世界著名生態(tài)工程

李世東 金旻

工程檔案：

中國“天然林資源保護工程”1998年開始試點，2000年在全國17個?。▍^(qū)、市）全面啟動，到2010年全面完成了一期工程任務，2011—2020年實施完成了二期工程建設任務。經(jīng)過20多年的保護培育，國家投入5000多億元，工程建設取得顯著成效，近20億畝天然林得到全面保護，累計完成公益林建設3億畝、后備森林資源培育1651萬畝、森林撫育2.73億畝。目前正在編制《全國天然林保護修復中長期規(guī)劃（2021—2035年）》，推動全國天然林全面持續(xù)保護。

中國“天然林資源保護工程”（以下簡稱“天保工程”）是世界上第一個、也是唯一一個以保護天然林為主的超級生態(tài)工程。天保工程的啟動實施，是中國林業(yè)以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主轉變的歷史性標志。“天保工程”堅持把所有天然林都嚴格保護起來作為維護國家生態(tài)安全的重要基礎來抓，到21世紀中葉，努力實現(xiàn)天然林紅線安全、質量顯著提升。

啟動背景

天然林資源是中國森林資源的主體，加強天然林資源的保護，對保護生物多樣性、維護國土生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。中國現(xiàn)有天然林面積20.8億畝，天然林蓄積136.7億立方米，作為占全國森林面積64%、森林蓄積量80%的天然林資源，在維護自然生態(tài)平衡和國土安全中處于無法替代的主體地位。

長期以來，中國東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)和長江上游、黃河上中游地區(qū)，為國家建設和人民生活提供了大量木材，與此同時，造成天然林資源銳減、國有林區(qū)出現(xiàn)“兩危”（森林資源危機、林區(qū)經(jīng)濟危困）;生態(tài)環(huán)境不斷惡化，20世紀90年代，僅長江上游、黃河上中游地區(qū)，每年因水土流失進入長江、黃河的泥沙量超20億噸，導致下游江河湖庫日益淤積抬高，水患不斷加重，嚴重影響廣大人民群眾的生產(chǎn)和生活。

1998年特大洪澇災害后，黨中央、國務院從中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，做出了實施“天然林資源保護工程”的重大決策，當年開展試點工作。

該工程旨在通過天然林禁伐和大幅減少商品木材產(chǎn)量，有計劃分流安置林區(qū)職工等措施，解決中國天然林的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展問題。根據(jù)《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》關于“全面停止長江黃河流域上中游的天然林采伐，森工企業(yè)轉向營林管護”的精神，國家林業(yè)局編制了《長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林資源保護工程實施方案》和《東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)天然林資源保護工程實施方案》。國務院先后召開兩次總理辦公會對上述方案進行審議，2000年10月批準了實施方案，“天然林資源保護工程”正式啟動。

工程規(guī)劃

天保一期工程（2000—2010年）規(guī)劃。工程范圍：長江上游地區(qū)（以三峽庫區(qū)為界）包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、西藏6省（區(qū)、市），黃河上中游地區(qū)（以小浪底庫區(qū)為界）包括陜西、甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古、河南、山西7?。▍^(qū)），東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、海南、新疆（含新疆生產(chǎn)建設兵團），共17個?。▍^(qū)、市），涉及724個縣、160個重點企業(yè)、14個自然保護區(qū)等。建設任務為控制天然林資源消耗，實行木材停伐減產(chǎn)，全面停止長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林的商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)的木材產(chǎn)量由1997年的1853.6萬立方米調減到2003年的1102.1萬立方米，停伐減產(chǎn)到位后，整個工程區(qū)年度商品材產(chǎn)量比工程實施前減少1990.5萬立方米，減幅62.1%;加快長江上游、黃河上中游工程區(qū)宜林荒山荒地的造林綠化，到2010年規(guī)劃新增森林面積1.3億畝，森林覆蓋率由原來的17.5%提高到21.2%，增加3.7個百分點;妥善分流安置國有林業(yè)企業(yè)富余職工，需要分流安置76.5萬人，其中東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)50.9萬人，長江上游、黃河上中游地區(qū)25.6萬人。

天保二期工程（2011—2020年）規(guī)劃。主要目標是到2020年，新增森林面積7800萬畝、森林蓄積11億立方米、碳匯4.16億噸;工程區(qū)水土流失明顯減少，生物多樣性明顯增加，同時為林區(qū)提供就業(yè)崗位64.85萬個，基本解決轉崗就業(yè)問題，實現(xiàn)林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。實施范圍為在一期范圍基礎上，增加丹江口庫區(qū)的11個縣市，其中湖北7個、河南4個。主要任務是長江上游、黃河上中游地區(qū)繼續(xù)停止天然林商品性采伐，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)從一期定產(chǎn)的1094.1萬立方米，分3年調減到402.5萬立方米;管護森林面積17.25億畝;建設公益林1.16億畝;中幼林撫育2.63億畝，培育后備資源4890萬畝;繼續(xù)對國有職工社會保險、政社性支出給予補助。資金投入合計2440.2億元，其中中央投入2195.2億元，地方投入245億元。

