碳達峰背景下的氣候政策轉(zhuǎn)移研究

張勝玉 郝嘉榮

摘 要：碳排放權(quán)交易市場是國際公認(rèn)的有效進行碳排放控制和減量的政策工具，也是我國2030年前碳達峰目標(biāo)的最有效工具。碳排放權(quán)交易市場在我國經(jīng)歷了從城市試點到行業(yè)，再到全國的政策轉(zhuǎn)移。其中政府、專家智庫、企業(yè)、新聞媒介等諸多主體參與政策轉(zhuǎn)移過程，試點城市為全國碳排放權(quán)交易市場轉(zhuǎn)移和建設(shè)積累了經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：氣候政策轉(zhuǎn)移;碳排放權(quán)交易市場;點到面

中圖分類號：X3 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-5168（2021）30-0124-03

Abstract： The carbon emission trading market is an internationally recognized policy tool for effective carbon emission control and reduction， and it is also the most effective tool for China's carbon peak goal by 2030. The carbon emission trading market has undergone a policy shift in China from pilot cities to industries， and then to the whole country. Among them， the government， expert think tanks， enterprises， news media and many other entities participated in the policy transfer process. The pilot cities have accumulated experience for the transfer and construction of the national carbon emission trading market.

Keywords： climate policy transfer; carbon emission trading market; point to surface

1 氣候政策轉(zhuǎn)移的基本內(nèi)涵

政策轉(zhuǎn)移主要是指政策、行政安排、制度等知識被用于發(fā)展另一個時間或地點的政策、行政安排、制度。[1]這個概念是英國利物浦大學(xué)戴維·P.道洛維茨和伯明翰大學(xué)的教授戴維·馬什在1996年最早提出的，反映公共政策從一個政府到另一個政府被學(xué)習(xí)和借鑒，一個地方的政策或制度被發(fā)展用于另一個地方的政策或制度。政策轉(zhuǎn)移是提高政府績效的有效手段，并逐步可以實現(xiàn)政策趨同。[2]隨著全球化和各國經(jīng)濟政治交流的日益密切，政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的頻率也愈來愈高。政策轉(zhuǎn)移不僅有思想、文化方面的“軟轉(zhuǎn)移”，也有政策、制度、技術(shù)方面的“硬轉(zhuǎn)移”。

氣候變化是對國際治理的一個新挑戰(zhàn)，國際間不斷進行氣候談判和協(xié)商，并簽訂了《聯(lián)合國框架公約》《京東議定書》《巴黎協(xié)定》等重要的國際協(xié)定。全球氣候治理的主要目標(biāo)是控制全球氣溫繼續(xù)上升，將21世紀(jì)全球平均氣溫上升幅度控制在2 ℃以內(nèi)，并將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時期水平之上1.5 ℃以內(nèi)。為推進氣候治理的縱深推進，聯(lián)合國定期召開締約方會議（COP），圍繞著《公約》的履行及溫室氣體減排責(zé)任承擔(dān)問題持續(xù)展開協(xié)商，作為全球性的氣候大會，有關(guān)氣候變化減緩和適應(yīng)的政策、制度、技術(shù)等都在全球?qū)用娴玫搅藦V泛討論，《公約》也對發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持給予要求和激勵。所以，國際層面對氣候政策在“南北”轉(zhuǎn)移起到了推動作用，而不同國家為了履約目標(biāo)的實現(xiàn)，也會積極主動向其他國家進行政策學(xué)習(xí)。氣候政策轉(zhuǎn)移就是反映適應(yīng)氣候變化與減緩的政策、制度、技術(shù)從一個國家逐步被發(fā)展用于另一國家。

當(dāng)前國際普遍使用的減少碳排放的市場工具包括碳排放權(quán)交易（Carbon Emission Trade）、碳稅（Carbon Tax）、綠色金融（Green Finance）等。其中碳排放權(quán)交易不僅可以在國內(nèi)施行，更可以在國際層面上乃至全球碳市場建成區(qū)域，應(yīng)用更為深遠廣泛。

2 碳排放權(quán)交易市場力促碳達峰

我國在氣候治理中一直是積極的參與國，是積極為全球減排做出守諾和行動的發(fā)展中大國。早在2014年中美氣候變化聯(lián)合聲明中我國提出要在2030年左右碳排放達到峰值。2016年我國簽署《巴黎協(xié)定》，并承諾二氧化碳在2030年左右達到峰值。為提高國家自主貢獻力度，2020年9月習(xí)近平宣布我國力爭在2030年前實現(xiàn)碳排放達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。碳排放達峰的時間點與我國“經(jīng)濟發(fā)展速度、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、能源發(fā)展、控制技術(shù)”[3]等因素相關(guān)。黨的十九屆五中全會首次將“碳達峰”納入十四五規(guī)劃建議，目前地方政府正在對碳達峰做出具體規(guī)劃和行動。

