總規(guī)改革背景下衡陽市“多規(guī)合一”的研究

蔣蓓 宋啟迪 衡陽市規(guī)劃設計院

1 背景

1.1 城市總體規(guī)劃改革

當前，中國進入了新的發(fā)展時代，面臨新時代中國發(fā)展目標以及建設的新要求，作為戰(zhàn)略性、綱領性城市總體規(guī)劃的改革也提上了日程。根據(jù)國家空間規(guī)劃體系改革要求，中央相關部門也出了城市總規(guī)改革指導意見，并在相應的文件中強調“各試點城市要在新一版城市總體規(guī)劃編制時，同步完成空間規(guī)劃信息平臺的建設”。

衡陽市城市總體規(guī)劃的年限是2006年—2020年，現(xiàn)已經(jīng)啟動新一輪城市總體規(guī)劃的編制工作，在新一輪城市總體規(guī)劃編制中應以中央精神、省級部署來引領城市發(fā)展，實行城市總體規(guī)劃改革。

1.2 多規(guī)合一的發(fā)展

從2014年開始中央相關部門就發(fā)文提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點，要求試點探索“多規(guī)合一”的具體思路，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，同時探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關規(guī)劃銜接協(xié)調機制。2016年，中央就提出開展省級空間規(guī)劃試點，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”積累經(jīng)驗、提供示范。2017年，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設部關于城市總體規(guī)劃編制試點的指導意見》（建規(guī)〔2017〕200號），文件中強調以“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”為原則，落實“多規(guī)合一”的工作，并明確提出建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃信息平臺。

衡陽市目前正處于經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，整體城市建設將落實“五大發(fā)展理念”，推進“五個新衡陽”建設。為貫徹落實中央、省、市關于加快推進“多規(guī)合一”的工作要求，著力推進衡陽市規(guī)劃體制改革，強化空間管控能力，提高政府行政審批效率和服務水平，真正實現(xiàn)“一張藍圖干到底”，必須開展衡陽市“多規(guī)合一”改革實施工作。

2 “多規(guī)合一”的定義

“多規(guī)合一”其實就是把主要部門各自為政的規(guī)劃由分散通過一個信息平臺整合一起，如國土經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等一系列規(guī)劃統(tǒng)籌在一個框架內，協(xié)調運作，通過“多規(guī)合一”可以確定統(tǒng)一的發(fā)展目標，永久基本農田保護線、劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線，林業(yè)保護線，確保各自部門的規(guī)劃在發(fā)展目標、規(guī)劃期限、土地用途管制、水源地和水系、生態(tài)環(huán)境保護、重大基礎設施和公共服務設施布局等強制性方面保持一致性，形成市、縣一張藍圖的空間規(guī)劃體系。

其實“多規(guī)合一”不是簡單的多規(guī)疊加，并不是把不同部門規(guī)劃的所有內容都放在一個框架內，“多規(guī)合一”就是借助整合機制，梳理各類規(guī)劃成果，校核上位規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和下位規(guī)劃規(guī)劃要素的銜接情況。從技術方面來說，“多規(guī)合一”所要做的主要工作就是把城市總體規(guī)劃與其他部門的規(guī)劃中的強制性內容統(tǒng)籌與協(xié)調，如規(guī)劃區(qū)范圍、環(huán)境保護、基本農田和綠化用地、自然與歷史文化遺產保護等。

3 “多規(guī)合一”的必要性

衡陽市06版總規(guī)實施以來，城市的空間布局、土地利用、基礎設施建設基本都是按照總規(guī)要求進行綜合部署和統(tǒng)籌安排，但是在實際操作中，城市的發(fā)展以及其他方面的建設有些偏離總規(guī)的目標（如城市的發(fā)展方向），城市總體規(guī)劃被賦予了過多的責任，包羅萬象而難以擔當“龍頭”的作用。

通過“多規(guī)合一”，多個規(guī)劃在統(tǒng)一框架內，新的衡陽市總規(guī)編制改革就必須走向“戰(zhàn)略性—城市—區(qū)域”層面的全域空間協(xié)調發(fā)展，在城市和鎮(zhèn)區(qū)層面與其他規(guī)劃處理好空間界定和橫向的管控分工關系。城市總體規(guī)劃向戰(zhàn)略性和政策性的轉向，以及對中微觀地方層面的管理空間劃界，將有助于避免在土地利用和設施建設等細節(jié)問題上與“土規(guī)”和其他相關規(guī)劃產生矛盾，既提升城市總體規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌作用，又有利于城市總體規(guī)劃對下層次規(guī)劃的約束和指引作用。

