內(nèi)部控制視域下對事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

任燕 山東省魯南地質(zhì)工程勘察院（山東省地勘局第二地質(zhì)大隊）

引言

在2021年財政部發(fā)布的《關(guān)于開展2020年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》中，明確提出內(nèi)部控制工作需要服務(wù)預(yù)算績效管理，規(guī)范單位資金使用。從內(nèi)控管理角度來看，開展預(yù)算績效管理工作需要符合單位內(nèi)部相關(guān)規(guī)章制度，建立相應(yīng)的活動程序，通過規(guī)范開展工作有效規(guī)避風(fēng)險，從根本上解決資源浪費(fèi)、閑置等問題。通過強(qiáng)化單位內(nèi)部管理，為預(yù)算執(zhí)行提供保障，促進(jìn)單位的規(guī)范化發(fā)展。

一、內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理的關(guān)聯(lián)

（一）內(nèi)在邏輯

分析內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理關(guān)系，需要厘清二者內(nèi)在邏輯。從本質(zhì)上來看，首先，二者擁有共同目標(biāo)，即提高單位綜合效益，僅在采取的實現(xiàn)方法上存在差異。內(nèi)部控制要求完善單位允許規(guī)范，通過規(guī)程相互制約，確保各項工作合理開展。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化配置，為單位工作科學(xué)開展提供指導(dǎo)。其次，二者擁有一致覆蓋范圍，內(nèi)部控制將參與單位各項決策，實施全過程管控。而預(yù)算績效管理可以通過設(shè)立預(yù)算額度、考核標(biāo)準(zhǔn)參與各項業(yè)務(wù)活動、節(jié)約成本的同時，降低單位運(yùn)行損耗[1]。最后，二者同樣要求單位各部門、崗位人員參與，而內(nèi)部控制需整理單位各項業(yè)務(wù)，規(guī)范人員行為。而預(yù)算績效管理將目標(biāo)劃分為多個層面，通過為各種業(yè)務(wù)活動設(shè)定指標(biāo)督促人員共同向目標(biāo)靠攏。

（二）相互作用

開展內(nèi)部控制工作，需要采取一系列內(nèi)部調(diào)整、規(guī)劃、約束、監(jiān)控等手段，目的是確保資產(chǎn)完整、安全，提供正確可靠會計信息，通過貫徹方針政策確保機(jī)構(gòu)達(dá)到運(yùn)行目標(biāo)，提高單位業(yè)務(wù)活動效率性、經(jīng)濟(jì)性。開展預(yù)算績效管理工作，需要將預(yù)算管理目標(biāo)當(dāng)成是導(dǎo)向，將業(yè)績評估當(dāng)成是核心，通過合理分配資源和高效利用資源提高效率，取得管理成果。依靠預(yù)算績效管理制定管理目標(biāo)，通過內(nèi)部控制提供制度框架，可以督促單位通過合理利用資源提高單位服務(wù)質(zhì)量和效率。在二者關(guān)系密切的情況下，通過強(qiáng)化內(nèi)部控制，防止內(nèi)部出現(xiàn)濫用權(quán)力、脫離流程等行為，能夠為預(yù)算編制、執(zhí)行等各項工作開展創(chuàng)造條件，防止資金使用不規(guī)范問題發(fā)生。預(yù)算績效管理屬于經(jīng)濟(jì)管理工作，以單位制度為基礎(chǔ)。通過內(nèi)部控制保證各項制度有效執(zhí)行，才能營造良好內(nèi)部管理環(huán)境，降低預(yù)算績效管理風(fēng)險。而開展預(yù)算績效管理工作，通過績效考核提高預(yù)算執(zhí)行力，能夠約束部門、人員資金管理、財務(wù)信息錄入等行為，通過提高人員責(zé)任意識和專業(yè)素養(yǎng)改進(jìn)單位服務(wù)質(zhì)量，為內(nèi)部控制工作落實提供保障。在雙向正向影響下，從內(nèi)部控制視域探尋事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題，可以有效提高單位管理水平。

