新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論創(chuàng)新與實(shí)踐發(fā)展

杜艷艷

（湖南理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖南岳陽414006）

習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”［1］，2018年中央一號(hào)文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出了建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重要任務(wù)，2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，對(duì)中國(guó)法治鄉(xiāng)村建設(shè)作出詳細(xì)部署。法治作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的基本方式，在解決“三農(nóng)”問題、推動(dòng)“三農(nóng)”工作發(fā)展過程中的保障性作用日益凸顯。系統(tǒng)研究新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論創(chuàng)新成果與實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，是深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。

一、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵及意義

（一）新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本內(nèi)涵

改革開放以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)成就顯著，涉農(nóng)法律法規(guī)不斷完善，“三農(nóng)”問題基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。中共十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入依法治理的新階段，涉農(nóng)法治建設(shè)地位日益突出。2015年3月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的意見》，提出了“以推動(dòng)農(nóng)業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，形成完備的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系、高效的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系、健全的依法行政工作機(jī)制和有效的法治宣傳教育機(jī)制為重點(diǎn)”［2］的農(nóng)業(yè)法治建設(shè)規(guī)劃。2017年10月，中共十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”重要思想，為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)提供政策依據(jù)。2018年1月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第一次明確提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的概念，并清晰呈現(xiàn)了“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要任務(wù)，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)提供了根本遵循。在此基礎(chǔ)上，2020年3月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），首次全面系統(tǒng)地對(duì)新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行了具體翔實(shí)的規(guī)劃。《意見》明確指出，法治鄉(xiāng)村建設(shè)包括涉農(nóng)領(lǐng)域立法、涉農(nóng)行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村司法保障、法治宣傳教育、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)、鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制、鄉(xiāng)村依法治理、數(shù)字法治·智慧司法、法治鄉(xiāng)村示范建設(shè)［3］等九個(gè)重要任務(wù)，對(duì)正確理解和把握新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵具有重要指導(dǎo)意義。

理解新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵，必須深刻把握其時(shí)代背景。其一，新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)以保障和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興為直接目標(biāo)，而鄉(xiāng)村振興又是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的一個(gè)重要?dú)v史任務(wù)，它的實(shí)現(xiàn)程度直接關(guān)系著中國(guó)全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展程度，因此法治鄉(xiāng)村建設(shè)是關(guān)系國(guó)家和民族命運(yùn)的重要抉擇；其二，新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)以構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系為歷史使命，與中共十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［4］的重要決定完全一致，因此法治鄉(xiāng)村建設(shè)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。

理解新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵，必須從內(nèi)外兩個(gè)維度著手。從其內(nèi)部構(gòu)成看，它包括涉農(nóng)法律法規(guī)體系的進(jìn)一步完善、涉農(nóng)行政執(zhí)法體系的改革、鄉(xiāng)村司法保障的強(qiáng)化、涉農(nóng)糾紛防范化解機(jī)制的健全、基層干部法治觀念的增強(qiáng)、農(nóng)民法治素養(yǎng)的提高及農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)等方面。從其外部關(guān)系看，它包括兩方面：一是向外向上的相互關(guān)系，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、黨的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略與法治鄉(xiāng)村建設(shè)之間的有機(jī)聯(lián)系。二是向內(nèi)向下的元素構(gòu)成，最重要的是法律體系、法治運(yùn)行、法治環(huán)境的影響等。

（二）新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義

新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)涉及國(guó)計(jì)民生的重要工程，它不僅是確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的“調(diào)節(jié)器” ，而且是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。

一是加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、解決涉農(nóng)法治問題的迫切要求。“三農(nóng)”問題歷來是全黨工作的重中之重。當(dāng)前中國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村改革正處于攻堅(jiān)期。一方面，建立“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”［5］，要求我們必須加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革步伐；另一方面，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，使得農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)空前繁重。確保這些改革任務(wù)高質(zhì)量、高效率完成必須發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村振興中的規(guī)范引領(lǐng)作用，譬如，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平，必須依靠法治保障；規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)有序進(jìn)行，必須強(qiáng)化法治監(jiān)管；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理，必須依靠法治推進(jìn)；創(chuàng)新農(nóng)村管理體制機(jī)制，破除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展障礙，必須依靠法治創(chuàng)新。

