政府主導型合村并居的異化反思與完善路徑
——基于史密斯模型的分析

常贊灼，劉宜卓

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的不斷變革，農(nóng)民生活方式和農(nóng)村空間布局正加速重構(gòu)?；谀壳按嬖诘霓r(nóng)村空間低效利用、公共服務(wù)碎片化、農(nóng)民居住條件亟待優(yōu)化等現(xiàn)實問題，通過合村并居推動農(nóng)村環(huán)境整治、促進空間集約利用、提升公共服務(wù)水平、加快城鄉(xiāng)融合進程具有客觀必要性。然而，2020年以來，一些地方在推進合村并居的過程中出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民權(quán)益、追求快進冒上等問題，與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》“分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切”[1]的精神明顯相悖，引起廣泛爭議。事實上，合村并居作為一個政策范式并不是最近才開始流行。早在改革開放初期，山東、江蘇等地區(qū)在強村強企、建設(shè)村級組織等現(xiàn)實因素驅(qū)動下，出現(xiàn)了村莊撤并等實踐。隨著在“吃飯”(即耕地保護)與“建設(shè)”(即城市建設(shè))雙重壓力背景下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策(以下簡稱“增減掛鉤”)的推出，合村并居邁上快車道。在涌現(xiàn)出許多樣板模式的同時，也因政府主導色彩更為濃厚引發(fā)諸如農(nóng)民“被上樓”等問題而毀譽參半。

當前，學界就合村并居的推進路徑、主體行為、潛在風險、制度銜接等問題開展了豐富的討論。以增減掛鉤為界，前后兩個階段的合村并居存在著資源要素流動、政策出發(fā)點與農(nóng)民響應(yīng)程度的顯著不同[2]。在村莊整合實踐中產(chǎn)生了資本進村、村社整合，抑或依靠行政力量的不同模式[3-4]。農(nóng)民、村社組織、地方政府、中央政府等多方主體利益交織。中央與地方政府在減緩農(nóng)地占用、為工業(yè)化提供要素與空間保障等目標方面的高契合性[5]，地方政府基于財政收入增長、加快城鎮(zhèn)化進程等現(xiàn)實因素的考慮[6]，村社組織“保護性經(jīng)紀”的功能[4]等決定了合村并居需要綜合權(quán)衡、穩(wěn)妥推進。否則將引發(fā)農(nóng)民身份認同困境、生活成本上升等社會風險[7]，對如何增強政策可逆性、提升規(guī)劃科學性[8]、村居委會功能嬗變[9]、建立利益補償機制[10]等各項制度的設(shè)計與銜接提出挑戰(zhàn)。綜合來看，已有文獻更多關(guān)注政府在合村并居中的行為分析，對于其他群體與政策環(huán)境等的研究有所缺失。對合村并居的異化原因有待系統(tǒng)性的梳理與整合,需要從政策學的理論角度對合村并居執(zhí)行異化進行較為全面的審視。基于此，本文將圍繞政府主導型合村并居的合理性等問題展開探討，基于史密斯政策執(zhí)行模型剖析政策執(zhí)行的異化原因，為相關(guān)問題研究與政策制定提供參考。

一、政府主導型合村并居的框架分析

從村莊撤并到增減掛鉤，政府在合村并居中的角色由引導者變?yōu)橹鲗д?，也意味著合村并居不再局限于以往鄉(xiāng)村內(nèi)部的要素流動，而是成為城鄉(xiāng)之間要素流動的一條通道。加之長期以來城鄉(xiāng)要素交換處于不對等、不公平的狀態(tài)，各種政策性與非政策性的壁壘重重，所以更需要從整體性角度去剖析思考。討論政府主導型合村并居能否實現(xiàn)預期效果，要關(guān)注政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，更要將政策本身的科學性、政策環(huán)境等因素納入考量體系。史密斯(Thomas B. Smith)在《政策執(zhí)行過程》一文中提出了關(guān)于分析政策執(zhí)行要素及其生態(tài)關(guān)系的模型，將理想化的政策、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體與政策實踐環(huán)境設(shè)定為政策執(zhí)行過程的4個主要因素，并考察了4個要素互動產(chǎn)生的張力與反饋過程[11]，拓寬了政策執(zhí)行的研究視野。作為經(jīng)典的政策過程分析模型之一，史密斯模型涵蓋了涉及政策執(zhí)行的主要維度，為分析政策執(zhí)行過程提供了整體性視角，被廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域的政策分析，與研究合村并居調(diào)適主體多、影響程度深等復雜性特征具有較好的適配性。結(jié)合史密斯模型的核心要素與本文的研究問題，主要的分析框架如下。

