淺談如何完善民航業(yè)政府采購內控管理

□ 楊振宇 彭 凱 馬 喆/文

民航系統(tǒng)啟動政府采購工作管理以來，通過不斷完善管理機制，提高監(jiān)管力度，持續(xù)推動民航政府采購工作發(fā)展。建立了管采分離、分級管控、歸口管理的組織架構，民航系統(tǒng)各單位也先后制定本單位政府采購管理辦法和其他規(guī)定。通過開展一系列制度建設和工作流程管控，政府采購工作雖取得了一定的成效，但客觀上說目前政府采購工作整體管理成熟度還不夠，還存在可以優(yōu)化提升的空間。

目前政府采購管理工作取得積極成效

（一）積極發(fā)揮政府采購政策功能

1.嚴格進口產品審核管理，支持民航裝備國產化替代。制定《政府采購進口產品集中論證操作規(guī)程》，嚴格論證標準和專家篩選，國內產品采購占比持續(xù)提升。

2.積極運用政府采購政策支持脫貧攻堅。貫徹落實國務院扶貧辦脫貧攻堅工作部署，組織單位預留采購份額，暢通采購渠道。加強與民航定點扶貧地區(qū)溝通協調，指導推進定點扶貧地區(qū)農副產品加入貧困地區(qū)農副產品銷售平臺，助力民航定點扶貧工作。

（二）規(guī)范政府采購管理，保障單位履職盡責和事業(yè)發(fā)展需要

每年組織審核報批進口或變更采購方式申請上百項、金額超過10 億元。審核報備政府采購預算調劑申報項目，結合各單位實際需求調整政府采購預算。加強政府采購信息統(tǒng)計工作，夯實政府采購工作基礎，推動督導政府采購項目整改落實。

（三）配合財政部公務機票購買政策實施

公務機票政府采購是我國政府采購工作的重大舉措。國內39 家客運航空公司全部加入成為服務商，自公務機票項目開展以來累計節(jié)約財政資金超過40億元，較好地實現了規(guī)范公務機票購票行為、節(jié)約國家財政資金、支持國內航空公司發(fā)展的政策目標。

（四）加強政府采購政策宣貫培訓

組織政府采購培訓，優(yōu)化培訓課程，每年累計培訓約400 人次，基本覆蓋各單位財務、基建、投資等政府采購相關工作人員，顯著提高民航政府采購隊伍業(yè)務素質。

政府采購內控管理中存在的問題

（一）政府采購權責劃分不夠清晰

目前政府采購實際工作中，一定程度上存在采購人主體職責缺失的問題。主要是由于現行政府采購評審機制客觀上分解了采購決策權，采購人、采購代理機構和評審專家都是按程序履職，客觀上阻礙了政府采購制度優(yōu)勢發(fā)揮。例如，限額標準以上的采購項目，采購單位會委托代理機構開展采購活動，而采購人工作主要安排在委托代理機構之前和確定供應商結果之后，中間環(huán)節(jié)采購人責任缺位。

（二）政府采購預算管理水平有待提高

政府采購預算整體執(zhí)行率偏低、預算編制水平不高。問卷結果顯示，被調研單位政府采購預算執(zhí)行率低于75%的占比達到60%，政府采購預算管理水平還存在較大提升空間。

1.對預算工作重視程度不夠

采購單位把預算僅視為一項工作流程，沒有將預算融入單位戰(zhàn)略發(fā)展計劃。編制預算時，各單位通常僅考慮日常發(fā)展所需的運行費用，沒能將發(fā)展戰(zhàn)略的具體指標落實分解到預算指標上。

2.政府采購預算編制不科學

各單位在編制政府采購預算時，只考慮政策要求標準，沒有實現預算與實際業(yè)務需求緊密結合，且目前流程客觀上要求預算單位需要預留足夠額度以應對臨時緊急安排的重要項目。

3.政府采購預算管理制度不完善

主要表現在一是有的單位并未建立完整的組織架構，單位領導直接承擔全部責任，沒有將具體責任細化到各相關部門和崗位。二是缺少預算執(zhí)行計劃。年末突擊花錢，匆忙辦理手續(xù)，導致流程不符合監(jiān)管要求或采購沒有按年度計劃實施。三是不重視事后績效評價。政府采購僅注重采購成本，而忽視采購質量和相關部門滿意度。