二是加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是深入落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀需要。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民歷來都是中國(guó)革命和建設(shè)的堅(jiān)實(shí)依靠，也是我們始終都要面臨的根本性問題，法治建設(shè)亦是如此。沒有鄉(xiāng)村法治建設(shè)的現(xiàn)代化，就不可能有社會(huì)主義法治國(guó)家的建成。與中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求相比，中國(guó)當(dāng)前涉農(nóng)立法還有空白，部分涉農(nóng)法律急需修改，農(nóng)業(yè)依法行政中存在一些薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力還比較欠缺，分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象還廣泛存在，涉農(nóng)職能部門需要依據(jù)法治政府建設(shè)要求轉(zhuǎn)變職能，推行政務(wù)公開等；與此同時(shí)，侵犯廣大農(nóng)民、農(nóng)民工合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾、解決涉農(nóng)糾紛的體制、機(jī)制仍需進(jìn)一步完善?？梢?，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)程制約著全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程。全面推進(jìn)依法治國(guó)必須從鄉(xiāng)村這一社會(huì)末端抓起。

三是加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是完善涉農(nóng)制度體系、推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。中共十九屆四中全會(huì)決定提出了堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系等方方面面的制度，這些制度不同程度地包含了涉農(nóng)問題，例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系當(dāng)然包括黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主制度體系包含了農(nóng)村社會(huì)自治，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包含了涉農(nóng)法治體系，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制涵蓋了涉農(nóng)行政執(zhí)法制度，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度包含了農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)制度，民生保障制度包含了農(nóng)村的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、健康保障等制度，社會(huì)治理制度包含了鄉(xiāng)村矛盾化解、治安防控、公共安全等各種制度，等等。涉農(nóng)制度體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。沒有涉農(nóng)制度的完善，就沒有中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展、完備；沒有鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論創(chuàng)新

中共十八大以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了前所未有的歷史性成就。在這一過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)也取得卓越成績(jī)，黨中央從戰(zhàn)略高度對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)做了頂層設(shè)計(jì)，一些核心政策相繼頒布，特別是《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》的頒布，標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村法治建設(shè)工作邁上新臺(tái)階，黨在鄉(xiāng)村法治建設(shè)理論上也實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新。