(一)理想化的政策

理想化的政策被定義為決策者試圖引導的理想化的互動模式。理想化政策包括政策形式、政策類型、政策方案與政策形象等變量。本文研究的政府主導型合村并居特指增減掛鉤出臺后的合村并居，區(qū)別于改革開放初期主要由強村強企擴張驅(qū)動、政府發(fā)揮輔助作用的第一階段的合村并居。政策形式方面，現(xiàn)行有效的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》要求增減掛鉤工作需要試點審批，并進行規(guī)模調(diào)控和監(jiān)督檢查。就政策類型而言，以增減掛鉤進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實質(zhì)是政府的一項再分配行為，將城市經(jīng)濟發(fā)展的剩余進行再分配，作為地方政府的土地財政收入[12]。增減掛鉤的政策方案來自于耕地迫近紅線的“吃飯”壓力與建設(shè)用地的供需矛盾，涉及耕地保護、城鎮(zhèn)化推進等多重領(lǐng)域，影響范圍較廣。政策形象方面，基于實踐所取得的效果，主流語境將增減掛鉤定義為激活鄉(xiāng)村內(nèi)在潛力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)政策，合村并居中的異化現(xiàn)象則主要被歸咎于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。

(二)政策執(zhí)行機構(gòu)

政策執(zhí)行機構(gòu)作為政策執(zhí)行的主體，在大多數(shù)情況下是政府體系內(nèi)的一個單位實體。主要涉及結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和人員的資格、執(zhí)行的計劃和能力、執(zhí)行機構(gòu)的領(lǐng)導力等影響因素。合村并居不同于普通的征地拆遷，一般不涉及土地征收和集體用地轉(zhuǎn)國有用地，而是將宅基地復墾為耕地。那么縣鄉(xiāng)等基層政府是否適用《土地管理法》關(guān)于征收土地的條款，具有依法拆遷的資格。推行合村并居的地方政府是否具備保障拆舊建新、合理補償與妥善安置的財力資源，是否制定了審慎周密的計劃，都將影響合村并居的執(zhí)行效果。除此以外，基層政府在推動合村并居過程中，還涉及到如何處理與開發(fā)商、當?shù)厝罕娭g的利益關(guān)系，上述因素都成為考驗執(zhí)行機構(gòu)領(lǐng)導力的重要因素。

(三)政策目標群體

作為被政策要求適應(yīng)新的互動模式的政策目標群體，是組織或團體中受政策影響最大的群體。該討論部分需考慮目標群體的組織化與制度化程度、目標群體的領(lǐng)導者與應(yīng)對政策的經(jīng)驗?zāi)芰Φ纫蛩?。農(nóng)民作為合村并居最大的政策目標群體，要在較短時間內(nèi)完成從農(nóng)民身份主體向市民身份主體的轉(zhuǎn)變，隨之改變的不僅是居住形態(tài)、生產(chǎn)方式，就業(yè)、戶籍、社會保障等關(guān)系該群體的方方面面都會因此發(fā)生變化。面對合村并居帶來的根本性變化，該主體是否具有理想的組織化程度，是否擁有充分的表達訴求渠道，是否掌握維護自身權(quán)益的能力等都將關(guān)系到其合法權(quán)益的維護，反饋出政策執(zhí)行的效果。