4 現(xiàn)實多規(guī)各異的根源

4.1 城市空間管控的不同

由于各部門規(guī)劃的主體、規(guī)劃依據(jù)、實施措施、監(jiān)督機制不同，以及規(guī)劃期限、規(guī)劃目標的差異，導致各規(guī)劃中的城市空間管制的內容存在著較大的差異；其中衡陽市“城規(guī)”與“土規(guī)”的用地分布的矛盾是最為普遍。長期以來，各部門也都已習慣于各自行政的思維和路徑，一旦涉及部門利益，相互之間很難妥協(xié)。

4.2 城市用地斑圖的不同

城市用地斑圖主要是指“城規(guī)”、“土規(guī)”、“林規(guī)”等規(guī)劃之間用地的差異。衡陽市城市規(guī)劃確定的建設用地而“土規(guī)”確定為非建設用地的差異斑圖比較多。各個規(guī)劃對用地的劃分標準不同，以及銜接上的欠缺，導致各個規(guī)劃的用地斑圖存在差異。

4.3 多規(guī)差異導致管控失效

多規(guī)的差異必定相互制約、嚴重削弱規(guī)劃的權威性，同時城市管理方面也出現(xiàn)了諸多問題，主要包括以下方面。

（1）土地資源的不合理利用?！??！俺且?guī)”與“土規(guī)”的建設用地之間的差異影響了衡陽市城市的發(fā)展方向，造成遠郊城鎮(zhèn)建設用地閑置而中心城市建設用地緊張；有些國務院確定的重大項目空降選址，往往直接突破“土規(guī)”和“城規(guī)”可建設用地的范圍。

（2）城市的發(fā)展與保護缺乏統(tǒng)籌。城市發(fā)展必然會影響生態(tài)環(huán)境，多規(guī)的差異使得政府在兩者之間很難尋求平衡點。一方面，多規(guī)部門的行政壁壘導致剛性內容上缺乏協(xié)同考慮（如基礎設施、公共服務、生態(tài)綠化等），市域城鎮(zhèn)發(fā)展和民生設施無法統(tǒng)籌安排；另一方面，各部門之間的管理內容與權限存在交叉又存在空缺，導致同一個違法建設行為很難有效運用法律武器做針對性處置。

（3）影響審批效率，導致項目落地困難。一個項目落地需要經(jīng)過發(fā)改、規(guī)劃、國土等多部門的審批，但是，目前各部門審批依據(jù)有差異，導致各部門的審批流程冗沉、相互交叉、來回調整，這種關聯(lián)審批使得項目審批效率偏低，落地困難。

5 衡陽市“多規(guī)合一”的建設

5.1 “多規(guī)合一”的目標

立足衡陽自身情況，以問題為導向，按照“全域規(guī)劃、全域管控”的要求,充分融合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃及其他各部門專項規(guī)劃的空間管控要求，構建全市統(tǒng)一的“空間管控一張圖”和“多規(guī)信息平臺”，以項目落地為中心，強化空間管控能力，提高衡陽市行政審批效率和政府服務水平，推進城市治理能力的現(xiàn)代化。

（1）更融合：破解部門信息壁壘，實現(xiàn)“多資源共享交互”，即各部門審批的資料、數(shù)據(jù)等由統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心進行統(tǒng)一管理，各部門可以根據(jù)相應的權限調取所需的其他部門的資源信息，以輔助本部門的審批使用。

（2）更高效：破解審批效能問題，實現(xiàn)“多部門聯(lián)動審批”，即通過整合、搭建多部門協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺，促進部門協(xié)同審批、信息共享、實現(xiàn)全生命周期監(jiān)管，提升行政效能。

（3）更人性：破解資料重復問題，實現(xiàn)“一體化網(wǎng)絡審批”，即通過無紙化辦公，實現(xiàn)用戶一次提交項目電子材料之后，后續(xù)所有環(huán)節(jié)都可以直接調用，避免重復提交和材料丟失的困境。

（4）更智慧：破解體制機制障礙，實現(xiàn)“管家式全程監(jiān)管”，即通過建立“多規(guī)合一”綜合行政審批中心實現(xiàn)對行政審批全過程進行監(jiān)管，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調和監(jiān)督考核，以確保建設項目的行政審批能效。