一是創(chuàng)造性地提出了“法治鄉(xiāng)村”的概念。這一概念的提出本身就是法治理論的創(chuàng)新。中國(guó)學(xué)者早在改革開放初期就開始致力于研究法治鄉(xiāng)村建設(shè)問題。但對(duì)于如何使用“法治鄉(xiāng)村”這一術(shù)語卻沒有形成一致認(rèn)識(shí)，在學(xué)術(shù)研究及官方文件中先后出現(xiàn)過“農(nóng)村法制”建設(shè)、“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村法制”建設(shè)、“農(nóng)村民主法制”建設(shè)、“農(nóng)村基層民主法制”建設(shè)、“農(nóng)村法治”建設(shè)、“新農(nóng)村法治”建設(shè)、“法治農(nóng)村”建設(shè)等概念。2018年中央一號(hào)文件提出“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)之后，這一問題才得到根本解決，之后無論是官方文件還是學(xué)術(shù)研究都統(tǒng)一將其稱為“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”這一概念既是中國(guó)法學(xué)工作者幾十年來對(duì)涉農(nóng)法治問題研究的理論升華，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)在鄉(xiāng)村工作中的思想結(jié)晶。這一概念的科學(xué)性和創(chuàng)新性在于：首先，“法治鄉(xiāng)村”能高度概括并全面涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)的全部鄉(xiāng)村法治工作，從涉農(nóng)立法、執(zhí)法、司法到法治宣傳教育、法治思維培養(yǎng)等各個(gè)方面，都被包含在這一概念之中。“法治鄉(xiāng)村”既具有高度抽象性，又具有具體指向性，符合概念的一般特點(diǎn)和邏輯特征。因此，這一概念的提出本身就是一種創(chuàng)新。其次，“法治鄉(xiāng)村”概念相比以前提出的“農(nóng)村法制” “農(nóng)村法治”等概念，更能準(zhǔn)確地反映“法治”的科學(xué)內(nèi)涵和“鄉(xiāng)村”的地域界限。相比“法制”概念，“法治”更加強(qiáng)調(diào)治理國(guó)家的動(dòng)態(tài)過程，既代表法律至上、民主先行的治理理念，也代表國(guó)家社會(huì)的秩序和狀態(tài)。而“法制”則是一種靜態(tài)的治理國(guó)家的規(guī)則體系?！稗r(nóng)村”指以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動(dòng)者聚居的地方，是不同于城市、城鎮(zhèn)而從事農(nóng)業(yè)的人群聚居地。從這一定義可以看出，“農(nóng)村”一詞的外延并不包括“鎮(zhèn)” ，而“鄉(xiāng)”在中國(guó)的行政建制上與“鎮(zhèn)”是同級(jí)的，因而“鄉(xiāng)村”與“農(nóng)村”在外延上是不一致的。但從我們國(guó)家的改革實(shí)際及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及的范圍來看，基層治理很明顯包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，用“鄉(xiāng)村”更準(zhǔn)確一些。再次，“法治鄉(xiāng)村”概念與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略和國(guó)家發(fā)展階段更加匹配。當(dāng)前，中國(guó)正處于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要階段，法治作為一種國(guó)家治理的基本方式正在被普遍應(yīng)用，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我們始終不渝的目標(biāo)，用“法治鄉(xiāng)村”概念更能反映我們的目標(biāo)和實(shí)際。

二是創(chuàng)新性地闡明了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論體系。改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)取得巨大成就，特別是在涉農(nóng)法律法規(guī)的完善、農(nóng)業(yè)依法行政的推進(jìn)、農(nóng)村法治宣傳教育等方面尤為突出。但對(duì)于法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行全面系統(tǒng)的理論闡釋卻是在中共十八大之后。2015年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的意見》，從農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的重要性緊迫性、農(nóng)業(yè)法治建設(shè)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)立法、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法、開展農(nóng)業(yè)法治宣傳教育、依法化解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛等方面對(duì)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃。盡管這是一份政策文件，但它明確提出了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論雛形和基本框架，為今后法治鄉(xiāng)村建設(shè)理論的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》不僅首次提出“法治鄉(xiāng)村”概念，而且用簡(jiǎn)短的一段話概括了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，包括法治鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)確立的理念、基層干部法治觀念的增強(qiáng)、農(nóng)民法治素養(yǎng)的提高、綜合行政執(zhí)法體制的改革、涉農(nóng)司法保障的強(qiáng)化、農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)等六個(gè)方面，從而進(jìn)一步拓展了法治鄉(xiāng)村的內(nèi)涵和外延，實(shí)現(xiàn)了法治鄉(xiāng)村建設(shè)理論的第一次升華。2020年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》在黨的歷史上、在“三農(nóng)”工作歷史上、在中國(guó)法治建設(shè)歷史上首次全面系統(tǒng)地闡釋了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本理論問題，對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)、組織實(shí)施等作了詳細(xì)部署。該《意見》特別是在主要任務(wù)部分提出了完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法、規(guī)范涉農(nóng)行政執(zhí)法、強(qiáng)化鄉(xiāng)村司法保障、加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治宣傳教育、完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)、健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制、推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理、加快數(shù)字法治·智慧司法建設(shè)、深化法治鄉(xiāng)村示范建設(shè)等九個(gè)方面的內(nèi)容，從立法、執(zhí)法、司法、守法延伸到了法律服務(wù)、矛盾糾紛化解、依法治理、法治鄉(xiāng)村信息化和智能化等方面，使法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論架構(gòu)進(jìn)一步充實(shí)。這不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)的“三農(nóng)”工作理論的創(chuàng)新，而且是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的創(chuàng)新，必將對(duì)中國(guó)法治建設(shè)和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