(四)政策實踐環(huán)境

政策實踐環(huán)境是政策執(zhí)行需要面臨的一條制約性通道。對于不同類型的政策，所面臨的政治、經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境皆有不同程度的差異。就合村并居而言，它受到土地政策、鄉(xiāng)村振興等多方面力量的塑造。政治環(huán)境方面，它是新時代推進鄉(xiāng)村振興，改善農(nóng)民人居環(huán)境，促進空間集約利用的實現(xiàn)途徑之一。經(jīng)濟環(huán)境方面，增減掛鉤約束下的合村并居涉及城鄉(xiāng)之間的要素流動，受到現(xiàn)行土地制度制約。社會環(huán)境方面，合村并居后續(xù)連帶的社會保障等問題，影響著上樓的農(nóng)民能否真正市民化，真正享有與城市居民相同的公共服務(wù)。文化環(huán)境方面，合村并居對鄉(xiāng)風傳統(tǒng)能否接續(xù)、古村資源能否保護等問題提出挑戰(zhàn)，也影響到新社區(qū)建設(shè)中社會資本的培育。

二、政府主導型合村并居的異化審視

作為對農(nóng)村傳統(tǒng)居住方式的突破性嘗試，合村并居的根本目的在于使農(nóng)民共享現(xiàn)代社會的發(fā)展成果。尊重農(nóng)民主體地位、充分發(fā)揮村社理性應(yīng)當成為合村并居的基本遵循。針對長期以來存在的村莊布局分散、人居環(huán)境落后、房屋空置嚴重等問題，合村并居具有增強公共服務(wù)能力、改善群眾居住條件、助推基層組織建設(shè)的獨特優(yōu)勢，也涌現(xiàn)出“一個統(tǒng)領(lǐng)、兩個規(guī)?；?、三個融合”的萊西經(jīng)驗等典型樣板，提供了優(yōu)化村莊布局、重塑基層組織、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、土地規(guī)模經(jīng)營等方面的有益借鑒[13]。然而，也有一些地方在推進合村并居的過程中急躁冒進，使政策異化為城市擴張、土地財政的續(xù)航。深度審視政策執(zhí)行的異化原因，又與政策自身、政策環(huán)境、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體等多方面的影響因素具有關(guān)聯(lián)。

(一)合村并居的異化表現(xiàn)

1.系統(tǒng)性規(guī)劃的缺位。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》將搬遷撤并類型的村莊限定為生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、重大項目建設(shè)需要、人口流失特別嚴重5種情形。但個別地區(qū)為爭取土地指標人為定進度，對于后續(xù)安置、政策可逆性等問題缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃。如山東省惠民縣在拆除農(nóng)民宅基地的同時，無法確切告知村民何時何地建好新社區(qū)(1)見山東省濱州市政府官網(wǎng)市長信箱欄目(http://www.binzhou.gov.cn/wenzheng/html/?29977.html)2020年12月30日留言。。

2.規(guī)范性程序的失效。確保全過程公開公平公正與農(nóng)民實質(zhì)參與，既是農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利，亦有助于提升其參與意愿。多省份的指導意見也對合村并居的執(zhí)行程序進行了規(guī)定，如山東省要求農(nóng)民應(yīng)全程參與項目的決策、實施、監(jiān)管與驗收，江蘇省要求必須召開村民大會或代表會議討論并居方案。然而，山東臨沂等地為促使農(nóng)民盡快搬出宅基地，采取斷路斷電、暴力逼遷等粗暴手段[14]。

3.保障性措施的離場。由于部分地方存在先拆遷后補償、低水平補償?shù)炔缓侠硇袨?，農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益無法得到有效保障，加之就業(yè)方式突然轉(zhuǎn)變與燃氣費等剛性生活費用驟然增加，以往依靠蔬菜種植、家禽養(yǎng)殖的低成本生活方式難以為繼，農(nóng)民的生計水平出現(xiàn)波動。一項調(diào)查顯示，農(nóng)民入住新型社區(qū)之后，福祉改善出現(xiàn)群體內(nèi)不均衡的狀況，62.3%的家庭因合村并居發(fā)生民間借貸[15]。