二、內(nèi)部控制視域下事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題

（一）缺乏預(yù)算執(zhí)行意識

結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作開展情況可知，部分人員對預(yù)算管理工作存在排斥心理，不愿意將其與績效管理結(jié)合起來，在預(yù)算執(zhí)行過程中則處于被動狀態(tài)。歸根結(jié)底，與單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱有直接關(guān)系，造成人員未能正視內(nèi)部控制管理、預(yù)算管理、績效管理之間的關(guān)聯(lián)，未能給相關(guān)工作開展提供積極支持?，F(xiàn)階段，多數(shù)事業(yè)單位制定了預(yù)算績效管理方案，但內(nèi)部控制卻未能獲得足夠重視，甚至單純將其歸為應(yīng)付檢查的制度。在未能統(tǒng)籌部署的情況下，缺乏對各部門及人員行為的約束力。缺少基本制度支撐，造成人員責(zé)任意識薄弱，不看重預(yù)算執(zhí)行成效及績效要求，在工作中處理事務(wù)不積極，未能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏差或及時干涉，導(dǎo)致預(yù)算控制錯失最佳時機(jī)。缺少全員積極參與，造成預(yù)算執(zhí)行面臨諸多困難，難以取得理想成效，久而久之人員形成放松心態(tài)，引發(fā)了單位效益下降情況。

（二）預(yù)算指標(biāo)內(nèi)容模糊

預(yù)算績效管理需要針對各業(yè)務(wù)層提出明確管理指標(biāo)，但實際事業(yè)單位工作性質(zhì)相對特殊，有關(guān)任務(wù)往往經(jīng)過層層下達(dá)和通知，甚至存在臨時下達(dá)的情況，難以提前細(xì)化處理。此外，相關(guān)文件措施多停留在理論認(rèn)識層面，在實踐操作中需要考慮各單位規(guī)模、發(fā)展方向等各方面差異。在尚未實現(xiàn)財務(wù)轉(zhuǎn)型的情況下，單位財務(wù)人員缺乏對各項業(yè)務(wù)活動的深入認(rèn)識，僅憑主觀判斷設(shè)立預(yù)算績效評價指標(biāo)，也導(dǎo)致指標(biāo)內(nèi)容與實際不符，無法為實踐工作開展提供科學(xué)指導(dǎo)。受這些因素影響，單位預(yù)算編制相對籠統(tǒng)，針對各業(yè)務(wù)提出的預(yù)算指標(biāo)十分模糊，甚至未能根據(jù)部門差異進(jìn)行不同費(fèi)用細(xì)化，而是直接歸屬到同個科目上[2]。在指標(biāo)不明的情況下，業(yè)績指標(biāo)同樣帶有模糊性，造成部門及人員在預(yù)算執(zhí)行時盲目估算業(yè)務(wù)金額，引發(fā)資金利用率不高問題。而在指標(biāo)評價方面，缺少明晰指標(biāo)也難以提供科學(xué)評價依據(jù)，造成單位各部門預(yù)算執(zhí)行情況未能得到真實反映，不利于各項管理工作開展。

（三）缺少詳細(xì)管理流程

按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，較好地為預(yù)算績效管理服務(wù)，應(yīng)滲透至相關(guān)管理工作的各個環(huán)節(jié)中。但從實際情況來看，事業(yè)單位并未從二者融合角度建立相應(yīng)管理流程，使得人員在預(yù)算編制、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)缺乏指導(dǎo)，采用的方法單一、不科學(xué)，引發(fā)管理工作混亂局面。缺少完善制度體系，造成單位在預(yù)算績效管理方面未能進(jìn)行崗位責(zé)權(quán)明確劃分，同時缺少明確的審批控制流程。在無法確定關(guān)鍵崗位的情況下，相關(guān)制度產(chǎn)生的約束作用有限，事后審批的行為屢屢發(fā)生。不同于一般企業(yè)，事業(yè)單位部門負(fù)責(zé)人掌握了較大話語權(quán)，如在資產(chǎn)處置和資金調(diào)度方面未能實現(xiàn)職責(zé)分離，意味著部門事項決策、審批等權(quán)利掌握在一人手中。在對內(nèi)部控制工作缺乏足夠認(rèn)識的情況下，許多業(yè)務(wù)僅按照以往預(yù)算開展，未能做到與單位既定預(yù)算同步，造成預(yù)算編制喪失意義，部門支出與預(yù)算不符的情況頻繁發(fā)生。