（三）政府采購需求管理欠缺

采購來源于需求，需求管理水平直接關系到政府采購工作的整體管理水平。目前需求管理存在以下幾個問題：一是政府采購規(guī)章制度中相關規(guī)定空缺。政策強調采購合規(guī)性，對采購行為本身目的——滿足采購人需求重視不足。二是政府采購“程序至上”。采購人員普遍認為嚴格遵守程序是政府采購工作核心，過分強調“規(guī)則”而忽視采購行為本質——滿足自身需求。三是內控管理重點在采購過程規(guī)范性檢查，忽視采購需求管理及后續(xù)履約驗收管理。

（四）采購方式選擇有待改善

目前政府采購管理中，采購方式的選擇存在兩個極端：過緊或過松。

1.政府采購工作長期堅持公開招標絕對優(yōu)先

雖然公開招標形式有其公平公正的優(yōu)點，但并非任何項目都適用，如技術復雜、性質特殊、不能確定詳細規(guī)格的項目等。造成這一現象的原因有很多，但我們認為主要原因在于公開招標的限額標準在政策中被確定為最高級。顯然在采購人員追求“不犯錯”的前提下，采用更高標準的采購方式要比采用較低標準的方式更“安全”。

2.非公開招標采購方式的管理“過松”

對于其他5 種非公開招標采購方式的選擇，目前大部分單位的管理制度仍停留在依靠《政府采購法》解釋的層面上，對于單位不同類型的采購活動究竟適合哪種采購方式，或某種采購方式具體的內控管理措施，卻很少有單位做出具體制度明確。

（五）政府采購檔案管理規(guī)范化水平不夠

政府采購檔案是政府采購工作的真實記錄與資料。根據我們的調研 “您所在單位如何管理政府采購業(yè)務檔案”，結果顯示所在單位檔案管理部門統(tǒng)一管理占48.57%，具體項目相關處室分散管理占34.29%，政府采購檔案單獨管理占11.43%，無管理手段占5.71%，政府采購檔案管理目前還處于政策落實不到位、管理水平較低的階段。具體體現在：一是政府采購檔案管理工作主體責任不清，《政府采購法》規(guī)定，采購檔案的保存主體是采購人和采購代理機構，但實際工作中，委托代理機構開展采購的項目檔案大都由采購代理機構負責保存，采購單位的管理責任履行不到位；二是還沒有形成全鏈條政府采購檔案管理意識，對政府采購各工作環(huán)節(jié)的重視程度不同導致部分檔案管理缺失；三是由于分工不同，或者出于相關人員個人想法，自己經辦的檔案資料大多偏向于自己管理，缺乏集中存檔意識。

（六）政府采購信息系統(tǒng)集中度不足

目前各單位在開展政府采購工作時主要使用兩個信息系統(tǒng)，分別是政府采購信息計劃預算執(zhí)行系統(tǒng)和政府采購管理交易系統(tǒng)。在日常工作中，政府采購預算管理、采購計劃申請、采購執(zhí)行情況報告需要使用前一個系統(tǒng)，而采購意向公開、采購公告和合同公告需要使用后一個系統(tǒng)。這就在一定程度上造成了政府采購信息化工作鏈條斷開，容易導致信息化工作環(huán)節(jié)銜接出現問題。

（七）政府采購監(jiān)管體系不健全

我國大力推進政府采購工作已經多年，各項法律法規(guī)逐漸成熟，主管部門不斷加大政府采購工作監(jiān)管力度，取得了良好效果。但在一些具體工作領域還存在著提升改善的空間。一是政府采購全過程監(jiān)督還不成熟，預算約束發(fā)揮的作用不強，導致政府采購計劃的編制和合同簽訂執(zhí)行隨意性較大；二是缺乏有效評估制度，現行財政支出績效考評體系尚不完善，政府采購評估制度相應缺乏，造成政府采購規(guī)章制度在規(guī)范采購程序中虛化了政府采購效率目標；三是專家管理不嚴，不少評審專家存在“專家不專”、不了解政府采購程序、對采購評審過程把關不嚴等情形，無法真正發(fā)揮政府采購過程中專家的專業(yè)性與權威性；四是雙向監(jiān)督體系還未建設成熟，如供應商對政府采購進行反向監(jiān)督的制度不夠完善，造成其參與監(jiān)督的主觀意愿不強。