4.文化性底蘊的流失。村落的發(fā)展或消亡皆應(yīng)遵循其演化的內(nèi)在規(guī)律，如以政府的力量單方面推進合村并居，不考慮農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律與“人心的遷移”，地方的發(fā)展將陷入更大的迷思。浙江、江蘇等地就曾在拆掉古村落之后，又在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中花費數(shù)億元重新復制“記得住鄉(xiāng)愁”的村莊。全國政協(xié)委員張承芬(2)見中國民主促進會官網(wǎng)建言獻策欄目(https://www.mj.org.cn/mjzt/2011nzt/2011nlh/2011lhjyxc/2011lhzlmxncjs/201103/t20110303_121564.htm?authkey=m1yto2)張承芬委員提案。、青島即墨政協(xié)委員孫先勇(3)見青島市即墨區(qū)政府官網(wǎng)政協(xié)提案欄目(http://www.jimo.gov.cn/n3201/n3743/n4344/n4346/n11789/20121018473238 6637.html)2020年12月3日提案。等也在提案中呼吁合村并居應(yīng)重視對地方歷史文化資源的保護。

(二)合村并居的異化審視

1.不甚完善的增減掛鉤。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所指的是將農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相掛鉤。通過整理復墾農(nóng)村集體建設(shè)用地尤其是宅基地為耕地，產(chǎn)生相應(yīng)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，地方政府進而可以在征收規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)地進行城市建設(shè)。這個過程不同于政府征地，因為地方政府并沒有在農(nóng)民騰退的宅基地上進行建設(shè)，而是將宅基地復墾為耕地，沒有產(chǎn)生集體用地轉(zhuǎn)為國有用地的效果。在國家供給地方政府的建設(shè)用地指標偏緊的情況下[16]，增減掛鉤為地方創(chuàng)造了滿足建設(shè)需求的新增建設(shè)用地指標來源，為推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程提供了要素保障。

增減掛鉤的實質(zhì)是平衡經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的調(diào)控手段，是以土地指標為媒介的財政資源的再分配，其本身并不產(chǎn)生高額價值。由于國家對地方新增建設(shè)用地指標供給的偏緊，地方普遍具有建設(shè)用地的稀缺感，這種稀缺感投射到增減掛鉤之上，使得地方以城市建設(shè)用地的價值來假想換算農(nóng)村宅基地的價值，甚至出現(xiàn)掛鉤指標的跨地區(qū)交易。假使增減掛鉤的范圍不再限于試點，而是廣泛鋪開，全國的農(nóng)村建設(shè)用地都形成掛鉤指標，那種建設(shè)用地的稀缺感將不復存在。這時遠超于城市建設(shè)用地需求的指標將嚴重過剩，根本產(chǎn)生不了高額價值，它的真實價值只是復墾后的耕地價值而已。

增減掛鉤本身也有很多不完善之處，深刻影響了它在實踐中的運作狀態(tài)。關(guān)于增減掛鉤的目標，管理辦法規(guī)定“耕地的數(shù)量有增加，質(zhì)量有提高”。從政策設(shè)計角度看，政策標準較低，缺失相應(yīng)的防范考核機制。在實際運行中，經(jīng)過復墾后形成的耕地肥力較差，加之上樓農(nóng)民距離耕地遙遠、多有不便，缺乏動力對復墾耕地進行精心養(yǎng)護，同時為地方政府復墾劣質(zhì)土地換取建設(shè)用地提供操作空間。管理辦法要求建新地塊所得收益優(yōu)先用于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展與農(nóng)民生活改善，卻沒有具體的收益分配比例最低限度等硬性要求。增減掛鉤政策設(shè)計的不完善，在動態(tài)運行過程中所暴露出來的問題，皆為合村并居執(zhí)行異化提供了誘因。