（四）風(fēng)險防控環(huán)節(jié)缺失

預(yù)算績效管理涉及多個環(huán)節(jié)和多項指標(biāo)，其中蘊(yùn)含著較多風(fēng)險，需要通過實時監(jiān)控識別和防控風(fēng)險，確保取得可靠管理成果。按照內(nèi)部控制要求，事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實際經(jīng)濟(jì)活動開展情況建立相應(yīng)風(fēng)險評估機(jī)制，完成活動潛在風(fēng)險評估。但實際多數(shù)單位在預(yù)算績效管理上僅注重事后評價，在事前和事中未能引入風(fēng)險評估機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算績效管理仍然存在較多漏洞。此外，預(yù)算績效僅側(cè)重指標(biāo)完成情況評價，無法掌握指標(biāo)動態(tài)變化，也難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的風(fēng)險。多數(shù)單位盡管引進(jìn)了OA等信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)間卻存在信息無法共享的問題，難以為預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)信息獲取提供支持，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)控工作難落實。未能及時完成海量信息整合、篩選，給出的各項工作報告無法保證數(shù)據(jù)真實性和完整性，給預(yù)算偏差分析和風(fēng)險評估都帶來了困難。

（五）績效評價職能弱化

開展預(yù)算績效評價工作，需要對預(yù)算實施情況總結(jié)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，通過及時彌補(bǔ)提高單位預(yù)算管理水平。但單位預(yù)算績效評價由財務(wù)人員開展，在未能通過專業(yè)化內(nèi)控監(jiān)督正確認(rèn)識業(yè)務(wù)活動的情況下，僅根據(jù)財務(wù)賬面審計結(jié)果開展評價工作，難以真實反映各項經(jīng)濟(jì)活動開展情況，給后續(xù)改進(jìn)帶來了困難，導(dǎo)致評價職能遭到弱化。在評價結(jié)果不合理的情況下，也難以對相關(guān)人員開展預(yù)算管理工作提供有效激勵和約束作用，導(dǎo)致預(yù)算績效評價形同虛設(shè)，無法為內(nèi)部控制制度完善提供支持。在相關(guān)制度可行性、科學(xué)性較差的情況下，預(yù)算績效管理工作將滯后于單位各項業(yè)務(wù)開展，導(dǎo)致管理人員難以根據(jù)績效實況指導(dǎo)各項工作，繼而引發(fā)預(yù)算管理整體質(zhì)效偏低的問題。

三、內(nèi)部控制視域下事業(yè)單位預(yù)算績效管理對策

（一）優(yōu)化單位內(nèi)控環(huán)境

為提高人員對預(yù)算管理、績效管理等各項工作的重視程度，需要對單位內(nèi)控環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化。從單位財務(wù)、業(yè)務(wù)等部門抽調(diào)骨干成員，共同組建內(nèi)部控制工作小組，由單位一把手擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制內(nèi)容編制、制度完善、監(jiān)督評價等各項工作，能夠調(diào)動全員參與預(yù)算績效管理工作的積極性。在日常工作中，需要建立跟蹤制度充分發(fā)揮小組作用，對預(yù)算管理全過程進(jìn)行跟蹤管理，通過實時監(jiān)督保證預(yù)算有效執(zhí)行。發(fā)現(xiàn)預(yù)算與目標(biāo)相背離的問題，開展專門會議從內(nèi)部控制制度建設(shè)角度展開分析，在把握各部門實際情況基礎(chǔ)上進(jìn)行深入討論，確保各部門可以協(xié)調(diào)改進(jìn)問題，全面提高預(yù)算績效管理效率。面向全體人員，應(yīng)及時同步定期檢查和分析結(jié)果，強(qiáng)化相關(guān)工作人員培訓(xùn)，確保參與內(nèi)部控制、預(yù)算績效管理的人員能夠主動參加相關(guān)活動，在適應(yīng)內(nèi)控新常態(tài)的同時，不斷提升自身專業(yè)技能和綜合素養(yǎng)，為單位預(yù)算落實提供保障。

