效治理過程的信任回應機制

政府績效的測量與評估必須在實際應用中將制度與行動、主體與認知相結合。政府績效評估不只是僅限于政府系統(tǒng)內部與政府部門上下級之間不同主體的治理行為和政策互動。政府績效評估治理結構機制性影響要素關注的政策核心在于克服過度競爭與信息不對稱所導致的組織不協(xié)調。基于官僚制科層治理體制與委托代理關系的績效評估制度不可能實現(xiàn)評估參與者之間的利益關系的最佳組合，因為它難以有效實現(xiàn)政府績效評估參與者之間的激勵相容。政府績效評估是發(fā)生在公共治理環(huán)境當中的，政府績效評估還包含了許多與各種利益相關的政策制定與執(zhí)行制度。基于公共治理的政府績效評估途徑是一套整合政府績效評估主體與利益相關者關系的制度安排，它將制度、激勵、問責或利益與信息模型整合起來以實現(xiàn)政府績效評估目標、手段與結果之間相互協(xié)調(34)徐雙敏：《堅持和完善中國特色的問責制度》，《學習與實踐》2020年第3期；徐雙敏：《政府績效管理的有效性機理研究》，《學習與實踐》2021年第5期。。

在公共治理中，政府績效評估的目標大多是針對業(yè)已完成的公共項目所進行的總體研判，而并非將制度和利益看作既定條件。唯有在多重情境系統(tǒng)中構建政府績效評估主體之間的合作伙伴關系，才能滿足多重政策治理情境對評估系統(tǒng)的要求(35)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，第242頁。。信任對政府績效評估政策執(zhí)行過程最為根本，信任關系的建立意味著在政府績效評估主體之間，政府部門與公民之間的政策互動行為不是通過強調政策主體責任的觀點實現(xiàn)的，而是以主體之間對公共責任的共同理解和相互學習而達成的。信任關系的產(chǎn)生和發(fā)展，為僅憑個人力量根本不可能實現(xiàn)的目標，提供了重要的機制和手段。政府績效評估參與主體間的信任關系不僅能夠強化相互的依賴和合作行為，而且還有助于應對和克服政府績效評估中的自利行為和“搭便車”行為?；诠仓卫淼恼冃гu估需要將相關政策目標、行動主體、政策情境與評估結果結合起來進行多層次分析，通過對政府績效評估政策問題的規(guī)范化、網(wǎng)絡化的社會構建，最終指向參與主體之間的信任、互惠合作狀態(tài)，最終消除政府績效評估的科層治理與委托代理機制所導致的政策偏差與結果偏差。

四、結語

政府績效是政府活動的業(yè)績和效能被公眾認同的績效認同結果，而制度勢能為理解公共治理過程中政策與政治的相互關系提供了可行的研究途徑。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢?；谥贫葍?yōu)勢衍生的制度勢能，既是政府績效評估價值旨歸的學理表達，也是對公共政策執(zhí)行的本土化經(jīng)驗總結，它的重要特色就是黨的領導在場與政府績效治理的有效銜接(36)虞崇勝：《將制度優(yōu)勢轉化為治理效能——國家治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)》，《理論探討》2020年第1期。。誠然，制度是規(guī)范，治理是行為。大凡制度，通常都是一個有機的體系。制度的生命力在于執(zhí)行，制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉化為制度優(yōu)性，進而將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，才能確保國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。若將制度優(yōu)勢轉化為制度勢能必須借助于公共政策這一介質，對公共政策的結構環(huán)境進行優(yōu)化，通過制度變革充分挖掘以公共政策為紐帶的制度秉賦。這是因為，“重要的制度……其實是傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例的結晶。這些傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例，雖不見于法律，卻具有不亞于法律的影響力”(37)佐藤功：《比較政治制度》，第2頁。。當然，政府績效評估的政策目標的實現(xiàn)不僅要分析宏觀層面的政策工具目標公共性程度，還要關照微觀層面的組織運營服務績效能力水平。

因此，揭示政府績效認同危機的根源，實現(xiàn)政府內部上下級之間、社會組織以及公眾之間的理解與績效認同，是化解政府績效治理困境和政策難題的前提(38)何翔舟：《政府管理的績效認同：危機與化解》，《學術月刊》2013年第7期。。當然，“一門科學的產(chǎn)生，必須有它的特殊對象，以及研究這種對象的特殊方法”(39)迪爾凱姆：《社會學研究方法論》，胡偉譯，北京：華夏出版社，1988年，第2頁。。政府績效評估的對象是政府的績效，評估對象是評估客體，評估內容是評估客體所具有的特定屬性，評估對象是評估內容的載體?！叭绻荒苊鞔_界定績效，就不能對其進行評價或者管理”(40)M. Armstrong，A. Baron，Performance Management，London：The Cromwell Press，1998，p.53.。一般認為，政府績效是政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結果、效益以及管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的公共管理能力(41)陳振明主編：《公共管理學：一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究路徑》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第236頁。。政府績效是一個多維度、多層次、動態(tài)性和系統(tǒng)化的概念，政府績效不僅是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預期等含義在內。顯然，社會公正是政府公共服務的基本價值取向，政府績效評估指標構建的目標價值首先要體現(xiàn)社會公正，社會公正是政府績效評估的重要尺度和關鍵內涵(42)江易華：《當代中國縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的理論構建與實證研究》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第51頁。。正義是社會制度的首要價值，基于社會公正的政府績效評估理論與方法已經(jīng)作為一種破解政府績效評估系統(tǒng)悖論的政策途徑。在政府績效評估中，有效性與效率的沖突、有效性與合法性的價值沖突、有效性與公開透明的沖突是最經(jīng)常遇到的績效價值與程序價值沖突。習近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行……要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能?！?43)習近平：《堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家制度與法律制度》，《求知》2020年第1期。政府績效評估制度勢能的高位推動與執(zhí)行正是在“政策(宏觀)—組織(微觀)”關聯(lián)耦合過程中落實的。因此，政府績效評估制度勢能的轉化過程要充分挖掘實際評估過程中的實踐應用場景和回應民眾程度，抓住將制度優(yōu)勢轉化為治理效能這個關鍵環(huán)節(jié)。