2.行政社會的支配邏輯。一些地方在推行合村并居的過程中，已經(jīng)將改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等目標悄然置換為通過增減掛鉤換取發(fā)展空間。這背后固然有著政治、經(jīng)濟等多方面的動因，但更為重要的是行政社會的支配邏輯。行政社會藉由行政強大的主動干預與行政深陷于社會兩條邏輯展現(xiàn)出來，最終會導致強政府弱社會與政府承擔無限責任[17]。主要體現(xiàn)為政府希望通過指標交易壯大地方財政，進而為農(nóng)民增加土地財產(chǎn)性收入，通過建設(shè)城市社區(qū)來改善農(nóng)民的居住條件。但實際上政府的單方面意愿與農(nóng)民意愿并不能高度契合。地方政府陷入一種既制造政策，又制造偏好的自說自話的泥潭中。

地方政府作為國土資源的宏觀管理者、指標交易的主體，又擔負著農(nóng)民代理人角色，多重職能集于一身，強化其對于政治利益與經(jīng)濟利益最大化的追求，構(gòu)筑了行政主動干預的強大動力。中西部一些地方政府常年承擔著城市管理、公共服務(wù)等巨額開支，分散的村莊又增加了管理難度和服務(wù)成本。又因合村并居可實現(xiàn)村莊整合，便于提供集中服務(wù)，所以將許多不符合搬遷撤并類型的村莊也納入拆遷復墾范圍。但該過程需要財政墊付大量資金，在地方政府投融資平臺剝離、財政資金日趨拮據(jù)的情況下，更側(cè)重于土地要素交易獲得可利用資金，這既可以填補后續(xù)建設(shè)資金缺口，又可以通過土地收益來維持與擴充行政能力。對于主政官員來說，促進土地集約利用、提高城市化水平也為上級政府所樂見，因而也滿足了政治利益最大化的目標。

基于此，地方政府將行政的觸角延伸到市場和社會，并利用市場和村集體的力量為自己服務(wù)。在建設(shè)新社區(qū)的過程中，迫于資金壓力與輿論風險，引入企業(yè)參與村莊拆遷，并由建筑商墊資成為不少地方的選擇，政府和企業(yè)共謀的風險增加?，F(xiàn)有制度尚不承認農(nóng)戶的土地開發(fā)權(quán)，合村并居又不同于普通的土地征收，《土地管理法》關(guān)于征收的法定程序和補償標準就難以適用。這都為政府和村集體共享增減掛鉤利益，而將農(nóng)民排除在外提供了規(guī)則漏洞。行政社會的支配邏輯，一個重要的表現(xiàn)就是追求簡單化而不是最合理的方法，地方政府未周全考慮農(nóng)民群體的現(xiàn)實需求與利益權(quán)衡，而是追求統(tǒng)一、整齊、效率等目標，為合村并居執(zhí)行異化埋下隱患。

3.組織羸弱的群體困局。農(nóng)民群體作為宅基地的使用者、房屋的所有者，卻在合村并居中成為被動一方，難以捍衛(wèi)自己的權(quán)益。究其原因，村民共同體的演化變遷、農(nóng)民話語表達的結(jié)構(gòu)性錯位與權(quán)力建構(gòu)向利益轉(zhuǎn)換之路的艱難探索共同造成了農(nóng)民群體的困局。

在合村并居的熱潮中，一場圍繞“村委會依法強拆”法律依據(jù)的討論[18]從側(cè)面反映了本該代表農(nóng)民利益的村集體成為了政府的“傳聲筒”，沒有發(fā)揮告知群眾相關(guān)事項、召集民眾參與討論的作用，合村并居的決定權(quán)反而落在政府手中。真正代表農(nóng)民利益組織的缺失，將造成權(quán)力和資本入侵的加劇。傳統(tǒng)的血緣地緣組織資源的消亡，村民共同體隨著承包經(jīng)營的不斷瓦解，導致農(nóng)民失去了與政府或其他利益主體進行談判對話的力量，而只能以分散、孤立的個體去承擔外部介入的風險。