（二）規(guī)范預(yù)算管理體系

細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算編制，才能形成完整預(yù)算管理體系，為績效考核工作開展提供科學(xué)依據(jù)。針對上級提出的任務(wù)，考慮到單位時常需要制定同期預(yù)算，同時業(yè)務(wù)活動存在一定隨機(jī)性，應(yīng)精簡單位業(yè)務(wù)通知程序，確保財務(wù)人員及時掌握各項業(yè)務(wù)內(nèi)容和開展情況，合理進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)編制。引入專家討論、專題研究等方法，在規(guī)定范圍內(nèi)制定運(yùn)營目標(biāo)，然后由單位各部門圍繞實際業(yè)務(wù)開展情況細(xì)化業(yè)務(wù)預(yù)算，明確各項管理指標(biāo)，從指標(biāo)落實角度向財務(wù)部提供相應(yīng)績效目標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算績效的精細(xì)化管理。而在預(yù)算績效評價方面，應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制管理要點(diǎn)確立指標(biāo)，確保與實際預(yù)算管理工作契合的同時，能夠增強(qiáng)績效評價可行性，切實反映預(yù)算執(zhí)行成效，為內(nèi)部控制改進(jìn)提供指導(dǎo)。選拔掌握預(yù)算績效管理專業(yè)技能的人才，同時保證人員達(dá)到較高業(yè)務(wù)水平，能夠合理利用指標(biāo)，取得理想預(yù)算績效管理成效。此外，須引入動態(tài)控制模式，定期或不定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，通過動態(tài)分析預(yù)算指標(biāo)控制效果，可以結(jié)合實際管理需求調(diào)整各項指標(biāo)，為預(yù)算管理制度落實提供保障。

（三）完善預(yù)算管理流程

完善預(yù)算管理流程，需要建立與預(yù)算績效管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，推動相關(guān)工作有序開展。根據(jù)各項業(yè)務(wù)活動特點(diǎn)，需要建立匹配的預(yù)算編制和考核制度，通過定期考核加強(qiáng)預(yù)算管理工作監(jiān)控，保證考核結(jié)果的公正性、公平性，有效反映單位預(yù)算執(zhí)行情況。在項目管理方面，應(yīng)實施定期預(yù)算管理，健全合同管理、預(yù)算執(zhí)行跟蹤等相關(guān)制度。從內(nèi)部控制角度著手，需要實現(xiàn)與預(yù)算績效考核的相互融合，建立明細(xì)化流程，使相關(guān)工作開展有章可循。圍繞預(yù)算績效管理目標(biāo)，對影響預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等相關(guān)因素展開分析，明確崗位管理內(nèi)容和責(zé)任。挖掘以往歷史數(shù)據(jù)，與單位現(xiàn)實條件緊密結(jié)合，可以實現(xiàn)預(yù)算績效管理流程細(xì)化。針對部門負(fù)責(zé)人，首先應(yīng)明確預(yù)算績效管理責(zé)任，要求根據(jù)部門預(yù)算考核結(jié)果制定優(yōu)化方案，提交給財務(wù)部負(fù)責(zé)審批，把控其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，督促部門人員認(rèn)真完成預(yù)算任務(wù)。其次根據(jù)各崗位工作需要，提出零基預(yù)算、滾動預(yù)算等具體管理措施，可以為人員指明方向，按照算法步驟規(guī)范開展預(yù)算工作。最后通過建立與預(yù)算績效管理相匹配的實施細(xì)則，明確各級人員職責(zé)，可以加強(qiáng)人員行為約束。