三是開創(chuàng)性地提出了“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。鄉(xiāng)村治理自古有之，但治理的理念、途徑和方式各不相同。“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理模式之所以是一種鄉(xiāng)村治理新體系，原因在于：首先，它為鄉(xiāng)村治理注入了社會(huì)主義民主的要素?；鶎尤罕娮灾沃贫仁侵袊?guó)特色社會(huì)主義民主政治的基本制度之一，它是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民在民主模式上的獨(dú)特發(fā)明，既反映了中國(guó)共產(chǎn)黨的階級(jí)性質(zhì)，也反映了我們國(guó)家的本質(zhì)屬性。“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化?！保?］這是社會(huì)主義區(qū)別于以往社會(huì)的根本標(biāo)志，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化區(qū)別于其他現(xiàn)代化的重要特征。直接參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理是憲法賦予人民群眾的基本政治權(quán)利，它是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、社會(huì)活力的源泉。其次，這一模式為鄉(xiāng)村治理注入了社會(huì)主義法治的因子。法治是治國(guó)理政的基本方式。全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，沒有廣大鄉(xiāng)村的參與是不可能實(shí)現(xiàn)的。然而，鄉(xiāng)村作為社會(huì)的末端，一直是法治建設(shè)最落后的區(qū)域。以法治方式引領(lǐng)和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，不僅徹底改革了舊中國(guó)幾千年依靠宗族、鄉(xiāng)紳等非正式制度治理社會(huì)的理念和方式，而且創(chuàng)新了新中國(guó)成立后依靠行政命令、組織管控治理社會(huì)的“準(zhǔn)政府”體制機(jī)制。再者，這一模式最大程度地兼顧了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況。熟人社會(huì)是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的典型特征，盡管這一特征飽受詬病，但在短時(shí)期內(nèi)還不可能被現(xiàn)代化的浪潮沖刷殆盡。同時(shí)，維系村民相互關(guān)系的傳統(tǒng)道德禮儀仍然起著重要作用?！吧钊胪诰蜞l(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、尊老愛幼、重義守信、勤儉持家”［7］，仍是鄉(xiāng)村治理的重要方式。可見，“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是既符合中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際又符合國(guó)家發(fā)展方向的具有重大創(chuàng)新性的理論成果。

三、新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展

中共十八大以來，中央迅速啟動(dòng)新一輪深化改革方案，與此相適應(yīng)，法治改革也大步前進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代全面深化改革方案的重要組成部分，法治鄉(xiāng)村建設(shè)則是全面推進(jìn)依法治國(guó)、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障的配套措施。經(jīng)過幾年的探索，法治鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐取得巨大成就。這些成就主要集中在以下四個(gè)方面：

