國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)助力未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)

耿國(guó)彪

“《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》是在總結(jié)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家公園的功能定位，對(duì)國(guó)家公園總體規(guī)劃進(jìn)行了明確定位，即國(guó)家公園總體規(guī)劃屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，是國(guó)家公園規(guī)劃體系的重要組成部分，是國(guó)家公園空間管理和發(fā)展建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，具有空間屬性、建設(shè)屬性和管理屬性，并約束和指導(dǎo)下層次規(guī)劃?！痹趪?guó)家林業(yè)和草原局舉行的“國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)”專(zhuān)題新聞發(fā)布會(huì)上國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)唐小平表示。

10月12日，習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上宣布，設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，受到全社會(huì)廣泛關(guān)注。其中，大家關(guān)注的焦點(diǎn)之一，就是國(guó)家公園的準(zhǔn)入條件和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。25日，國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等相關(guān)負(fù)責(zé)人就國(guó)家公園的準(zhǔn)入條件和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等情況進(jìn)行了說(shuō)明。

據(jù)了解，我國(guó)早在1956年就建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，隨后的60多年中，逐步建立了森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地近萬(wàn)個(gè)。2013年十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”，目前我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)，是在60多年自然保護(hù)成效以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，具有起點(diǎn)高和后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

2019年國(guó)家林業(yè)和草原局成立了國(guó)家公園和自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，集聚了原自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園等各類(lèi)自然保護(hù)地的科學(xué)研究、規(guī)劃評(píng)估、調(diào)查設(shè)計(jì)、保護(hù)管理等領(lǐng)域的知名專(zhuān)家，按照新形勢(shì)、新要求，積極推進(jìn)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系標(biāo)準(zhǔn)化工作。

2020年12月，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)大力支持下，《國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范》等5項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，貫穿了國(guó)家公園設(shè)立、規(guī)劃、勘界立標(biāo)、監(jiān)測(cè)和考核評(píng)價(jià)的全過(guò)程管理環(huán)節(jié)，為第一批國(guó)家公園的正式設(shè)立，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制提供了重要支撐。

第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是《國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范》，首次發(fā)布于2020年12月22日，2021年10月11日修訂發(fā)布，即時(shí)實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)是在充分吸收國(guó)際上建立國(guó)家公園的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本著堅(jiān)持彰顯國(guó)家公園理念、突出改革精神、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的原則制定的，規(guī)定了國(guó)家公園準(zhǔn)入條件、認(rèn)定指標(biāo)、調(diào)查評(píng)價(jià)、命名規(guī)則和設(shè)立方案編制等要求，適用于國(guó)家公園設(shè)立的評(píng)價(jià)和管理。國(guó)家公園準(zhǔn)入條件包括國(guó)家代表性、生態(tài)重要性和管理可行性3個(gè)方面，這是國(guó)家公園的準(zhǔn)入門(mén)檻，也是本標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容。

第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》，2020年12月22日發(fā)布，2021年7月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了國(guó)家公園總體規(guī)劃的定位、原則、程序、目標(biāo)、內(nèi)容、生態(tài)影響評(píng)價(jià)和效益分析、文件組成等要求，明確了現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)、范圍和分區(qū)方法，提出了保護(hù)體系、服務(wù)體系、社區(qū)發(fā)展、土地利用協(xié)調(diào)、管理體系等規(guī)劃的主要內(nèi)容和技術(shù)方法，為國(guó)家公園總體規(guī)劃的編制、審查、管理和實(shí)施評(píng)估提供了重要依據(jù)。

第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是《國(guó)家公園監(jiān)測(cè)規(guī)范》，2020年12月22日發(fā)布，2021年7月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了國(guó)家公園監(jiān)測(cè)的體系構(gòu)建、內(nèi)容指標(biāo)、分析評(píng)價(jià)等要求，明確了監(jiān)測(cè)程序和方法。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，可指導(dǎo)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)和自然文化資源的保護(hù)、修復(fù)、利用與管理活動(dòng)及成效的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范我國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)工作，提升國(guó)家公園保護(hù)管理水平具有重要意義。

第四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是《國(guó)家公園考核評(píng)價(jià)規(guī)范》，2020年12月22日發(fā)布，2021年7月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了國(guó)家公園年度考核和階段評(píng)價(jià)的周期、內(nèi)容、指標(biāo)等要求，明確了年度考核和階段評(píng)價(jià)的程序和方法。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，可指導(dǎo)國(guó)家公園建設(shè)管理工作、公共服務(wù)及保護(hù)管理成效的考核評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范我國(guó)國(guó)家公園考核評(píng)價(jià)工作，提升國(guó)家公園保護(hù)管理水平具有重要意義。