碳排放達峰意指碳排放不再增加，也即達到峰值。碳達峰是全球控溫的目標(biāo)達成的必要條件。要實現(xiàn)碳排放達峰的目標(biāo)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，傳統(tǒng)能源的比例、新能源、可再生能源的發(fā)展，行業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型等都緊密相關(guān)。實現(xiàn)碳排放達峰，根本上要實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，但我國能源結(jié)構(gòu)較大部分還依賴煤炭等化石能源，能源利用效率也較低。因此，碳排放達峰的目標(biāo)實現(xiàn)，需要借助相應(yīng)的政策工具來實現(xiàn)。碳排放權(quán)交易市場是政府對碳排放這一環(huán)境負(fù)外部性通過市場手段進行調(diào)節(jié)管制的一種手段，可以激活和倒逼企業(yè)改進生產(chǎn)技術(shù)，進行低碳轉(zhuǎn)型。碳排放權(quán)交易市場是有效進行碳排放控制和減量的政策工具，其發(fā)展完善助力碳排放達峰目標(biāo)，也是支持碳中和的有力助手。

碳排放權(quán)交易最早在1997年《京東議定書》中提出，其規(guī)定了締約方應(yīng)該個別地或者共同地控制其溫室氣體的排放總量，并且規(guī)定各締約國可針對碳排放配額進行交易，即形成碳排放權(quán)交易機制。通過對碳排放設(shè)定價格，根據(jù)碳排放配額，超出配額部分可以通過交易的形式進行購買。目前，碳排放權(quán)交易機制主要有三種，國際排放貿(mào)易機制（IET）、清潔發(fā)展機制（CDM）、聯(lián)合履約（JI）。IET和JI在發(fā)達國家之間進行，前者允許發(fā)達國家直接交易碳排放指標(biāo);后者允許發(fā)達國家通過減排項目合作獲得碳排放配額。CDM則將發(fā)展中國家和發(fā)達國家聯(lián)系起來，發(fā)達國家可通過提供資金和技術(shù)與發(fā)展中國家合作開展減排項目，從而獲得減排量用于履行減排義務(wù)。

2005年歐盟設(shè)立了全球第一家碳排放交易市場（EU-ETS），采用總量交易的方式（Cap-trade）在歐盟國家有序推進。歐盟排放交易計劃（EU-ETS）是歐盟氣候政策的基石[4]。日本碳排放交易市場、美國芝加哥氣候交易所、英國排放貿(mào)易計劃、澳大利亞新南威爾士排放貿(mào)易計劃等都是當(dāng)前國家或區(qū)域級的碳排放權(quán)交易市場。國際碳排放權(quán)市場按減排強制程度分為強制性的合規(guī)交易市場和自愿性的非合規(guī)交易市場。根據(jù)國際碳行動伙伴組織（ICAP）的數(shù)據(jù)，截至2021年1月31日，全球共有24個碳市場在運行，另外有8個碳市場正在計劃實施。自2005年以來，碳市場所覆蓋的排放占全球溫室氣體的比例擴大到之前的3倍[5]。

3 碳達峰下碳排放權(quán)交易市場在中國的轉(zhuǎn)移

各國碳排放權(quán)交易市場都有自己的制度體系和適應(yīng)于國情的設(shè)計，其要適應(yīng)本國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，所以，碳排放權(quán)交易并不是簡單的政策工具轉(zhuǎn)移[6]。碳排放權(quán)交易市場在中國的轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了從城市試點—行業(yè)—全國的過程。2013年碳排放交易市場最先在北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、湖北7省市試點;2017年逐步向占據(jù)全國碳排放近大半比例的發(fā)電行業(yè)轉(zhuǎn)移，在發(fā)電行業(yè)率先試點建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場;2021年7月全國碳排放權(quán)正式在全國上線交易，初期主要是在發(fā)電行業(yè)實現(xiàn)配額交易，隨后將在石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個高耗能行業(yè)逐步實現(xiàn)配額交易。隨著碳排放權(quán)交易市場在我國的逐步轉(zhuǎn)移和推進，我國也將成為全球規(guī)模最大的碳市場。

3.1 碳排放權(quán)交易市場轉(zhuǎn)移的參與者

碳排放交易市場的建立需要政策驅(qū)動、企業(yè)參與等各方努力，轉(zhuǎn)移的過程中需要多個主體參與，主要參與者有：各級政府、專家智庫、企業(yè)、新聞媒體等。各個利益相關(guān)方在碳排放市場轉(zhuǎn)移中參與的目的有所不同。

政府機關(guān)作為參與者，處于領(lǐng)導(dǎo)地位，無論是政策轉(zhuǎn)移的選擇、考核、評估還是最終決策都必須由政府相關(guān)部門拍板。國家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，進行總量平衡，指導(dǎo)總體經(jīng)濟體制改革的宏觀調(diào)控部門，是最重要的參與者之一，2018年隨著國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整，發(fā)改委的氣候變化和減排職責(zé)劃歸到生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部開始成為碳排放交易市場的主管部門。政府尤其是發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部，是其中的關(guān)鍵參與者。