一是涉農(nóng)法律法規(guī)不斷健全。中共十八大以來，中國(guó)相繼頒布涉農(nóng)法律10多部。《農(nóng)業(yè)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《種子法》《畜牧法》《動(dòng)物防疫法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等一大批涉農(nóng)法律法規(guī)相繼修訂出臺(tái)，《濕地保護(hù)法》草案正在審議中，《資源綜合利用法》也在調(diào)研中。此外，國(guó)務(wù)院頒布的涉農(nóng)行政法規(guī)多達(dá)100多部，部門規(guī)章和規(guī)范性文件成千上萬?！案鲗蛹?jí)和領(lǐng)域的專門立法使我國(guó)擺脫了改革初期單一依靠政策推動(dòng)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的局面，標(biāo)志著中國(guó)已形成了以《農(nóng)業(yè)法》為核心，以各農(nóng)業(yè)部門法為支柱，以農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、糧食與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民自治制度等為規(guī)制重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系?！保?］涉農(nóng)法律法規(guī)的健全使農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村環(huán)境等主要方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依。不僅如此，全國(guó)人大、地方人大都已陸續(xù)開始推進(jìn)涉農(nóng)法律法規(guī)規(guī)章的立法后評(píng)估工作，推動(dòng)立法實(shí)踐向更高層次發(fā)展。如，2018年北京市人大常委會(huì)專門成立評(píng)估工作組，對(duì)24部現(xiàn)行涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行了全面立法后評(píng)估，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了打包修改［9］。這些舉措使涉農(nóng)法律法規(guī)的邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性大大增強(qiáng)。

二是涉農(nóng)行政執(zhí)法日益規(guī)范。2018年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，2020年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，各地政府也相繼制定了配套措施，部分省份已經(jīng)完成了改革任務(wù)。如浙江省、江蘇省、河北省、陜西省、黑龍江省、青海省等諸多省份已明確了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的整合范圍和組建方式，理順了省市縣三級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)分工和執(zhí)法重點(diǎn)，目前，機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、人員配備均已基本到位。從總體上看，涉農(nóng)執(zhí)法體制機(jī)制經(jīng)過改革發(fā)生了深刻變化：首先，執(zhí)法領(lǐng)域大大拓寬，從漁業(yè)、獸藥執(zhí)法領(lǐng)域逐步擴(kuò)大至農(nóng)藥、獸藥、種子、動(dòng)植物檢疫防疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等范圍。其次，執(zhí)法力度大幅提升，涉農(nóng)執(zhí)法信息共享、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、跨區(qū)域執(zhí)法和查處重大違法案件的制度正在建立。再次，執(zhí)法方式更加規(guī)范，涉農(nóng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員編制核定、行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度正在開展，法律專業(yè)人員配置比例不斷提高，行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法權(quán)力清單制等制度正在全面落實(shí)。最后，執(zhí)法監(jiān)督剛性增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域執(zhí)法工作投訴舉報(bào)處理機(jī)制和行政處罰裁量基準(zhǔn)制度正在建立，行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度深入推進(jìn)。這些舉措的推行進(jìn)一步限制、規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，更大程度地保障了涉農(nóng)主體的合法權(quán)益，特別是行政執(zhí)法監(jiān)督工作的強(qiáng)化使涉農(nóng)矛盾糾紛能夠從源頭上得到有效化解，從而增強(qiáng)了涉農(nóng)執(zhí)法的實(shí)效性、科學(xué)性、合法性。