第五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是《自然保護(hù)地勘界立標(biāo)規(guī)范》，2020年12月22日發(fā)布，發(fā)布后立即實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了自然保護(hù)地勘界立標(biāo)要由政府主導(dǎo)，依據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)資料，遵循依法依規(guī)、科學(xué)規(guī)范和公開(kāi)透明的原則，組織利益相關(guān)者共同對(duì)已經(jīng)劃定的自然保護(hù)地邊界進(jìn)行實(shí)地勘察、測(cè)繪，簽訂勘界議定書(shū)，標(biāo)定精確的管理邊界線(xiàn)。通過(guò)勘界和現(xiàn)地的界線(xiàn)標(biāo)定，確保自然保護(hù)地的外部邊界和內(nèi)部分區(qū)邊界均清楚，相當(dāng)于明確了管理部門(mén)、社區(qū)居民及訪(fǎng)客的管理邊界與行為邊界。

“這些標(biāo)準(zhǔn)是在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家公園試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)領(lǐng)域探索實(shí)踐形成的重要結(jié)晶和成果，是保障國(guó)家公園建設(shè)的重要技術(shù)文件，具有很強(qiáng)的科學(xué)性、規(guī)范性和實(shí)用性，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制，提升生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水平具有重要意義?！?國(guó)家林草局科技司司長(zhǎng)郝育軍表示。

唐小平說(shuō)，《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化和深化：一是在現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)方面，結(jié)合國(guó)家公園的3個(gè)準(zhǔn)入條件規(guī)定了調(diào)查分析的深度;二是增加了國(guó)家公園范圍界定的內(nèi)容，提出了范圍界定的原則和方法，在管控分區(qū)的基礎(chǔ)上，提出了功能分區(qū)的內(nèi)容;三是根據(jù)國(guó)家公園的功能定位，按照保護(hù)體系、服務(wù)體系、社區(qū)發(fā)展、管理體系、土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃五個(gè)方面的重點(diǎn)內(nèi)容提出技術(shù)要求;四是增加了土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容，既解決以往自然保護(hù)地建設(shè)規(guī)劃存在無(wú)法落地的情況，也有利于與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

目前，我國(guó)將國(guó)家公園定位為三類(lèi)自然保護(hù)地中保護(hù)強(qiáng)度、保護(hù)級(jí)別最高的一種保護(hù)類(lèi)型，實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)管理，更加注重保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。

國(guó)家公園（自然保護(hù)地）發(fā)展中心籌備組副組長(zhǎng)孫鴻雁表示，我國(guó)的國(guó)家公園體制建設(shè)不是單純建立幾個(gè)國(guó)家公園實(shí)體，而是站在生態(tài)文明建設(shè)的角度上，由國(guó)家主導(dǎo)設(shè)立國(guó)家公園，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，從整體上謀劃以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系建設(shè)，構(gòu)建形成長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。我國(guó)人口眾多，國(guó)家公園內(nèi)或多或少分布有原住居民。我國(guó)的國(guó)家公園在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)也注重社區(qū)發(fā)展和民生改善，在國(guó)家公園的建設(shè)與保護(hù)過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理分區(qū)，實(shí)行差別化的政策和管理措施，把社區(qū)居民視為共建伙伴，從而實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”的雙贏目標(biāo)。

唐小平表示，國(guó)家公園準(zhǔn)入條件包括國(guó)家代表性、生態(tài)重要性和管理可行性三個(gè)方面：“國(guó)家代表性”在國(guó)家公園遴選中極其重要，不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園應(yīng)選擇具有中國(guó)代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或中國(guó)特有和重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物物種的集聚區(qū)，且具有全國(guó)乃至全球意義的自然景觀(guān)和自然文化遺產(chǎn)的區(qū)域，還要體現(xiàn)國(guó)家公園必須符合國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，由國(guó)家主導(dǎo)設(shè)立;“生態(tài)重要性”是國(guó)家公園最為核心的功能，其他任何功能都必須在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上展開(kāi)，自然生態(tài)系統(tǒng)所承載的自然資源、人文資源都必須完整地保存;“管理可行性”是國(guó)家公園設(shè)立的落腳點(diǎn)，既要能夠體現(xiàn)國(guó)家事權(quán)、國(guó)家管理、國(guó)家立法、國(guó)家維護(hù)，又應(yīng)該充分考慮到我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)條件，具備以較合理的成本實(shí)現(xiàn)有效管理的潛力，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者的關(guān)系，并提供國(guó)民素質(zhì)教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)全民共享。符合準(zhǔn)入條件的區(qū)域，還需統(tǒng)籌考慮國(guó)家總體布局，考慮生態(tài)保護(hù)緊迫性和地方積極性，按照“成熟一個(gè)、設(shè)立一個(gè)”的原則，履行報(bào)批程序，有序推動(dòng)國(guó)家公園設(shè)立。