實施進展

“天保工程”1998年在12個?。▍^(qū)、市）開始試點，2000年在全國17個?。▍^(qū)、市）全面啟動，到2010年底按計劃完成一期工程任務。把停伐減產(chǎn)作為首要任務，堅決停止長江上游、黃河上中游地區(qū)天然林商品性采伐，封存采伐器具，關閉木材加工廠，取締木材市場，每年少生產(chǎn)木材1239萬立方米，確保森林得到了休養(yǎng)生息。對東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)，將木材產(chǎn)量由1853萬立方米調減到1094萬立方米。建立了縣、場、站三級森林管護網(wǎng)絡體系，層層落實管護責任制，建立各類管護站（點、所）4萬多個，參加管護的國有林業(yè)職工由1998年的3.2萬人增加到2009年的22.7萬人，16億多畝森林得到有效管護。積極開展公益林建設，累計完成營造林任務2.45億畝，森林面積凈增1.5億畝，森林蓄積凈增7.25億立方米，森林碳匯增加3.6億噸，森林覆蓋率增加3.7個百分點。采取多種措施，妥善分流安置了95.6萬森工職工，將20多萬“砍樹人”變成“護林人”和“種樹人”。推動各項改革，增強林區(qū)發(fā)展活力，國有林業(yè)職工年平均工資由2000年的5178元提高到2010年的1.7萬余元。

2011年5月20日，國務院在京召開全國天然林資源保護工程工作會議，研究部署二期工程建設。二期工程堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主等原則，積極采取“停伐、提標、擴面”等強有力的政策措施，切實加大天然林保護力度，推動天然林保護向更廣、更深、更高層次發(fā)展，實現(xiàn)了全面保護天然林的歷史性轉折。

2017年，中央1號文件中對“完善全面停止天然林商業(yè)性采伐補助政策”作出部署，將全國所有國有天然林都納入停伐補助范圍，非國有天然商品林停伐分步驟納入管護補助范圍。中央財政對國有林按照每立方米補助1000元的標準，對重點國有林區(qū)每個林業(yè)局安排社會運行支出補助1500萬元。歷時3年，完成了對天然林由區(qū)域性、階段性保護到全面保護的跨越式轉變。

2019年7月12日，中辦、國辦印發(fā)了《天然林保護修復制度方案》，明確了對天然林保護修復工作的總體要求，提出了建立全面保護、系統(tǒng)恢復、用途管控、權責明確的天然林保護修復制度體系的重大舉措和支持保障政策。

2020年7月1日，新修訂的《中華人民共和國森林法》第32條明確規(guī)定：“國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計，到2020年，國家對“天保工程”投入資金達5083億元，“天保工程”累計完成公益林建設3.06億畝、后備森林資源培育1651萬畝、森林撫育2.73億畝，19.44億畝天然林得到有效保護。

隨著2020年天保二期工程的完成，《全國天然林保護修復中長期規(guī)劃（2021—2035年）》編制工作開始推進，天保工作將成為全國林業(yè)中一項常態(tài)化、制度化的工作，規(guī)劃的編制就是天然林保護修復工作正?；捻攲釉O計和行動指南。

建設成效

以“天保工程”實施為載體，天然林保護取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，成為改革開放的重大成果之一。

“天保工程”區(qū)森林資源得到恢復性增長。通過停伐減產(chǎn)和有效保護，工程區(qū)長期過量消耗森林資源的勢頭得到有效遏制，森林資源總量不斷增加，天然林質量顯著提升。20多年來，“天保工程”累計完成公益林建設3億畝，使近20億畝天然林得以休養(yǎng)生息。

局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，生態(tài)效益顯著提高。中國森林植被總碳儲量91.86億噸，其中80%以上的貢獻來自天然林。天然林區(qū)蓄水保土能力顯著增強，生物多樣性日益豐富。東北林區(qū)絕跡多年的野生東北虎、東北豹時常出現(xiàn)。西南林區(qū)大熊貓、朱鹮、金絲猴等國家級重點保護野生動物的種群數(shù)量增加。

林區(qū)經(jīng)濟結構得到調整，富余職工得到安置。打破以木材生產(chǎn)為主的經(jīng)營格局，積極發(fā)展非林非木產(chǎn)業(yè)，大力培育新的經(jīng)濟增長點，加快了木材精深加工項目建設，大力發(fā)展綠色食品、畜牧業(yè)和中藥材開發(fā)為主的多種經(jīng)營產(chǎn)業(yè)和以森林旅游、風電水電綠色能源、冶金建材等非林脫木產(chǎn)業(yè)為主的其他產(chǎn)業(yè)，初步實現(xiàn)了由“獨木支撐”向“多業(yè)并舉”、“林業(yè)經(jīng)濟”向“林區(qū)經(jīng)濟”的轉變。