專家智庫參與碳排放權(quán)交易市場政策轉(zhuǎn)移的目的是保證政策的合理性和科學(xué)性。氣候變化和碳排放相關(guān)研究的專家學(xué)者擁有非常深厚的專業(yè)背景，他們可以為整個碳市場政策轉(zhuǎn)移提供科學(xué)的意見和建議，同時，專家學(xué)者還要負(fù)責(zé)譬如數(shù)據(jù)分析、樣本調(diào)查、宏觀規(guī)劃建設(shè)等工作。諸如2020年4月，全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)項目建設(shè)成果評審會就有來自中國工程院、上海交通大學(xué)、上交所技術(shù)公司的專家出席會議，他們結(jié)合成熟金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)驗及全國碳交易系統(tǒng)的特點進行了深入討論，就業(yè)務(wù)功能、技術(shù)架構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)安全等方面提出相關(guān)優(yōu)化建議[7]。

企業(yè)是碳排放權(quán)配額和交易的主體。既要按國家政策規(guī)定要求進行自主低碳發(fā)展和技術(shù)革新，重點行業(yè)企業(yè)也要按規(guī)定參與到交易中。碳排放權(quán)交易市場的成功很大程度上要依靠企業(yè)的參與，并且中國核證自愿減排量（CCER）也依賴于各個企業(yè)的自主參與。全國碳排放權(quán)市場的持續(xù)深入，需要依賴國有企業(yè)特別是中央企業(yè)的引領(lǐng)和參與作用，電力行業(yè)諸如中國廣核、長江電力等相關(guān)企業(yè)都積極參與。這些企業(yè)還需要制定碳達峰實施方案，主動進行低碳零碳負(fù)碳技術(shù)革新。

新聞媒體作為參與者，可使碳排放權(quán)交易市場政策的試點、行業(yè)推進與建設(shè)、全國碳排放權(quán)市場的推進與建設(shè)的過程透明化，增加國內(nèi)公眾的了解度，增加國際社會對中國碳排放交易市場的關(guān)注度。新聞媒體的報道可以提高政策轉(zhuǎn)移的效率，能夠更快地使政策得到擴散，減少政策實施過程中的阻力。各類媒體對碳排放交易的參與，主要表現(xiàn)在媒體報道、專業(yè)網(wǎng)站建設(shè)等方面。諸如，中國碳排放交易試點就有100多家媒體報道，中國碳排放交易網(wǎng)（http：//www.tanpaifang.com/）是專門對中國碳排放交易各類新聞、國內(nèi)外最新研究、相關(guān)資源鏈接的重要網(wǎng)站。

3.2 碳排放權(quán)交易市場轉(zhuǎn)移的點到面

我國碳排放交易市場制度建設(shè)過程中，各試點城市通過專題研究、調(diào)研等形式學(xué)習(xí)借鑒歐美國家先進經(jīng)驗，進行政策轉(zhuǎn)移。諸如深圳在2013—2014年與美國加州政府簽署了有關(guān)碳交易市場交流與合作備忘錄，與英國、比利時、澳大利亞、美國加州、世界銀行等國家、地區(qū)及國際機構(gòu)開展廣泛交流，與美國環(huán)保協(xié)會舉辦了多次深圳市碳交易機制研討會[8]。但中國與歐美國家的工業(yè)化、城市化發(fā)展階段不同，碳排放結(jié)構(gòu)也與歐美國家有很大差異，我國與歐美國家相比碳排放強度還處在上升趨勢。所以，我國碳排放交易市場制度的設(shè)計，必須符合中國的實際發(fā)展需要。例如，深圳基于其自身發(fā)展，建立了可規(guī)劃性調(diào)控總量和結(jié)構(gòu)性碳排放交易體制，首先設(shè)計了《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》等立法體系支撐，建立了模式選擇、覆蓋范圍、總量控制、配額分配、交易機制、抵消機制、MRV機制、履約機制、監(jiān)管機制等基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)[9]。

7個試點城市碳排放權(quán)交易市場涵蓋的行業(yè)、配額分配方式和拍賣數(shù)量不盡相同，但通過試點可以為全國碳排放交易權(quán)市場的頂層設(shè)計積累經(jīng)驗，這也是一個由點到面的政策轉(zhuǎn)移過程。通過試點到全國碳排放權(quán)交易市場建立都存在碳市場立法欠缺、數(shù)據(jù)核查精確、市場主體積極性提升等諸多挑戰(zhàn)[10]，而這都是未來減少碳排放和實現(xiàn)碳達峰的共性問題。

歐盟目前建立了基于總量控制的限量與貿(mào)易交易體系，碳排放權(quán)配額核定方法采用歷史排放法與基準(zhǔn)法相結(jié)合，并且通過拍賣方式給予配額。我國目前采用免費發(fā)放配額的方式，基于歷史排放水平?jīng)Q定配額。我國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展采用免費發(fā)放的形式雖然可能分配會存在一定的不公平，但還是適合于我國的國情。我國的碳市場目前還處于從不成熟向成熟的過渡階段，需要繼續(xù)探索更成熟碳交易市場發(fā)展模式，在碳交易立法、配額分配計劃、市場交易監(jiān)管辦法等方面需盡快出臺相應(yīng)配套措施，以保證其健康有效運行。

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