（四）建立風(fēng)險管控機(jī)制

將預(yù)算管理和業(yè)務(wù)風(fēng)險控制工作有機(jī)銜接在一起，建立內(nèi)部管控機(jī)制，能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏差，并按照建立的調(diào)節(jié)流程糾正，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行有效管控。在實踐工作中，可以由財務(wù)部門成立獨(dú)立風(fēng)險管控小組，安排具有風(fēng)險評估能力的人員負(fù)責(zé)對單位各項業(yè)務(wù)活動數(shù)據(jù)展開分析，從中發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險。運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，對以往數(shù)據(jù)信息進(jìn)行系統(tǒng)分析，總結(jié)主要風(fēng)險類型，制定科學(xué)處理預(yù)案，做到有效規(guī)避和防控風(fēng)險，通過及時調(diào)整預(yù)算計劃或管理措施將損失控制在可控范圍內(nèi)。為此，需要加快單位信息化建設(shè)，引進(jìn)適合預(yù)算績效管理的信息平臺，在匯總有關(guān)數(shù)據(jù)信息的同時，建立信息數(shù)據(jù)庫，利用收集到的數(shù)據(jù)開展財務(wù)風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險等各項分析工作。通過實時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險可以通過平臺共享信息，確保相關(guān)人員明確風(fēng)險等級，嚴(yán)格按照預(yù)設(shè)方案糾正預(yù)算執(zhí)行過程，有效管控各類風(fēng)險。通過風(fēng)險評估對單位各項業(yè)務(wù)活動預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并通過定期總結(jié)及時糾正預(yù)算問題，取得理想的管理成績。

（五）強(qiáng)化績效綜合評價

為充分體現(xiàn)預(yù)算績效管理價值，需要對績效開展綜合評價工作，從預(yù)算執(zhí)行力、資源配置、業(yè)務(wù)管理、任務(wù)落實等多個方面進(jìn)行評價，加強(qiáng)對各項工作細(xì)節(jié)考察，保證預(yù)算收支工作順利開展的同時，提高資金利用效率，為單位各項管理工作開展提供指導(dǎo)。考慮到預(yù)算績效管理涉及面較廣，包含的工作量較大，在評價時可以對評價對象進(jìn)行細(xì)分，制定相應(yīng)評價方案。具體來講，就是可以分層開展綜合評價、部門評價、項目評價等各項工作，反映單位預(yù)算計劃編制、部門預(yù)算管理、項目預(yù)算管理等各項工作開展水平。在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步明確預(yù)算績效管理范圍和目標(biāo)，完成崗位和人員對應(yīng)責(zé)任機(jī)制建立，激勵人員強(qiáng)化日?？冃Ч芾?。圍繞評價內(nèi)容，人員可以通過單位平臺相互討論，制定部門集體決策，有效提高單位內(nèi)部管理水平。針對重大經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，應(yīng)做到科學(xué)評審，加強(qiáng)部門間的信息溝通，對單位資金綜合利用情況展開評價，為后續(xù)預(yù)算目標(biāo)設(shè)定、編制規(guī)劃提供依據(jù)，做到用盡可能少的資金完成最多任務(wù)。

結(jié)語

內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理可以起到相互促進(jìn)的作用，從事業(yè)單位內(nèi)部控制角度分析預(yù)算績效管理問題，通過優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境促使全員提高預(yù)算管理意識，確保預(yù)算工作有效開展。在此基礎(chǔ)上，合理設(shè)立預(yù)算指標(biāo)，通過完善流程、優(yōu)化機(jī)制等方式保證預(yù)算有效執(zhí)行，充分發(fā)揮預(yù)算績效激勵作用，確保事業(yè)單位提供高效率、高質(zhì)量服務(wù)。