完善政府采購內控管理相關建議

（一）強化采購人主體責任，全面落實“誰采購、誰負責”原則

強化采購人主體責任，首先要明確采購人是采購活動的第一責任人。在此前提下，未來應賦予采購人靈活選擇采購方式的權利。采購方式的選擇應改變簡單以采購金額為標準的劃分依據，更加注重采購項目自身特點。此外，還應建立以落實預算績效目標為導向的采購人內控管理制度。

（二）完善預算管理制度，提高預算管理意識

1.應加強政府采購預算內控建設

建立健全內控機構。應建立單位領導為組長的預算管理小組，人員至少應包括財務、采購、資產管理和規(guī)劃部門，沒有單獨采購部門的還應包括主要業(yè)務部門。預算管理小組負責部門預算包括政府采購預算的整體管理，應確保預算管理工作的嚴肅性。

2.有效實施政府采購預算管理內控制度

政府采購預算內控管理分為三個階段：預算編制、預算執(zhí)行和預算執(zhí)行評價。

（1）預算編制。一是應當注重預算與單位長期發(fā)展戰(zhàn)略結合，長期預算和短期預算相結合；進行必要的市場調研，編制準確真實的采購預算；二是有效分解預算編制責任，做到涉及部門均有其職責所在。采購部門、資產管理部門等應做好存量評估、需求量預測工作，充分論證必要性。

（2）采購執(zhí)行。一是對于持續(xù)性支出的項目避免年末突擊花錢。二是對于預算已經批復的小額支出項目，設計分級授權制度，提高采購流程效率。

（3）執(zhí)行評價?？冃гu價指標應多維度設置，既考慮財務指標也考慮業(yè)務指標、滿意度指標。避免過分追求節(jié)約資金導致采購結果質量不達標，反而造成更大浪費。

（三）加強政府采購需求管理，建立標準化體系

需求管理的強化需要在制度層面進行規(guī)范。應積極探索標準文件及需求管理信息系統(tǒng)建設。首先對一些標準化程度高的貨物和服務，積極應用標準化文本進行需求管理，可參考目前政府采購信息系統(tǒng)中供應商信息共享的模式（一家預算單位維護的信息，全國預算單位都可檢索），形成資源共享的需求信息內容庫，使采購需求編制有科學統(tǒng)一的標準；其次應提升相關人員專業(yè)素質，從主觀上提升對需求管理的重視程度。

（四）正確認識政府采購方式，實現科學合理運用

1.選擇恰當的采購方式

選擇恰當的采購方式是保障政府采購工作取得良好成果的重要環(huán)節(jié)，應對各種采購方式有正確客觀的認識。公開招標數額標準以上的項目，如果客觀上不適合采用公開招標，那么采購單位應恰當采用其他更適合的采購方式并報財政部門批準。單一來源采購為非競爭方式，應當從嚴管理，嚴格審查。其他的非公開招標方式為競爭方式，可以從寬管理，但不是完全不控制、隨意選擇。

2.采購方式的科學合理運用

（1）積極提高公開招標限額標準規(guī)定。目前公開招標限額標準與其他采購方式限額標準差距不大，分級管理效果不明顯，未來應考慮顯著區(qū)分。

（2）嚴格單一來源采購管理。各單位應建立單一來源采購管理的專門內控制度。在三重一大框架內建立大額資金采購管理制度，達到大額資金標準的采購項目，必須進行集體決策程序。采購人應對自己擬采購的內容進行詳細匯報，包括但不限于采購項目主要內容、確定惟一供應商的詳細原因、市場3 家以上同行業(yè)供應商的報價平均水平等；此外，達到大額資金管理標準的單一來源采購項目原則上應組織專家評審。

（五）重視采購檔案管理，完善采購檔案管理程序

政府采購檔案是必須長期保存的、具有十分重要參考價值的原始資料，主要包括采購文件、會計檔案、供應商管理檔案。

1.提高對采購檔案管理的重視程度

進一步強調政府采購檔案管理工作的嚴肅性，統(tǒng)一政府采購檔案歸口管理部門，培養(yǎng)相關人員形成檔案管理意識，有效提高政府檔案管理水平。

2.完善政府采購檔案管理程序

應加強采購檔案的安全管理工作，防止遺失、涂改、調換及損壞等情況發(fā)生。相關人員對采購檔案內容應有保密意識，采購文件涉及商業(yè)機密的，應嚴格保密。各單位還應將政府采購檔案管理納入到單位檔案管理工作大局中，切實提高政府采購檔案的地位和重要性。