5.2 “多規(guī)合一”建設主要內容

綜合國家、省市有關工作要求和衡陽市現(xiàn)實需要，本項目的建設內容可概括為“一套標準”、“一套數(shù)據(jù)”、“一套流程”、“一個平臺”和“一套機制”，即“五個一”工程，并配套建立支撐環(huán)境，保障平臺穩(wěn)定運行。

（1）一套標準。根據(jù)標準規(guī)范編制參考內容，在國家、省、市及行業(yè)各類標準、規(guī)范的基礎上，建立數(shù)據(jù)建庫標準、數(shù)據(jù)整理入庫與更新標準、數(shù)據(jù)保密規(guī)定、平臺接口技術規(guī)范、年度體檢和評估方法等標準，解決各類政務數(shù)據(jù)標準不一、難以融合、難以共享的問題，為實現(xiàn)衡陽市各部門空間管控數(shù)據(jù)的精準融合奠定基礎，保證項目建設成果的實際應用、拓展研發(fā)。

（2）一套數(shù)據(jù)。在統(tǒng)一標準指導下，融合發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門政務數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一空間坐標要求，建立包含專題規(guī)劃、衡陽市建設項目生成、全域數(shù)字現(xiàn)狀圖和規(guī)劃核心指標等數(shù)據(jù)在內的數(shù)據(jù)體系，形成滿足衡陽市空間管控和治理要求的統(tǒng)一圖形數(shù)據(jù)庫，作為各部門行政審批的有效依據(jù)。

（3）一個平臺。面向政府領導、各職能部門，以一套標準為基礎，以一套數(shù)據(jù)為載體，以一套流程為指引，建立“多規(guī)合一”信息平臺，整合規(guī)劃藍圖、協(xié)同審批、指標監(jiān)測等功能，采用先進的信息化手段實現(xiàn)衡陽市多部門協(xié)同聯(lián)合審批。

（4）一套流程。結合“放管服”改革工作，根據(jù)行政審批改革要求，進行衡陽市建設項目行政審批制度改革，優(yōu)化跨部門審批流程，實行“一口受理、一表申報、協(xié)同審批、同步出件”的網(wǎng)絡化并行審批模式，提高審批效率，共同科學決策。本項目“一套流程”的建設內容包括“建立項目預審流程、優(yōu)化項目審批流程、制定審批辦事指南”，實現(xiàn)相關行政審批事項的無縫對接和工作時限的大幅縮減。

（5）一套機制。為確?！耙惶讛?shù)據(jù)”“”“一個平臺”與“一套流程”成果的落實，需遵循有關法律、行政法規(guī)的基本原則，結合衡陽市實際，出臺一套衡陽市“多規(guī)合一”改革實施工作開展的政策保障機制，有效支撐“多規(guī)合一”工作有序開展，保障“多規(guī)合一”信息平臺的正常運行、管理與維護。

5.3 “多規(guī)合一”實施措施

（1）成立衡陽市“多規(guī)合一”工作領導小組。為確保衡陽市“多規(guī)合一”工作順利實施，必須成立衡陽市領導小組，負責工作的組織領導、綜合協(xié)調和檢查督辦，對重大原則事項進行決策，監(jiān)督檢查各部門工作的推進和執(zhí)行情況。（2）明確分工，確定職責，共同協(xié)作。明確衡陽市各部門工作職責，主要是衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市發(fā)改委、市國土局和市環(huán)保局等相關部門。根據(jù)多規(guī)合一的工作內容，明確各部門的工作職責，從信息平臺的建立到后期的動態(tài)維護都需要明確分工。（3）新技術的培訓?！啊！岸嘁?guī)合一”需要建立一個信息平臺，其中必然需要運用高技術軟件云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、BIM等新技術，為保證平臺穩(wěn)定運行和合理使用，將由專業(yè)人員進行駐點技術服務，使使用方進熟練操作信息平臺。

6 結束語

為貫徹落實中央系列工作精神，完成新一輪總規(guī)改革工作要求，并結合衡陽市實際情況，開展“多規(guī)合一”的工作，實現(xiàn)真正的一張藍圖干到底，通過多規(guī)改革，改變各自為政的“多規(guī)”分立到“多規(guī)”合一，積極推動規(guī)劃體制改革，提高審批效率，同時也輔助衡陽市總規(guī)改革。