在權(quán)益受損后，農(nóng)民自身的利益表達面臨著結(jié)構(gòu)性錯位的困境。一方面，農(nóng)民表達訴求的渠道受限，信訪、領(lǐng)導留言等方式亦返由屬地政府解決，使問題反饋渠道受到阻礙。另一方面，農(nóng)民囿于自身的局限性所形成的話語體系難以與社會上正式話語的邏輯對接，他們無法按照自己的邏輯去表達意愿，社會的制度與話語規(guī)定了他們的表達方式和范圍[19]?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒2020》顯示，2019年全國農(nóng)村家庭戶主文化程度為初中及以下的占比為86.9%[20]?，F(xiàn)行土地制度的模糊性、增減掛鉤的復雜性都決定了通過社會廣泛認可的法律途徑來表達訴求需要豐富的法律知識和較高的文化水平。

針對基層公共權(quán)力的失范，農(nóng)民需要在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)中擴大支持自己的力量。不論是通過集體行動來動員行政權(quán)力對基層政府失范行為進行施壓，以村民自治重塑政治權(quán)力，還是以話語表達來建構(gòu)象征性權(quán)力，他們建構(gòu)權(quán)力的行動取向往往在于“借勢”，核心在于維護利益[19]。但他們的話語表達與現(xiàn)有的村民自治，在一定程度上制約著他們建構(gòu)權(quán)力的有效性。即便建構(gòu)權(quán)力的實踐偶有成功，由權(quán)力建構(gòu)通往利益維護的堵點仍然較多。于農(nóng)民而言，房子不僅是安居的載體，還承擔著以房養(yǎng)老、支持副業(yè)生產(chǎn)、儲備家庭財產(chǎn)等功能，聚合了多種利益。激進的合村并居被責令停下，房屋被拆除的農(nóng)民損失的利益又該如何補償，地方政府和廣大的農(nóng)民都將陷入這個困局，一時難以掙脫。

4.多重制約的實踐環(huán)境。政治、經(jīng)濟、社會、文化等多重實踐環(huán)境對合村并居有不同的政策預期，也構(gòu)成其執(zhí)行異化的制約條件。

從政治實踐環(huán)境看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確立了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟆５胤秸畱?yīng)將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為三農(nóng)工作的遵循，穩(wěn)妥推進農(nóng)民上樓。在實際運行中，部分地方在城市遠郊推動增減掛鉤，將產(chǎn)生的一部分建設(shè)用地指標用于近郊的征地建新，進而拓寬發(fā)展空間。但近郊農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較早，與二三產(chǎn)業(yè)融合程度較深，農(nóng)民的富裕程度較高，而遠郊農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動者相對較多。不考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異推進合村并居，將帶來農(nóng)民生計與社會治理的潛在風險，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標相悖。

從經(jīng)濟實踐環(huán)境看，第一，集體用地的所有權(quán)存在著高度的模糊性。不同法律對于宅基地所有權(quán)主體的規(guī)定并不完全相同，這種“有意的制度模糊”雖有通過國家的無為而治催生農(nóng)村改革之用意[21]，但畢竟不是長久之計。對于一個有著高度行政化基層政治傳統(tǒng)的社會，所有權(quán)主體的模糊使公權(quán)力的觸角伸向私權(quán)利的可能性增加。第二，農(nóng)民退出宅基地的途徑受限。長期以來，農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，收益權(quán)和處分權(quán)，且受到法律的嚴格限制。宅基地退出的途徑主要分為集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)、國家征收和集體收回3種，農(nóng)民自行復墾宅基地并因此享有隨之產(chǎn)生的用地指標是不被允許的。第三，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地不同權(quán)。1998年《土地管理法》對集體土地的非農(nóng)轉(zhuǎn)讓作出的嚴格限制影響深遠，單位和個人需要使用土地，“必須依法申請使用國有土地”。