三是鄉(xiāng)村司法保障持續(xù)強(qiáng)化。司法是實(shí)現(xiàn)和保障公平正義的最后一道防線。為了強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的司法保障，2018年11月，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》，依據(jù)這一文件，各地人民法院也相繼出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法。典型的做法主要有：組建專業(yè)涉農(nóng)案件審判團(tuán)隊(duì)，建立涉“三農(nóng)”案件數(shù)據(jù)庫(kù)；開辟涉農(nóng)案件立案、審判、執(zhí)行快速辦理“綠色通道”，對(duì)涉農(nóng)案件采取專項(xiàng)立案、上門立案、遠(yuǎn)程開庭、巡回審判等便民訴訟措施；按照“智慧法院”建設(shè)要求，全面推行網(wǎng)上立案、網(wǎng)絡(luò)拍賣、遠(yuǎn)程視頻、訴訟服務(wù)熱線等便捷途徑，如廣東法院2019年網(wǎng)上立案申請(qǐng)達(dá)119萬余宗，審核通過104萬余宗，網(wǎng)上繳納訴訟費(fèi)達(dá)48．86萬筆，當(dāng)事人在網(wǎng)上申請(qǐng)立案后，憑案件查詢碼和查詢密碼，便可通過訴訟服務(wù)網(wǎng)或致電12368，隨時(shí)查詢案件審理、執(zhí)行進(jìn)展情況及相關(guān)信息［10］；依法妥善辦理涉農(nóng)糾紛案件，依法打擊和處理破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)、侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等違法犯罪行為，懲治破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，保障鄉(xiāng)村社會(huì)安全穩(wěn)定；加大涉農(nóng)案件執(zhí)行和對(duì)執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督力度；加大對(duì)困難群眾的司法救助，加大涉農(nóng)公益訴訟案件辦理力度等，不僅使人民法院積極參與到了基層社會(huì)的治理，而且大大提高了鄉(xiāng)村振興的制度化、法治化水平。如，2018年2月，山東省高級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板提供司法服務(wù)和司法保障的意見》，形成了法院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)排查化解矛盾糾紛的機(jī)制，將更多矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。2013年至2018年間，山東法院建設(shè)或修繕了人民法庭488處，基層法院及人民法庭辦案537．5萬件，占全省法院結(jié)案總數(shù)的87．3%［11］。江西、湖南、貴州、浙江、吉林、黑龍江等諸多省份都開展了多種形式的涉農(nóng)司法保障探索。

四是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系不斷健全。健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的突出亮點(diǎn)。2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)指明了方向。12348公共法律服務(wù)熱線、中國(guó)法律服務(wù)網(wǎng)2018年均已開通上線，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)實(shí)體公共法律服務(wù)平臺(tái)，包括公共法律服務(wù)中心、工作站、工作室，在全國(guó)達(dá)到了4萬多個(gè)［12］。深入推進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問工作，部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“一村（社區(qū)）一法律顧問”的全覆蓋。部分縣的司法部門已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了法律援助工作站，在各個(gè)村（社區(qū)）建立了法律援助聯(lián)系點(diǎn)，并制定了相關(guān)的援助制度。公證、司法鑒定、仲裁等法律服務(wù)也開始主動(dòng)向農(nóng)村延伸。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)既為廣大群眾維護(hù)自己的合法權(quán)益提供了有效途徑，也為鄉(xiāng)村振興注入了新的動(dòng)力。

此外，在鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設(shè)機(jī)制、鄉(xiāng)村依法治理、民主法治示范村（社區(qū)）、鄉(xiāng)村法治宣傳教育等方面，各地都做了有益探索，形成許多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。如，四川省在全省范圍內(nèi)開展了“法治扶貧”工作，為貧困村建立法治宣傳欄、圖書角9 293個(gè)，培養(yǎng)“法律明白人” 5．56萬人，貧困村法治宣傳覆蓋率達(dá)100%。浙江省2017年出臺(tái)了《浙江省省級(jí)民主法治村（社區(qū)）建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，健全了省、市、縣“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制，全省建有縣級(jí)以上民主法治示范村（社區(qū)）27 059個(gè)，覆蓋率達(dá)90%以上［13］。

綜上所述，法治鄉(xiāng)村建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不僅實(shí)現(xiàn)了理論創(chuàng)新，而且在實(shí)踐中不斷向前發(fā)展，取得舉世矚目的成就，其中一些行之有效的做法還可成為今后法治建設(shè)參考借鑒的樣本。當(dāng)然，法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中也面臨著諸多矛盾和問題需要解決，例如，如何消除長(zhǎng)期以來人治傳統(tǒng)的影響，如何處理改革創(chuàng)新與“于法有據(jù)”的現(xiàn)實(shí)矛盾，如何將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、宗族意識(shí)、熟人社會(huì)與現(xiàn)代法治社會(huì)兼容起來，等等。這些存在于法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的重大問題仍然考驗(yàn)著我們的智慧和能力，是實(shí)現(xiàn)法治理論和法治實(shí)踐創(chuàng)新的下一個(gè)突破口。