（六）推動信息系統(tǒng)升級整合，打造安全完整電子化鏈條

目前政府采購信息系統(tǒng)總體功能完善、使用便捷，但為了進一步提升政府采購工作效率、打造完整政府采購電子化鏈條，目前在用系統(tǒng)應進一步整合。根據完整的政府采購工作流程，未來信息系統(tǒng)應包含以下一系列功能：政府采購預算管理、意向公開管理、計劃管理、執(zhí)行管理、信息公開管理和報表管理、電子檔案管理等。一個功能完整、閉環(huán)管理的信息系統(tǒng)，必將有效提升政府采購工作的整體性，確保工作上下游有效銜接。

（七）完善監(jiān)管機制，提升監(jiān)管水平

一是建議進一步統(tǒng)一政府采購法律法規(guī)，目前財政部門對政府采購貨物和服務類別的監(jiān)管規(guī)章制度已經基本成熟，但工程類項目顯然還存在一定的政策銜接問題；二是應進一步完善采購預算監(jiān)管相關內容以及完善采購項目評估制度，加快建設政府采購績效考評體系，形成事前、事中、事后相結合的監(jiān)督體系；三是大力建設政府采購專家管理制度，讓專家履職時更有敬畏意識，真正發(fā)揮政府采購過程中專家的專業(yè)性與權威性；四是探索雙向監(jiān)督體系建設，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，保障各類市場主體平等參與政府采購活動。

政府采購工作未來發(fā)展趨勢的思考

（一）探索搭建“政府采購＋互聯網＋”模式

積極推進電子化政府采購平臺和電子賣場建設，建立健全統(tǒng)一的技術標準和數據規(guī)范，逐步實現全國范圍內的互聯互通，推動與公共資源交易平臺數據共享，提升供應商參與政府采購活動的便利程度。今年的新冠肺炎疫情，讓我們更加清晰地看到，原來單純的場內電子化“開標”“評標”模式，已經不能滿足新形勢下疫情防控提出的“不見面”“零接觸”的要求，全國不少地區(qū)的政府集中采購中心、公共資源交易中心和社會代理機構，在暫?，F場采購交易活動的同時借助科技的力量，利用互聯網技術，實現了評標“不見面”、投標“零跑腿”、服務“不間斷”、效率“快快辦”。

（二）探索推進政府采購檔案信息化管理

近年來，各地全流程電子化采購和遠程異地評標不斷推進，通過信息系統(tǒng)獲取大量電子招標文件、評標報告、線上合同、音視頻等電子文件及元數據。2020 年新冠肺炎疫情發(fā)生后，國家大力推進采購項目電子化，全流程電子招標和遠程異地評標、政府采購電子檔案管理趨勢愈發(fā)明確。電子檔案存儲的諸多優(yōu)點是傳統(tǒng)紙質檔案所不具備的。為此，提出政府采購檔案電子化管理建議如下：

1.制定完善電子檔案管理制度，明確管理機構和相關責任分工；提出具體歸檔技術與業(yè)務要求，確保電子文件具備證據價值；確定電子檔案分類方案、檔號命名規(guī)則，規(guī)范歸檔操作流程；建立電子檔案數據管理機制，嚴格執(zhí)行電子檔案數據備份制度和銷毀工作程序，確保數據安全；明確工作考核機制，強化規(guī)章落實。

2.不斷提高電子技術水平。結合政府采購“互聯網＋”的發(fā)展模式，做到全程網上留痕；加快實現交易系統(tǒng)電子簽章技術的綜合運用，增加采購項目電子檔案自動生成功能。

3.利用大數據整合檔案資源。充分發(fā)揮政府采購檔案綜合性、專業(yè)性的特點，通過大數據分析，可以有效提高政府采購資金的使用效益，確保財政資金效益最大化。

綜上所述，加強和完善政府采購內控管理對采購單位意義重大。因此各單位應不斷完善管理方式、落實主體責任、積極探索新形勢下政府采購管理創(chuàng)新思維，適應未來對政府采購工作管理的新要求，實現政府采購工作質量持續(xù)提升。