從社會實踐環(huán)境看，在生活成本、就業(yè)方式發(fā)生顯著變化后，加之“機器換人”等因素影響，進城農(nóng)民在城市找到就業(yè)機會的難度增加。且長期以來，以戶籍制度為核心形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村與城市適用著不同的福利體系。雖然有些地方提出了“宅基地換社?！敝惖淖龇?，但二元結(jié)構(gòu)的慣性依然難以消除。附加在戶籍之上的勞動用工、住房、教育等歧視現(xiàn)象，城鄉(xiāng)社會保障并軌和置換折算機制依然不完善，都制約著農(nóng)民真正融入城市生活。

從文化實踐環(huán)境看，習近平總書記指出“鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體”。宣稱城市文明高人一等的極端現(xiàn)代主義思想并不可取。同時，萬村一面、簡單復制、整齊劃一，割裂了與地方歷史傳統(tǒng)的聯(lián)系，降低了發(fā)展的地方性和多樣性，也在自我摧毀文化軟實力。把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村，保護好鄉(xiāng)愁記憶、文化遺產(chǎn)，尊重并發(fā)揮農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)對于基層治理的積極作用才是地方實現(xiàn)長遠發(fā)展的正道。

三、完善路徑

(一)理性對待增減掛鉤

1.增減掛鉤的使用不宜常態(tài)化。作為一種轉(zhuǎn)移財富的政策手段，增減掛鉤徒有市場之名，而無市場之實，且需要經(jīng)過一系列的拆舊、復墾、補償、治理等高額成本支出。如果不進行嚴格的立項控制，指標供給的規(guī)模將急劇膨脹，指標價格隨之下跌。這時增加農(nóng)民收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等目標就必然落空。依循這一思路，增減掛鉤的跨地區(qū)交易也應(yīng)嚴格控制。在跨地區(qū)交易的過程中，將產(chǎn)生大量交易費用，進而推高指標的成本?？绲貐^(qū)交易也意味著，在交易平臺上指標的最終價格將由那些最愿意拿出指標的農(nóng)民的騰退指標成本為依據(jù)，或會導致交易價格跌破政府的保底收購價。

2.強化增減掛鉤的監(jiān)督與驗收。增減掛鉤現(xiàn)有的政策設(shè)計缺乏實施中后期關(guān)于復墾土地、收益分配等質(zhì)量性要求，導致用劣地、坡地、生地濫竽充數(shù)的現(xiàn)象，背離政策初衷。對此，中后期的監(jiān)督驗收應(yīng)堅持齊抓共管，自然資源、財政、社會保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門應(yīng)建立工作協(xié)同機制，建設(shè)專項監(jiān)管平臺，加強對指標歸還與耕地保護等工作的持續(xù)跟蹤，不斷填補增減掛鉤的政策漏洞。

(二)補足政策執(zhí)行約束

1.科學編制本地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。在中央公布鄉(xiāng)村振興規(guī)劃之后，許多地方也紛紛編制本地區(qū)規(guī)劃。參照中央規(guī)劃文本的模式，很多地方亦會對本地區(qū)村莊類型進行劃分。但是對于搬遷撤并類村莊的認定缺乏科學性，容易不當擴大合村并居范圍。應(yīng)當適用搬遷撤并類型的村莊，必須是那些自然條件十分惡劣、重大項目建設(shè)需要或者人口流失特別嚴重的村莊。只看到一些村莊有青壯年進城務(wù)工，沒看到這些村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，還有不少進城失敗的中老年人賴此為生，便將之定義為空心村，如將這些村莊隨之列入合村并居范圍，進城失敗農(nóng)民的生計、國家的糧食安全都恐有虞。

2.納入重大行政決策范疇。2019年國務(wù)院出臺《重大行政決策程序暫行條例》，各地也在此前后制定了本地的重大行政決策程序規(guī)定。重大行政決策要遵循科學、民主、依法決策原則，強調(diào)機關(guān)內(nèi)部調(diào)研論證充分、公眾參與、專家論證、風險評估等程序，重視決策的合法性審查與集體討論決定。合村并居作為涉及重大公共利益與農(nóng)民切身利益的事項，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興、社會穩(wěn)定大局，應(yīng)當以重大行政決策的標準進行要求。