推動了森工企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變。積極探索適合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點的天然林保護與林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的路子，森工企業(yè)逐步轉變了以木材為中心的傳統(tǒng)管理體制，加快了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。林業(yè)企業(yè)管理經(jīng)營理念轉變，深入推進市場化經(jīng)營的發(fā)展;森林經(jīng)營理念轉變明顯，科學培育森林取代了單純?nèi)〔牡慕?jīng)營思想。不少條件成熟的地方，將以經(jīng)營和管護森林為主業(yè)的森工企業(yè)轉制為全額財政撥款的事業(yè)單位，進一步強化了森林經(jīng)營和管護主體的職責，也為保護和發(fā)展好天然林理順了體制。

推動了全民生態(tài)意識的明顯提高。工程實施單位充分利用廣播電視、報紙雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡、固定標語等多種方式，大力宣傳實施“天保工程”的重大意義和建設成效，在全國范圍內(nèi)都營造出了關注、支持、參與天然林保護的良好氛圍，提高了人們對保護森林、關愛自然重要性的認識，促進了生態(tài)文明理念的形成。

政策措施

加強生態(tài)修復。在公益林建設方面，人工造林一期工程投入標準為，長江上游地區(qū)200元/畝，黃河上中游地區(qū)300元/畝，二期工程將上述兩個地區(qū)投資標準統(tǒng)一到300元/畝，封山育林一期工程投入標準是70元/畝（中央投入56元/畝），二期工程中央預算內(nèi)投資標準提高到70元/畝，飛播造林一期工程投入標準是50元/畝，二期工程提高到120元/畝;在森林經(jīng)營方面，中幼林撫育按照120元/畝的標準安排，后備資源培育人工造林300元/畝，森林改造培育200元/畝;在森林管護方面，國有林一期工程補助標準為1.75元/畝，二期工程提高到5元/畝，集體所有的國家公益林安排森林生態(tài)效益補償基金10元/畝，集體所有的地方公益林按照3元/畝的標準補助森林管護費?！笆濉逼陂g，中央財政進一步提高了對“天保工程”的政策補助標準。2016年，人工造林喬木林提高到500元/畝，灌木林提高到240元/畝，封山育林提高到100元/畝，飛播造林提高到160元/畝，補植補造、改造培育由200元/畝提高到300元/畝。2017年，國有林管護補助從5元/畝提高到10元/畝。2019年，集體和個人所有天然商品林停伐補助標準從15元/畝提高到16元/畝，國家級生態(tài)公益林補償標準同步提高到16元/畝。

切實改善民生。職工社會保險方面，補助險種為基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5項，以2008年各?。▍^(qū)、市）職工社會平均工資的80%為繳費基數(shù)，繳費比例合計為30%，其中基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育分別為20%、6%、2%、1%和1%。2016年起，“天保工程”二期國有林業(yè)單位社會保險補助標準連續(xù)3次調整提高。在國有林區(qū)職工住房建設方面，分年實施國有135個重點森工局、33個營林局以及國有林場的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，政府補助以每戶50平方米為標準核定，改造投入為中央補助1.5萬元，省級人民政府補助1萬元，企業(yè)補助2萬元，職工個人承擔1萬元。在擴大就業(yè)方面，長江上游、黃河上中游可以提供20.53萬個就業(yè)崗位，不僅滿足國有職工的就業(yè)，還可以為社會創(chuàng)造一定的就業(yè)機會。東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)可以提供44.32萬個就業(yè)崗位，剩余的職工可以通過多種渠道妥善安排。

推動改革發(fā)展。在政社性支出方面，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政府3項經(jīng)費補助政策是一期工程的教育補助每人每年1.2萬元，長江上游和黃河上中游的衛(wèi)生補助每人每年6000元，東北內(nèi)蒙古等重點林區(qū)的衛(wèi)生補助每人每年2500元，二期工程的教育補助提高到每人每年3萬元，長江上游和黃河上中游、東北內(nèi)蒙古等重點林區(qū)每人每年的衛(wèi)生補助，分別提高到1.5萬元和1萬元;二期工程政企合一的政府機關事業(yè)單位每人每年3萬元，公檢法司經(jīng)費方面，國家已明確規(guī)定將林業(yè)公檢法經(jīng)費納入各級財政預算，但為鼓勵各地積極工作，按照每人每年1.5萬元年進行安排;消防、環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等社會公益事業(yè)單位補助標準方面，中央財政按照2008年底人數(shù)和各?。▍^(qū)、市）年社平工資的80%測算。此外，制定靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員政策，地方人民政府按國家有關規(guī)定統(tǒng)籌解決這部分人員的社會保險補貼，對國有林業(yè)單位跨行政區(qū)域的，由所在地、市或縣人民政府統(tǒng)籌解決。最后，加強林區(qū)基礎設施建設，將林區(qū)道路、供水供電等公益事業(yè)，納入各級政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、相關行業(yè)規(guī)劃。