(三)擴大農(nóng)民參與空間

1.完善村民會議的程序設(shè)計。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確要求，搬遷撤并必須尊重農(nóng)民意愿并經(jīng)村民會議同意。村民會議的作用就是在于防止一些地方以“多數(shù)人同意”的籠統(tǒng)表述去綁架少數(shù)人的利益，多數(shù)人同意也是需要走明確程序的。通過完善村民會議的啟動、協(xié)商、表決等各個環(huán)節(jié)程序的設(shè)計，保障農(nóng)民在會議過程中充分表達意見和訴求，真正做到對政府制定的村莊編制規(guī)劃成果進行審議，并將會議形成的村民意志納入政府重大行政決策的公眾參與環(huán)節(jié)。

2.雙重建構(gòu)塑造積極公民。在實施自上而下的政府行動的同時，需要跟進農(nóng)民的自下而上參與。這不只出于對農(nóng)民利益的尊重，還在于將農(nóng)民塑造為更加成熟的積極公民[22]。在合村并居實施過程中，要支持農(nóng)民建立并居項目的議事會、理事會、鄉(xiāng)賢會等社會組織，廣泛參與到規(guī)劃選址、項目實施、監(jiān)督驗收等環(huán)節(jié)，提高并居項目的開放性、民主性。在參與中培育農(nóng)民的責任感，增強農(nóng)民的民主意識、法律意識。

(四)優(yōu)化政策實踐環(huán)境

1.審慎推進宅基地入市。農(nóng)民退出宅基地，基本上除了集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，就是政府征收或者集體收回，政府和村集體又很容易聯(lián)合分利將農(nóng)民排除在外，這種情況就限制了自愿原則的空間。2019年，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，允許依法有償收回閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地進行入市。新修訂的《土地管理法》確認了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市?；谶@樣的背景，政府不再作為唯一的土地供給者，農(nóng)民退出宅基地有了更多選擇空間。但是，入市主體、入市途徑、增值收益分配等還需要進行更細化的規(guī)定，以防范地方政府藉此設(shè)定入市規(guī)模和范圍等量化指標，形成新一輪逐利沖動。

2.健全配套保障性機制。在合村并居中農(nóng)民不僅有財產(chǎn)損失，附著在宅基地上的還有保障福利、環(huán)境福利、心理福利等損失[23]。地方政府對于農(nóng)民的補償延續(xù)著征地補償?shù)乃悸?，甚至比征地補償更低，農(nóng)民的利益受損感強烈。應(yīng)該健全宅基地保障制度，將進城農(nóng)民社會保障接軌城鎮(zhèn)社會保障。加強進城農(nóng)戶的就業(yè)培訓，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。配套建設(shè)好老年中心等注重補償農(nóng)戶保障與心理福利的公共場所。此外，應(yīng)建立合理的收益分享機制，使農(nóng)民在土地增值過程中分享到應(yīng)有的份額，獲得長期、穩(wěn)定并高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入。

四、結(jié)語與展望

2021年是“十四五”開局之年，亦是鄉(xiāng)村振興建設(shè)行動全面啟動第一年。保護好傳統(tǒng)村落與鄉(xiāng)村風貌，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，是“十四五”規(guī)劃對于鄉(xiāng)村振興建設(shè)行動的明確要求[24]。作為一項關(guān)涉農(nóng)民居住形態(tài)、生活方式、社會保障與鄉(xiāng)村組織管理、集體資產(chǎn)等許多方面的深刻變革，各地合村并居的實踐從正反兩個方面揭示了合理使用增減掛鉤、科學編制實施規(guī)劃、尊重農(nóng)民主體地位、健全后續(xù)制度保障的重要性。只有因村制宜，立足實際，充分回應(yīng)農(nóng)民的期待與顧慮，合村并居才能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增進人民福祉的正確方向上行穩(wěn)致遠。未來，針對合村并居的研究可以更多地挖掘各地更為豐富的實踐模式，總結(jié)其成功或失敗的經(jīng)驗教訓，進一步拓寬理論研究的實踐視野。